Nález Ústavního soudu ze dne 12. března 2008 ve věci návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce

(1) Radu zaměstnanců a zástupce pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci je možné zvolit u zaměstnavatele, u něhož nepůsobí odborová organizace.

(1) Rada zaměstnanců a funkce zástupce pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci zaniká dnem

(a) uplynutí volebního období, pokud není v tomto zákoně dále stanoveno jinak,

(b) kdy počet členů rady zaměstnanců klesl na méně než 3,

(c) uzavření podnikové kolektivní smlouvy.

(2) Jestliže u zaměstnavatele působí rada zaměstnanců nebo zástupce pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci a začne u něj působit odborová organizace, plní zaměstnavatel stanovené povinnosti vůči všem zástupcům zaměstnanců až do doby uzavření podnikové kolektivní smlouvy, nedohodnou-li se mezi sebou a zaměstnavatelem o jiném způsobu součinnosti.

268. Napadená ustanovení se týkají vzniku a působení všezaměstnaneckých orgánů - rady zaměstnanců a zástupce pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci. Existence těchto orgánů vyplývá ze Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/14/ES ze dne 11. 3. 2002, jejímž cílem je zavedení obecného rámce, kterým se stanoví minimální požadavky pro právo na informování zaměstnanců a projednání se zaměstnanci v podnicích nebo závodech ve Společenství. Právo na informaci a projednání je subjektivním právem každého zaměstnance. K jeho realizaci si mohou zaměstnanci zvolit Radu zaměstnanců.

269. Právní úprava zákoníku práce nedává radám zaměstnanců ani postavení právnické osoby, ani právní subjektivitu, a proto nemohou jednat s právními důsledky. Rady zaměstnanců nemají právo kolektivně vyjednávat a uzavírat kolektivní smlouvy a nemohou využívat prostředky řešení kolektivních sporů, které zákon zakotvuje ve vztahu ke kolektivním smlouvám (stávka). Rady zaměstnanců nemohou vytvářet nadpodnikové struktury a nemohou se účastnit sociálního dialogu na vyšší, popř. odvětvové úrovni. Jde o instituci sociálního dialogu, která nenahrazuje funkce odborů. Smyslem vytvoření rady zaměstnanců je výhradně zajišťování komunikace mezi zaměstnanci a zaměstnavatelem.

270. Zmíněná Směrnice č. 2002/14/ES upravuje povinnost informování a projednání pro „zástupce zaměstnanců“ a ponechává na vnitrostátním právu, aby určilo, kdo je zástupcem zaměstnanců, neboť v čl. 2 písm. e) zástupce zaměstnanců charakterizuje jako „zástupce stanovené vnitrostátními právními předpisy nebo zvyklostmi“. Česká právní úprava určuje zástupce zaměstnanců tak, že jednoznačně upřednostňuje odborové organizace. Nepřipouští, aby odbory a rady zaměstnanců působily v podniku vedle sebe, jak je tomu zpravidla v jiných zemích (Francie, Německo). Funkci rad zaměstnanců vymezuje jen jako možné alternativní řešení pro případ, že odborová organizace u zaměstnavatele nepůsobí. (Subjektivní právo zaměstnanců na informace a projednání v českém právním řádu až do roku 2001 nebylo upraveno. Totalitní právo upravovalo jen právo Revolučního odborového hnutí na participaci na řízení inkorporací usnesení IV. všeodborového sjezdu o závodních výborech základních organizací Revolučního odborového hnutí se změnami a doplňky provedenými usnesením celostátní všeodborové konference v květnu 1965 o působnosti závodních výborů, zákonem č. 37/1959 Sb., což mělo naprosto jiný charakter. Nemohly se tedy v tomto směru vytvořit právní zvyklosti. V roce 2001 pak byla do tehdejšího zákoníku práce včleněna úprava postavení rad zaměstnanců jako všezaměstnaneckých orgánů zprostředkujících zaměstnancům informace od zaměstnavatele, kterou nový zákoník práce přejal.) Ve svém důsledku tato právní úprava znamená, že zaměstnanci nemají možnost realizovat své ústavní právo přímo. Protože právní úprava vychází z exkluzivního postavení odborů a jednoznačně upřednostňuje odbory před jinými orgány, znamená to, že zaměstnanci nemají možnost výběru orgánů, které by je v rámci realizace práva na informace a projednání reprezentovaly. Je tím omezena jejich vůle vybrat si způsob zastupování při realizaci uvedeného práva, neboť je jim (vlastně) vnuceno zastupování odborovou organizací (dokonce bez ohledu na počet odborově organizovaných zaměstnanců u zaměstnavatele). Je přitom možné, aby u zaměstnavatele působila jedna odborová organizace s minimálním počtem tří členů. To plyne z ustanovení § 6 odst. 2 zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, ve znění pozdějších předpisů, podle jehož § 6 odst. 2 „návrh na registraci mohou podávat nejméně tři občané, z nichž alespoň jeden musí být starší 18 let (dále jen „přípravný výbor“)“. Podle napadené konstrukce zákoníku práce bude tato odborová organizace realizátorem práva na informace a projednání a zaměstnanci v takovém případě nemohou zvolit radu zaměstnanců; nechtějí-li, aby je tato odborová organizace reprezentovala, jsou nuceni založit odborovou organizaci jinou.

