IV.ÚS 1038/25 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       IV.ÚS 1038/25 ze dne 9. 7. 2025 Správní soud a jeho procesní vedení účastníka: nesprávné poučení o žalobním typu ("V slepých uličkách")   Česká republika NÁLEZ Ústavního soudu Jménem republiky   Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna (soudce zpravodaje), soudkyně Lucie Dolanské Bányaiové a soudce Josefa Fialy o ústavní stížnosti stěžovatele Mgr. Jana Čapka, zastoupeného Mgr. Bc. Klárou Luhanovou, advokátkou, sídlem Šafaříkovy sady 2455/5, Plzeň, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. února 2025 č. j. 6 Ads 203/2024-38 a usnesení Městského soudu v Praze ze dne 8. července 2024 č. j. 10 A 22/2023-124, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a státního tajemníka v Ministerstvu zahraničních věcí, sídlem Loretánské náměstí 101/5, Praha 1 - Hradčany, jako vedlejšího účastníka řízení, takto: I. Rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 6. února 2025 č. j. 6 Ads 203/2024-38 a usnesením Městského soudu v Praze ze dne 8. července 2024 č. j. 10 A 22/2023-124 bylo porušeno základní právo stěžovatele na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. II. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. února 2025 č. j. 6 Ads 203/2024-38 a usnesení Městského soudu v Praze ze dne 8. července 2024 č. j. 10 A 22/2023-124 se ruší. Odůvodnění: I. Podstata věci 1. V nynější věci Ústavní soud zdůrazňuje požadavek předvídatelnosti postupů správních soudů. Procesní pravidla řízení před správními soudy nemají být labyrintem plným nejasných odboček do slepých uliček, v němž se vlastní smysl soudní ochrany ztratí, nýbrž cestou, která jasně a zřetelně směřuje k cíli - k posouzení, zda hmotná subjektivní práva žalobce byla dotčena v rozporu se zákonem. Pokud správní soud v souladu se svou ústavní povinností poučí žalobce o podaném nesprávném žalobním typu, nemůže toto poučení jít ve výsledku k tíži žalobce, který postupoval s důvěrou v jeho obsah. Ústavní soud taktéž upřesňuje svou judikaturu k tzv. trvajícím zásahům v soudním řízení správním a s ohledem na ústavní požadavky právní jistoty zdůrazňuje, že trvající zásahy, u kterých nezačne běžet lhůta k podání zásahové žaloby, jsou z povahy věci výjimečné. II. Popis věci a její procesní vývoj 2. Stěžovatel byl zaměstnán ve služebním poměru na Ministerstvu zahraničních věcí jako auditor. Oznámením ze dne 19. 1. 2023 mu státní tajemník v Ministerstvu zahraničních věcí (vedlejší účastník) sdělil, že služební poměr se ruší ve zkušební době bez uvedení důvodu ke dni 20. 1. 2023 [§ 74 odst. 1 písm. f) zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, ve znění do 31. 12. 2024; dnes písm. d)]. Oznámení bylo stěžovateli předáno 20. 1. 2023. 3. Proti zrušení služebního poměru se stěžovatel bránil dvěma způsoby. Nejprve zaslal vedlejšímu účastníkovi přípis, kterým namítl nicotnost oznámení (26. 1. 2023). Vedlejší účastník vyhodnotil toto podání jako žádost o určení právního vztahu (§ 142 správního řádu) a rozhodnutím ze dne 7. 3. 2023 určil zánik služebního poměru k 20. 1. 2023. Dne 24. 3. 2023 se proti tomuto rozhodnutí stěžovatel odvolal. 4. Ovšem již 19. 3. 2023 podal stěžovatel k Městskému soudu v Praze žalobu na ochranu před nezákonným zásahem. V žalobě namítal, že se vedlejší účastník dopouští nezákonného zásahu, neboť brání stěžovateli ve výkonu služebního poměru a tento zásah stále trvá. Vedlejší účastník ukončil služební poměr z odvetných důvodů, v reakci na interní audit, kterým stěžovatel zjistil v činnosti ministerstva řadu pochybení, jejichž medializace se ministerstvo obávalo. 5. Městský soud dospěl k závěru, že oznámení o zrušení služebního poměru je rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 soudního řádu správního. Usnesením ze dne 13. 6. 2023 proto vyzval stěžovatele k úpravě žaloby tak, aby odpovídala správnému žalobnímu typu, a sice žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Stěžovatel žalobu požadovaným způsobem upravil, městský soud ji věcně projednal a rozsudkem ze dne 13. 7. 2023 č. j. 10 A 22/2023-67 jako nedůvodnou zamítl. Stěžovatelem tvrzené skutečnosti se totiž neprokázaly. 6. O dvanáct dní později (25. 7. 2023) vydal nejvyšší státní tajemník rozhodnutí, kterým odvolání stěžovatele proti rozhodnutí vedlejšího účastníka v řízení podle § 142 správního řádu zamítl. Proti rozhodnutí nejvyššího státního tajemníka stěžovatel žalobu nepodal. 