271. Z hlediska metodologického je namístě použití testu proporcionality spočívajícího na třech známých kritériích. Prvním je hodnocení podústavního práva hlediskem vhodnosti, jehož obsahem je posuzování zvoleného normativního prostředku z pohledu možného naplnění sledovaného účelu. Není-li daný normativní prostředek způsobilý sledovaného účelu dosáhnout, jde zásadně ze strany zákonodárce o projev svévole. Druhým krokem uplatnění principu proporcionality je posouzení podústavníhoho práva hlediskem potřebnosti, jež sleduje analýzu plurality možných normativních prostředků ve vztahu k zamýšlenému účelu a jejich subsidiaritu z hlediska omezení Ústavou chráněné hodnoty. Lze-li zákonodárcem sledovaného účelu dosáhnout alternativními normativními prostředky, je pak ústavně konformní ten, jenž danou ústavně chráněnou hodnotu omezuje v míře nejmenší. Sleduje-li posuzované podústavní právo na straně jedné ochranu určité z ústavně chráněných hodnot, na straně druhé však jinou omezuje, uplatní se třetí hledisko principu proporcionality, jež vychází z jejich poměřování, resp. představuje metodologii zvažování těchto v kolizi stojících ústavních hodnot.

272. Ústavní soud - vycházeje z takto vymezených hledisek - dospívá k úsudku, že již z pohledu kritéria vhodnosti (tj. vztahu mezi použitými právními prostředky a cíli zákonodárce), jakož i kritéria potřebnosti, legislativou zvolené řešení neobstojí. To proto, že - jak již bylo řečeno - neadekvátně znemožňuje přímou realizaci ústavního práva zaměstnanců zvolit si ten orgán, který je bude v oblastech vymezených předmětnými ustanoveními zastupovat; nepřímo totiž nutí zaměstnance k založení odborové organizace, a to bez ohledu na to, jaká je jejich skutečná vůle.

273. Uvedená právní úprava jde i nad rámec požadavků citované Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/14/ES ze dne 11. 3. 2002 a ve svém důsledku znamená porušení zásady rovnosti zakotvené v čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny a ústavně zaručeného práva na koaliční svobodu podle čl. 27 odst. 1 Listiny. Proto Ústavní soud u těchto ustanovení návrhu vyhověl a v napadených částech je zrušil.

274. K ustanovení § 286 odst. 2 věty druhé

Dikce napadeného ustanovení zní:

(1) Působí-li u zaměstnavatele více odborových organizací, je zaměstnavatel povinen v případech týkajících se všech nebo většího počtu zaměstnanců, kdy tento zákon nebo zvláštní předpisy vyžadují informování, projednání, souhlas nebo dohodu s odborovou organizací, plnit tyto povinnosti vůči všem odborovým organizacím, nedohodne-li se s nimi na jiném způsobu informování, projednání nebo vyslovení souhlasu.

(2) Působí-li u zaměstnavatele více odborových organizací, jedná za zaměstnance v pracovněprávních vztazích ve vztahu k jednotlivým zaměstnancům odborová organizace, jíž je zaměstnanec členem. Za zaměstnance, který není odborově organizován, jedná v pracovněprávních vztazích odborová organizace s největším počtem členů, kteří jsou u zaměstnavatele v pracovním poměru, neurčí-li tento zaměstnanec jinak.

275. Jak je již uvedeno výše, uplatnění modelu, kdy zaměstnance zastupuje v pracovněprávních otázkách jen odborová organizace, vzbuzuje pochybnosti o svobodě jednotlivce uplatnit své negativní sdružovací právo – nebýt odborově organizován. V individuálních pracovněprávních vztazích podle § 286 odst. 2 reprezentuje odborová organizace zaměstnance vždy. Jestliže je v kolektivních pracovních vztazích exkluzivní postavení odborů odůvodněno skupinovými zájmy, které odbory reprezentují, v individuálních pracovních vztazích podobný argument použít nelze.

276. Je zřejmé, že zaměstnanec-nečlen odborů může odborovou organizaci určit k zastupování v pracovněprávních vztazích jednostranným prohlášením i proti její vůli (zákon hovoří o tom, že zaměstnanec určí odborovou organizaci). Jiným problémem je, že takto určená odborová organizace nemůže odmítnout zastupování zájmů nečlena. Zákon s takovou variantou nepočítá. Je tím zřejmě narušen princip svobody odborového sdružování k obhajobě hospodářských a sociálních zájmů členů odborové organizace. Listina v čl. 27 odst. 1 stanoví, že každý má právo sdružovat se s jinými na ochranu svých hospodářských a sociálních zájmů. Nedá se z něj ale vyvodit, že vzniklé sdružení má automaticky právo na to, aby zastupovalo i toho, kdo se s jinými nesdružil.

277. Ústavní soud nepřisvědčil námitce navrhovatelů, která se v této souvislosti vztahuje k omezení negativní stránky sdružovacího práva, tj. práva svobodně se rozhodnout být či nebýt členem určitého sdružení, a tomu odpovídajícímu zákazu kohokoliv ke sdružování donucovat. Podle navrhovatelů uvedená právní úprava ve svém důsledku znamená narušení koaličního práva, neboť plné uplatnění tohoto práva znamená, že lidé mohou bez zásahu státu odborové organizace zakládat, měnit nebo rušit, popř. vstupovat do existujících odborových organizací (pozitivní koaliční právo), ale že mají i právo nebýt organizováni v žádné odborové organizaci a nikdo je nesmí právními prostředky nutit přímo či nepřímo zakládat odborové organizace či vstupovat do existujících odborových organizací (negativní koaliční právo).

278. Z ustanovení § 286 odst. 2 věty druhé však lze logickým výkladem dospět k závěru, že odborově neorganizovaný zaměstnanec může svým úkonem dosáhnout toho, že vyloučí, aby za něj jednala některá odborová organizace (slova „... neurčí-li tento zaměstnanec jinak“). Dané ustanovení není možné zúženě vykládat tak, že zaměstnanec má právo toliko určit některou jinou odborovou organizaci, aby za něj jednala, ale šíře tak, že ingerenci odborové organizace může vyloučit úplně. Negativní koaliční svoboda tedy napadeným ustanovením porušena není a uvedený výklad se jeví být jako ústavně konformní.

279. Pro úplnost lze jen dodat, že právo zaměstnance takto vyloučit odborovou organizaci se přirozeně týká toliko jeho individuálního právního vztahu, nikoli vyjednávání kolektivního (srov. § 24 odst. 1 NZP).

280. Proto Ústavní soud návrhu na zrušení napadeného ustanovení v uvedené části nevyhověl.

281. K ustanovení § 287

Dikce napadeného ustanovení zní:

(1) Zaměstnavatel je povinen informovat odborovou organizaci o

a) vývoji mezd nebo platů, průměrné mzdy nebo platu a jejích jednotlivých složek včetně členění podle jednotlivých profesních skupin, není-li dohodnuto jinak,

b) záležitostech uvedených v § 279.

(2) Zaměstnavatel je povinen projednat s odborovou organizací

a) množství práce a pracovní tempo (§ 300),

b) změny organizace práce,

c) systém odměňování a hodnocení zaměstnanců,

d) ekonomickou situaci zaměstnavatele,

e) systém školení a vzdělávání zaměstnanců,

f) opatření k vytváření podmínek pro zaměstnávání fyzických osob, zejména mladistvých, osob pečujících o dítě mladší než 15 let a fyzických osob se zdravotním postižením, včetně podstatných záležitostí péče o zaměstnance, opatření ke zlepšení hygieny práce a pracovního prostředí, organizování sociálních, kulturních a tělovýchovných potřeb zaměstnanců,

g) další opatření týkající se většího počtu zaměstnanců,

h) záležitosti uvedené v § 280.

282. Směrnice Rady 94/45/ES a Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/14/ES, které upravují právo zaměstnanců na informace a projednání, ponechávají realizaci tohoto práva na zvyklostech panujících v jednotlivých členských zemích. Zaměstnanci je mohou realizovat buď přímo, nebo i prostřednictvím svých zástupců (odborové organizace, rady zaměstnanců). Ustanovení § 287 zákoníku práce je tedy promítnutím práva Evropských společenství do vnitrostátního právního řádu.

283. Zrušením odkazů na působení odborové organizace v ustanovení § 278 odst. 1, § 281 odst. 1 a 282 odst. 1 písm. c) a odst. 2 zákoníku práce bude právo na informace a projednání prostřednictvím odborové organizace (jak se v našich podmínkách vyvinulo) zachováno v dostatečné míře právě v režimu ustanovení § 287. Tím nebude dotčena realizace práva na informace prostřednictvím jiných zástupců zaměstnanců – rady zaměstnanců, popř. zástupce pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci (§ 279, 280 zákoníku práce).

284. Připuštění souběžné existence rad zaměstnanců a odborů nemá podle názoru Ústavního soudu vliv na promítnutí předpisů ES, upravujících právo zaměstnanců na informace a projednání, do vnitrostátního právního řádu.

285. Ústavní soud proto návrhu na zrušení § 287 zákoníku práce nevyhověl.

286. K ustanovení § 305 odst. 1

Dikce napadeného ustanovení zní:

(1) U zaměstnavatele, u kterého nepůsobí odborová organizace, může vnitřní předpis stanovit mzdová nebo platová práva a ostatní práva v pracovněprávních vztazích, z nichž je oprávněn zaměstnanec. Vnitřní předpis může stanovit práva podle věty první také tehdy, jestliže to na něj bylo kolektivní smlouvou přeneseno. Vnitřní předpis nesmí ukládat povinnosti jednotlivým zaměstnancům.

287. U pracovněprávních vztahů je zřejmé, že po jejich vzniku zaměstnavatel vytváří potřebné pracovní podmínky, organizuje práci všech zaměstnanců, nese náklady a hospodářské riziko pracovních činností a využívá výsledků těchto činností. Je přitom oprávněn dávat zaměstnancům pokyny k výkonu sjednané práce. Zaměstnanec je povinen se řídící vůli zaměstnavatele podřídit [§ 2 odst. 4, § 38 odst. 1 písm. b) zákoníku práce]. V této souvislosti se hovoří o dispoziční pravomoci zaměstnavatele. Dispoziční pravomoc je součástí obsahu vlastnického práva, které se chápe jako právem zakotvená možnost vlastníka v mezích stanovených právním řádem držet a užívat věci a nakládat s nimi podle své úvahy a ve svém zájmu, a to mocí, která není závislá na existenci moci kohokoliv jiného k téže věci, v téže době, tedy jako soubor práv označovaných jako ius disponendi, ius utendi et fruendi a ius possidendi.

288. Vnitřní předpis je hromadným pokynem zaměstnavatele, kterým specifikuje povinnosti zaměstnanců, obecně stanovených kogentními právními normami, se zřetelem na zvláštní podmínky konkrétního zaměstnavatele. Jde o projev práva znamenajícího realizaci iuris disponendi. Vnitřní předpisy jsou považovány za lokální prameny pracovního práva.

289. Napadeným ustanovením je omezena autonomie vůle zaměstnavatele a realizace jeho práva disponovat vlastním majetkem tím, že vydávání pokynů organizujících nakládání s tímto majetkem je vázáno buď

- na neexistenci odborové organizace (prvá věta citovaného ustanovení) nebo na to, že

- je toto právo na zaměstnavatele přeneseno kolektivní smlouvou (druhá věta citovaného ustanovení).