7. Stěžovatel však podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost. Nejvyšší správní soud jí vyhověl a rozsudkem ze dne 18. 4. 2024 č. j. 6 Ads 220/2023-55 rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud se neztotožnil se závěrem městského soudu, že oznámení o zrušení služebního poměru ve zkušební době podle zákona o státní službě je rozhodnutím. Městský soud nesprávně přiměl stěžovatele k úpravě žalobního typu, věcně pak žalobu v nesprávném žalobním typu přezkoumal. Nejvyšší správní soud zároveň zavázal městský soud, aby se v dalším řízení vypořádal s přípustností zásahové žaloby. Městský soud se měl při posuzování této otázky vypořádat se závěry rozsudku rozšířeného senátu ze dne 26. 3. 2021 č. j. 6 As 108/2019-39, č. 4178/2021 Sb. NSS, ŽAVES, konkrétně s tím, zda řízení podle § 142 správního řádu je účinným prostředkem ochrany práv. 8. Městský soud poté napadeným usnesením žalobu odmítl. Vycházel přitom z původního znění žaloby koncipované jako ochrana před nezákonným zásahem. Tato žaloba je však u trvajícího zásahu přípustná pouze tehdy, nelze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky. Nyní jde o zásah komisivní, nikoli omisivní jako ve věci ŽAVES, služební orgán nebyl nečinný, ale aktivně jednal vůči žalobci jako státnímu zaměstnanci. Namísto okamžitého podání zásahové žaloby proto měl stěžovatel nejprve vyčerpat prostředky ochrany existující uvnitř veřejné správy, tj. podat žádost o určení právního vztahu podle § 142 správního řádu a vyčkat konečného rozhodnutí, které může důsledky předchozího jednání služebního orgánu zvrátit tím, že určí, že služební poměr trvá. Výsledkem vyčerpání tohoto prostředku ochrany je pak správní rozhodnutí, proti němuž má žaloba proti rozhodnutí přednost před žalobou zásahovou. Rozhodnutí vydané v řízení podle § 142 správního řádu však stěžovatel žalobou nenapadl. 9. Stěžovatel podal opět kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud v pořadí druhým, nyní napadeným rozsudkem zamítl. Soud zopakoval, že "ke skončení služebního poměru v případě dle § 74 odst. 1 písm. f) zákona o státní službě nedochází rozhodnutím". K tomu, proč je řízení podle § 142 správního řádu účinným prostředkem obrany stěžovatelových práv, citoval rozsudek ze dne 10. 1. 2025 č. j. 5 Ads 231/2024-50, z jehož závěrů vyšel i ve věci nynější. Zásahová žaloba má subsidiární povahu. Vydáním konečného rozhodnutí v řízení podle § 142 správního řádu dojde k tzv. "zprocesnění" zásahu ve smyslu § 85 soudního řádu správního, což podmiňuje i volbu žalobního typu, jímž se lze v dané situaci bránit v soudním řízení. Touto žalobou je nikoli žaloba zásahová, ale žaloba proti rozhodnutí, která má před zásahovou žalobou přednost. 10. Nejvyšší správní soud odmítl i argumentaci, proč se stěžovatel proti zamítavému rozhodnutí vydanému v řízení o určení právního vztahu (resp. proti rozhodnutí o odvolání) nebránil správní žalobou. Nejvyšší správní soud zdůraznil, že se stěžovateli dostalo věcného posouzení jeho případu ve správním řízení vedeném podle § 142 správního řádu. Proti správnímu rozhodnutí, které vzešlo z tohoto řízení, se stěžovatel nepochybně mohl bránit správní žalobou, žalobu však nepodal. Sám stěžovatel se tedy o možnost soudního přezkumu připravil. Zamítavým rozsudkem nemohl být uspokojen a už vůbec s ním nemohl spojovat žádné procesní důsledky ohledně možnosti podat správní žalobu proti rozhodnutí vydanému v souběžně vedeném řízení o určení právního vztahu. III. Argumentace stěžovatele 11. Stěžovatel v ústavní stížnosti nejprve popisuje průběh řízení před správními soudy. Ústavní stížnost zakládá na tom, že v řízení před správními soudy došlo k vadám ústavního významu a správní soudy jej odkázaly na řízení podle § 142 správního řádu, které ale nemohlo být efektivní cestou ochrany jeho práv. Nadto Nejvyšší správní soud vytvořil rozpor ve vlastní judikatuře. Tím správní soudy porušily jeho ústavně zaručená práva podle čl. 36 odst. 1 a čl. 38 Listiny. 12. Stěžovatel zdůrazňuje, že jednal s důvěrou v rozsudek ze dne 19. 12. 2022 č. j. 4 Ads 250/2022-23, kde Nejvyšší správní soud také nepovažoval nevyčerpání prostředku podle § 142 správního řádu za vadu, která by způsobila nepřípustnost podané žaloby. Stěžovatel svůj případ nezanedbal. Naopak, za stavu neujasněné judikatury včas zahájil všechna možná řízení. Podal zásahovou žalobu, kterou poté na výzvu soudu přepracoval na žalobu proti správnímu rozhodnutí. Souběžně podal (pro jistotu) také návrh, který však vyústil v řízení o určení právního vztahu (§ 142 správního řádu), kterým se (v