290. Realizace vlastnického práva je tedy podmíněna (omezena) buď neexistencí jiného subjektu pracovněprávních vztahů (odborové organizace) nebo dohodou mezi odbory a zaměstnavatelem. Ze současné dikce napadeného ustanovení vyplývá, že vydání vnitřního předpisu může bránit pouhá existence odborové organizace, bez ohledu na to, zda byla uzavřena kolektivní smlouva, a nezávisle na tom, kdy odborová organizace začala u zaměstnavatele působit. Přitom platí, že u zaměstnavatele působí odborová organizace nejen tehdy, jestliže ji zaměstnanci založili, ustanovili její orgány a oznámili to zaměstnavateli, ale i tehdy, jestliže u zaměstnavatele není ustaven žádný odborový orgán, ale někteří zaměstnanci jsou členy místní odborové organizace (odborové organizace ustavené na územním principu), tedy jestliže je u zaměstnavatele zaměstnán alespoň jeden člen odborové organizace vůbec. Může tedy nastat situace, kdy u zaměstnavatele působí – v tomto smyslu – odborová organizace, aniž to zaměstnavatel ví. Podle judikatury totiž povinnost zaměstnavatele respektovat odborovou organizaci není podmíněna předchozím formálním oznámením adresovaným zaměstnavateli, že u něho působí (začala působit) základní odborová organizace (viz např. rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 21 Cdo 1599/2001 – www.nsoud.cz). Protože mu ze skutečnosti, že u něj působí odborová organizace, plyne řada povinností, vytváří se pro něj stav právní nejistoty o těchto povinnostech; zaměstnavatel může v dobré víře vydat vnitřní předpis, který je neplatný. Tím je tedy narušen princip seznatelnosti právního stavu a předvídatelnosti právního rozhodnutí.

291. Omezení možnosti vydávat vnitřní předpisy, resp. vázat vydávání vnitřních předpisů na souhlas odborové organizace vyjádřený v kolektivní smlouvě, je v rozporu s ústavním pořádkem; jde o zásah do základního práva vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a do autonomie vůle účastníka pracovněprávního vztahu (vlastníka). Z požadavku minimalizace zásahů do základních práv a svobod plyne kautela výjimečnosti takového opatření. Základní je v této souvislosti maxima, podle které základní právo či svobodu lze omezit pouze v zájmu jiného základního práva či svobody nebo veřejného statku (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 40/02). V posuzovaném případě není zřejmé, jaké jiné základní právo či svoboda se dostává do kolize s vlastnickým právem zaměstnavatele a s autonomií jeho vůle, aby bylo nutné je takto omezit. Vnitřní předpisy zaměstnavatele musí být totiž podle ustanovení § 305 odst. 2 zákoníku práce v souladu s právními předpisy (ústavní zákony, obyčejné zákony, nařízení vlády, vyhlášky ústředních orgánů státní správy). Zákonodárce rovněž může stanovit pravidlo, že vnitřní předpis musí být v souladu také s normativními částmi kolektivních smluv, pokud budou příslušné otázky upravovat, jak to stanovil zrušený zákon č. 65/1965 Sb., ve znění dalších předpisů.

292. Napadené ustanovení – jak již bylo uvedeno – tedy nedůvodně omezuje vůli zaměstnavatele upravit vnitřním předpisem určité oblasti v pracovněprávních vztazích, aniž lze pro takové zacházení nalézt ústavněprávně relevantní podklad. Lze zde připomenout i základní zásadu ústavní, podle níž při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být vždy šetřeno jejich podstaty a smyslu (čl. 4 odst. 4 Listiny).

293. Jak již Ústavní soud opakovaně konstatoval, sleduje-li posuzované podústavní právo na straně jedné ochranu určité z ústavně chráněných hodnot, na straně druhé však jinou hodnotu omezuje, uplatní se třetí hledisko principu proporcionality, jež vychází z jejich poměřování, resp. představuje metodologii zvažování těchto v kolizi stojících ústavních hodnot. Má-li se dovodit opodstatněnost priority jednoho ze základních práv, je nezbytné zásah do v kolizi stojících základních práv v maximální míře minimalizovat; to lze přiměřeně odvodit i z ustanovení čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, dle něhož při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu; to platí rovněž v případě jejich omezení v důsledku jejich vzájemné kolize. Co se týče ustanovení § 305 odst. 1, není však – jak již bylo uvedeno – dostatečně zřejmé, v zájmu jakého jiného základního práva (případně účelu) je možnost zaměstnavatele vydávat vnitřní předpisy omezena, což danou úpravu problematizuje i ve vztahu k základním kritériím principu proporcionality (vhodnosti a potřebnosti).

294. Proto Ústavní soud návrhu na zrušení ustanovení § 305 odst. 1 zákoníku práce v napadených částech vyhověl.

295. K ustanovení § 321 odst. 2, 3, 4 a § 322

Napadené ustanovení zní:

(1) Odborové organizace dbají o dodržování tohoto zákona, zákona o zaměstnanosti, právních předpisů o bezpečnosti a ochraně zdraví při práci a ostatních pracovněprávních předpisů.

(2) Odborové organizace mají právo vykonávat u zaměstnavatelů kontrolu nad dodržováním právních předpisů uvedených v odst. 1, vnitřních předpisů a závazků vyplývajících z kolektivních smluv. Zaměstnavatel je povinen odborové organizaci umožnit výkon kontroly a za tím účelem jí zajistit

a) vstup na pracoviště,

b) předání potřebných informací a podkladů příslušnými vedoucími zaměstnanci a potřebnou součinnost k výkonu kontroly,

c) podání zprávy o tom, jaká opatření byla přijata k odstranění závad zjištěných kontrolou nebo k provedení návrhů opatření, které podaly odborové organizace vykonávající kontrolu.

(3) Týká-li se kontrola osobních údajů zaměstnance, které jsou předmětem ochrany podle zvláštního zákona, je možné údaje poskytnout jen s předchozím souhlasem zaměstnance.

(4) V objektech důležitých pro obranu státu mohou vykonávat tuto kontrolu jen ty odborové organizace, kterým je podle zvláštních předpisů povolen vstup do takových zařízení.

(1) Odborové organizace mají právo vykonávat kontrolu nad stavem bezpečnosti a ochrany zdraví při práci u jednotlivých zaměstnavatelů. Zaměstnavatel je povinen odborové organizaci umožnit výkon kontroly a za tím účelem jí

a) zajistit možnost prověření toho, jak zaměstnavatel plní své povinnosti v péči o bezpečnost a ochranu zdraví při práci a zda soustavně vytváří podmínky pro bezpečnou a zdraví neohrožující práci,

b) zajistit možnost pravidelně prověřovat pracoviště a zařízení zaměstnavatelů pro zaměstnance a kontrolovat hospodaření zaměstnavatelů s osobními ochrannými pracovními prostředky,

c) zajistit možnost prověření toho, zda zaměstnavatel řádně vyšetřuje pracovní úrazy,

d) zajistit možnost účastnit se zjišťování příčin pracovních úrazů a nemocí z povolání, popřípadě je objasňovat,

e) umožnit zúčastňovat se jednání o otázkách bezpečnosti a ochrany zdraví při práci.

(2) Odborové organizace jsou oprávněny

a) požadovat závazným pokynem na zaměstnavateli odstranění závad v provozu na strojích a zařízeních, při pracovních postupech a v případě bezprostředního ohrožení života nebo zdraví zaměstnanců zakázat další práci,

b) zakázat práci přesčas a práci v noci, která by ohrožovala bezpečnost a ochranu zdraví zaměstnanců.

(3) O opatřeních provedených podle odstavce 2 jsou odborové organizace povinny neprodleně vyrozumět příslušný orgán kontroly podle zvláštních právních předpisů. Požádá-li o to zaměstnavatel orgán inspekce práce, je tento orgán povinen přezkoumat opatření odborové organizace; až do jeho rozhodnutí platí opatření odborové organizace.

(4) Náklady vzniklé výkonem kontroly nad bezpečností a ochranou zdraví při práci hradí stát.

296. Napadená ustanovení dávají odborovým organizacím oprávnění kontrolovat dodržování všech pracovněprávních předpisů (včetně kolektivní smlouvy) (§ 321 odst. 1) a dávat zaměstnavatelům závazné pokyny k odstranění zjištěných (i domnělých) závad. S realizací tohoto práva souvisí povinnost zaměstnavatele umožnit kontrolujícím členům odborové organizace vstup na pracoviště, předávání požadovaných informací a podkladů a součinnost k výkonu kontroly, jakož i následné podání zprávy o tom, jaká opatření byla přijata k odstranění závad zjištěných kontrolou nebo k provedení návrhů opatření, které předložily odborové organizace vykonávající kontrolu. Jak již bylo uvedeno na jiném místě, odborová organizace zastupuje zájmy zaměstnanců. Z tohoto hlediska Ústavní soud přisvědčuje námitce navrhovatelů, že napadená ustanovení § 321 a 322 zákoníku práce z části narušují vyváženost vztahu mezi zaměstnanci a zaměstnavateli i rovnost stran kolektivní smlouvy, neboť jedna strana smlouvy může kontrolovat plnění závazků založených touto smlouvou a zavazovat druhou stranu k plnění závazků podle vlastních představ.

297. Odborová organizace je tu zmocněna ke kontrole dodržování v zákoně uvedených právních norem. Pro právní normy je však typické, že jejich dodržování kontroluje a zabezpečuje stát (organizační složky státu). Stát sice může pověřit kontrolou a rozhodováním o právech a povinnostech fyzických a právnických osob i jiný – nestátní subjekt, leč ten tuto činnost vykonává jménem státu a autoritativně rozhoduje jako orgán veřejné moci. Jeho rozhodnutí jsou vynutitelná státní mocí a proti takovému rozhodnutí je zásadně přípustný opravný prostředek. Kontrola dodržování právních norem je tedy typická činnost státu.

298. Ustanoveními § 321 a 322 byla odborové organizaci svěřena činnost, která má všechny znaky výkonu veřejné správy. Tento fakt je podtržen i ustanovením § 322 odst. 4 zákoníku práce, které v daných souvislostech uvádí, že náklady vzniklé výkonem kontroly nad bezpečností a ochranou zdraví při práci hradí stát. Uvedená kontrolní pravomoc byla svěřena odborovým organizacím ve vztahu k dodržování všech pracovněprávních předpisů (§ 321), zvláště pak ve vztahu k bezpečnosti a ochraně zdraví při práci (§ 322). Odborová organizace je nadána pravomocí vrchnostensky, jednostranně ve věci rozhodnout [a to i závazným pokynem zaměstnavateli podle § 322 odst. 2 písm. a)], a zasáhnout tím do práv a povinností zaměstnavatele. Odborová organizace tedy vystupuje vůči zaměstnavateli autoritativně, byť takové právo nelze dovodit ani z Ústavy, ani z žádné mezinárodní smlouvy závazné pro Českou republiku podle čl. 10 Ústavy, ani z práva EU.

299. K přenesení výkonu státní správy na odborové organizace – s výjimkou kontroly nad stavem bezpečnosti a ochrany zdraví při práci (viz níže) – přitom není žádný rozumný důvod. Nelze argumentovat ani reprezentativní funkcí odborů, jestliže odborová organizovanost je okolo 30 % a u řady zaměstnavatelů odborové organizace nepůsobí vůbec. Kontrola má charakter kontroly laické, i když vyšší odborové orgány disponují odborníky (technickými i právními), kteří ji mohou na základě pověření odborové organizace provádět. Při pluralitě odborových organizací je navíc zmíněná kontrolní pravomoc svěřena všem odborovým organizacím působícím u zaměstnavatele, tedy blíže neurčitelnému počtu subjektů, které si mohou při výkonu kontrolní činnosti konkurovat a ve svých rozhodnutích i protiřečit.

300. Odborová organizace může (ale nemusí) na zjištěné nedostatky zaměstnavatele upozornit a může mu navrhnout opatření k odstranění zjištěných závad. V oblasti bezpečnosti a ochrany zdraví při práci (a jen tam) může dokonce závazným pokynem požadovat od zaměstnavatele odstranění závad a v případě bezprostředního ohrožení života nebo zdraví zaměstnanců další práci zakázat. Odborová organizace může také zakázat práci přesčas a práci v noci, která by ohrožovala bezpečnost a ochranu zdraví zaměstnanců. Jak již bylo uvedeno výše, kontrola dodržování právních předpisů je však zásadně věcí státu, který si k tomuto účelu zřizuje odborné organizační složky, zaměřené na jednotlivé oblasti (hygienu, dopravu, bezpečnost práce apod.). To ostatně vyplývá i z ustanovení § 323, které stanoví, že výkon kontroly v pracovněprávních vztazích upravují zvláštní právní předpisy (srov. poznámku č. 36 k tomuto předpisu, z jejíhož odkazu je patrno, že jde o kontrolu prováděnou státními orgány). K zajištění výlučné role státu v tomto směru stěží stačí, že o závazných pokynech k odstranění závad a o zákazech prací musí odborová organizace neprodleně vyrozumět příslušný státní orgán kontroly (§ 322 odst. 3 prvá věta).

301. Kontrolní pravomoc odborů je tedy z tohoto hlediska neproporcionální. Celá oblast kolektivního pracovního práva je budována na principu rovnosti jeho subjektů, tj. zaměstnavatele a odborové organizace u něj působící, resp. svazů zaměstnavatelů a odborových svazů. Jejich vzájemné vztahy se utvářejí především na smluvním základě (kolektivní smlouvy). Tím, že zákonodárce svěřil odborovým organizacím tak rozsáhlé kontrolní pravomoci, narušil tuto rovnost a vytvořil situaci, kdy odborová organizace autoritativně kontroluje, jak plní druhý kontrahent – mimo jiné – ujednání kolektivní smlouvy. Ve svém důsledku to znamená narušení principu rovnosti i zásah do vlastnického práva podle čl. 11 odst. 1 Listiny. Tato ustanovení přenášejí na odborovou organizaci právo kontroly všech pracovněprávních předpisů. Odborová organizace tu vykonává (z pověření státu) činnost odborných státních kontrolních orgánů. Univerzální kontrolní pravomoc odborů je však zbytečná (srov. argumentace uvedená výše).

302. V této souvislosti je namístě zopakovat, že podle ustálené judikatury Ústavního soudu je sice věcí státu, že určité skupině poskytne méně výhod než jiné; nesmí však postupovat libovolně. Pokud zákon zakotví prospěch jedné skupiny a zároveň tím stanoví neúměrné povinnosti skupiny jiné, může se tak stát pouze s odvoláním na veřejné hodnoty. Sama rovnost je pojata jako kategorie relativní, jež vyžaduje zejména odstranění neodůvodněných rozdílů a vyloučení libovůle. Právní rozlišování v přístupu k určitým právům tedy nesmí být svévolné; nerovnost v sociálních vztazích, má-li se dotknout základních lidských práv, však musí dosáhnout intenzity, zpochybňující, alespoň v určitém směru, již samu podstatu rovnosti. To se zpravidla děje tehdy, je-li s porušením rovnosti spojeno i porušení jiného základního práva a jestliže se s různými subjekty, které se nacházejí ve stejné nebo srovnatelné situaci, zachází rozdílným způsobem, aniž by existovaly objektivní a rozumné důvody pro uplatněný rozdílný přístup. Lze připomenout, že v případě kolize základních práv, eventuálně veřejného dobra, jako principů – na rozdíl od případu konfliktu norem podústavního práva – se Ústavní soud řídí příkazem k optimalizaci, tj. postulátem minimalizace omezení základního práva a svobody, příp. veřejného statku. Jeho obsahem je maxima, dle níž má-li se dovodit opodstatněnost priority jednoho ze dvou v kolizi stojících základních práv nebo základního práva a veřejného statku, je nutnou podmínkou konečného rozhodnutí rovněž využití všech možností minimalizace zásahu do jednoho z nich.

303. Konkrétně to tedy znamená, že přijaté široké kompetence odborů v kontrolní oblasti, týkající se veškerých pracovněprávních předpisů, se ocitají v nesouladu s principem rovnosti, jakož i se základními kritérii principu proporcionality, což v praxi může vést i k neadekvátnímu a zejména neodůvodněnému zásahu do základního práva vlastnit majetek, zaručeného předpisy ústavními.

304. Lze ještě dodat, že zrušením ustanovení § 321 odst. 2, 3 a 4 a zákoníku práce nebude dotčeno právo zaměstnanců na informace a projednání vyplývající z již zmíněných Směrnic Rady č. 94/45/ES a č. 2002/14/ES. Právo na informace a projednání realizují totiž jednotliví zaměstnanci buď přímo či prostřednictvím odborové organizace nebo prostřednictvím rady zaměstnanců či zástupce pro oblast bezpečnosti a ochrany zdraví při práci (§ 276 odst. 1, § 278 odst. 1 zákoníku práce). Ochrana těchto jejich práv tedy je a bude zachována, neboť nic nebrání zaměstnancům či odborovým organizacím, aby upozornili na zjištěné nedostatky či na porušování předpisů jak zaměstnavatele, tak i příslušné kontrolní orgány státu.

305. Pokud jde o Dodatkový protokol k Evropské sociální chartě (č. 15/2000 Sb. m. s.), ten v části II čl. 3 upravuje toliko právo na účast při stanovování a zlepšování pracovních podmínek a pracovního prostředí. S cílem zajistit účinný výkon tohoto práva se strany protokolu zavázaly přijmout nebo podporovat opatření, která umožní pracovníkům nebo jejich zástupcům, v souladu s vnitrostátním právním řádem a (vnitrostátní) praxí, přispívat:

a) ke stanovování a zlepšování pracovních podmínek, organizace práce a pracovního prostředí;

b) k ochraně zdraví a bezpečnosti v podniku;

c) k organizování sociálních a společensko-kulturních služeb a zařízení v podniku;

d) k dozoru nad dodržováním pravidel v těchto záležitostech.

306. Z uvedeného textu (a z jeho smyslu) se tedy jen stěží dá vyvodit povinnost státu svěřit odborům kontrolní a dozorovou pravomoc nad dodržováním všech pracovněprávních předpisů.

307. K námitce, že kontrola nad dodržováním pracovněprávních předpisů, vnitřních předpisů a závazků vyplývajících z kolektivních smluv, je projevem svobody garantované Úmluvou č. 87 Mezinárodní organizace práce, je třeba uvést, že tato Úmluva z roku 1948 se týká jen svobody sdružování a ochrany práva odborově se organizovat. Vyplývá z ní, že pracovníci i zaměstnavatelé mají právo se organizovat bez předchozího schválení orgány státu; organizace pracovníků a zaměstnavatelů mají právo vypracovávat své stanovy a pravidla, svobodně volit své zástupce, organizovat svou správu a činnost atd. Veřejné orgány se zdrží jakéhokoliv zásahu do tohoto práva. Z žádného ustanovení Úmluvy se však nedá vyvodit, že by součástí svobody sdružování bylo právo organizací zaměstnanců (pracovníků) kontrolovat dodržování pracovněprávních předpisů, vnitřních předpisů a závazků vyplývajících z kolektivních smluv. Úmluva, která se této kontroly netýká, je v podmínkách České republiky provedena zákonem č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, ve znění pozdějších předpisů.

308. Proto Ústavní soud napadené ustanovení § 321 odst. 2 zákoníku práce zrušil. Pak se stávají obsoletní i odstavce 3 a 4 tohoto předpisu, a proto je Ústavní soud rovněž zrušil.

309. Poněkud jiná je však situace týkající se kontroly bezpečnosti a ochrany zdraví při práci (§ 322 odst. 1). Kontrolu dodržování bezpečnostních předpisů a pravidel lze považovat za součást obhajoby hospodářských a sociálních zájmů zaměstnanců, což je hlavním úkolem odborových organizací. V oblasti BOZP, která se bezprostředně dotýká života a zdraví zaměstnanců, by měli mít zaměstnanci (a tedy i organizace vystupující jejich jménem) možnost upozornit zaměstnavatele na existující nedostatky, a to i na základě vlastních poznatků a způsobem co nejrychlejším. Ustanovení § 322 odst. 1 lze chápat i jako realizaci základního práva zaměstnanců na uspokojivé pracovní podmínky ve smyslu čl. 28 Listiny.

310. Právo nestátních orgánů kontrolovat konkrétně bezpečnost a ochranu zdraví při práci má u nás poměrně dlouhou tradici. Toto právo lze do určité míry dovozovat již ze zákona č. 330/1921 Sb., o závodních výborech, jak na to poukazuje ve svém vyjádření ČMKOS [srov. § 3 odst. 1 písm. e)], byť byla tehdejší situace odlišná. Závodní výbory byly všezaměstnanecké orgány, které v určitých oblastech spolupracovaly s odbory a zřizovaly se povinně v závodech, ve kterých pracovalo nejméně 30 zaměstnanců a závod trval alespoň ½ roku. Úkoly závodních výborů byla stanoveny § 3 citovaného zákona takto:

(1) Závodní výbory jsou povolány, aby hájily a povzbuzovaly hospodářské, sociální a kulturní zájmy zaměstnanců v závodě, zejména mají:

a) dozírati na zachovávání mzdových a pracovních smluv a řádů, spolupůsobiti při sjednávání pracovních řádů, pokud nebyly stanoveny kolektivní smlouvou, sjednanou mezi odborovými organisacemi;

b) nahlížeti podle potřeby jedním členem závodního výboru k tomu určeným za účasti zástupce závodu do mzdových a platových listin závodem vedených. Jde-li o listiny, týkající se zřízenců, může být k tomuto úkolu povolán pouze zřízenec;

c) ujednávati za součinnosti odborových organisací zaměstnavatelských i zaměstnaneckých dodatky ku kolektivním smlouvám sjednaným mezi uvedenými organisacemi, pokud to dovolují tyto kolektivní smlouvy;

d) pečovati, aby se prováděly a zachovávaly smíry, ujednané u smírčích orgánů, jakož i nálezy rozhodčích komisí;

e) dozírati, aby zachovávána byla zákonná ustanovení o ochraně zaměstnanců, zejména pokud se týče ochrany proti úrazům, zdravotních opatření v závodě, pojištění zaměstnanců, upozorňovali správu závodu na shledané nedostatky a dovolávati se příslušných státních úřadů dozorčích, zúčastniti se také jedním členem závodního výboru k tomu určeným všech s tím souvisejících šetření a komisionálních řízení, konaných úředními dohlédacími orgány v závodě;

f) spolupůsobiti při udržování kázně a pořádku v závodě při disciplinárním řízení a pečovati o dobrý poměr mezi správou závodu a zaměstnanci, nebo také mezi zaměstnanci v závodě navzájem. Zejména také urovnávati nestranně spory, vznikající z příslušnosti k různým organisacím náboženským, politickým nebo odborovým;

g) spolupůsobiti způsobem poradním při hromadném propouštění zaměstnanců, z příčin mimo pracovní poměr ležících, jakož i při propouštění jednotlivých zaměstnanců déle než 3 léta v závodě pracujících ...

311. Rovněž ve stanovisku ČMKOS zmiňovaný dekret prezidenta republiky č. 104/1945 Sb., o závodních a podnikových radách, byl přijat za jiné hospodářské a politické situace a měl jinou funkci než současný zákoník práce. Projevily se v něm již vlivy, které později vyústily v konstituování jednotného ROH. Zákon totiž v § 1 odst. 1 upravoval postavení závodního zastupitelstva a určoval, že „Závodní zastupitelstvo je prvotním a výkonným orgánem jednotné odborové organisace. “. Nicméně, i v tomto dekretu lze nalézt některé prvky související s bezpečností a ochranou zdraví při práci.

312. Závodní rady byly podle § 20 citovaného dekretu povolány:

1. hájit a povzbuzovati hospodářské, sociální, zdravotní a kulturní zájmy zaměstnanců v závodě;

2. dohlížeti, zda hospodářská činnost závodu (podniku) je vykonávána v souhlasu s obecným zájmem hospodářským a podle ustanovení o hospodaření vydaných;

3. dohlížeti, zda hospodářská činnost závodu (podniku) je vykonávána tak, aby při zachování zřetelů obecného prospěchu hospodářského a platných předpisů o hospodaření byly spravedlivě uspokojovány hospodářské, sociální, zdravotní a kulturní zájmy zaměstnanců závodu (podniku);

4. účastniti se v závodech (podnicích) na správě závodu (podniku) návrhy a radou za tím účelem, aby bylo dosaženo k obecnému prospěchu hospodářskému co největší hospodárnosti a výkonu;

5. spolupůsobiti podle předpisů o tom vydaných při výkonu hospodářské a sociálně-politické veřejné správy.

313. V 50. letech byl dozor nad bezpečností práce zákonem č. 67/1951 Sb., o bezpečnosti při práci, svěřen jednotné odborové organizaci a jejím orgánům inspekce práce. Odboroví inspektoři práce mohli podle těchto předpisů kontrolovat všechny prostory a provozy zaměstnavatelů, vydávat směrnice a pokyny k zajištění bezpečnosti, zastavit provoz práce a ukládat pokuty v blokovém řízení apod. Jejich opatření v případě potřeby vynucoval stát.

Právo kontrolovat bezpečnost a ochranu zdraví při práci je tedy tradičním právem orgánů zastupujících zaměstnance, jehož jisté kořeny nacházíme už v 1. republice. K jeho určité deformaci dochází v 50. letech minulého století; právní úprava kontroly odborovou organizací souvisela s představou o postupném zániku státu a přechodu jeho funkcí na společenské organizace, zejména na jednotnou odborovou organizaci. Projevem této tendence bylo např. i svěření správy nemocenského pojištění Revolučnímu odborovému hnutí, převzetí usnesení IV. všeodborového sjezdu o postavení závodních výborů základních organizací Revolučního odborového hnutí do právního řádu zákonem č. 37/1959 Sb., o postavení závodních výborů základních organizací Revolučního odborového hnutí, atd. Uvedený trend byl převzat zákonem č. 65/1965 Sb., zákoník práce, a jeho odraz nacházíme v některých aspektech i v zákoně č. 262/2006 Sb., tedy v novém zákoníku práce.

314. Tyto deformace však nic nemění na tom - jak již bylo uvedeno výše - že právo odborových organizací kontrolovat BOZP je reflexí základního práva zaměstnanců podle čl. 28 Listiny, je ve veřejném zájmu a není v rozporu s ústavním pořádkem. Zrušení i tohoto práva odborových organizací by v podstatě znamenalo popření smyslu jejich existence, jíž je ochrana hospodářských a sociálních zájmů zaměstnanců, která směřuje - mimo jiné - k vytváření uspokojivých pracovních podmínek (čl. 27 odst. 1, čl. 28 Listiny). Odbory by se pak staly po výtce akademickým spolkem, který by roli důstojného partnera zaměstnavatelů a jejich organizací hrát nemohl.

315. Proto Ústavní soud návrhu na zrušení ustanovení § 322 odst. 1 NZP nevyhověl.

316. Protože zákoník práce stanoví zaměstnavateli v oblasti BOZP řadu povinností (viz např. § 101 odst. 1 a 2, § 102 atd.), je zaměstnavatel (vedoucí zaměstnanci) povinen bezprostředně reagovat a odstranit závady v bezpečnosti práce, na které byl upozorněn nebo které zjistil, tak, aby k ohrožení života a zdraví nedocházelo. Z tohoto hlediska je pravomoc odborové organizace daná ustanovením § 322 odst. 2 (přikazovací a zakazovací oprávnění) neproporcionální a nadbytečná, protože povinnost odstranit zjištěné závady plyne zaměstnavateli přímo ze zákona. Tato pravomoc odborové organizace se tedy jeví jako porušení čl. 11 odst. 1 Listiny. Na ustanovení § 322 odst. 2 navazuje v § 322 odst. 3 povinnost odborové organizace oznámit opatření podle odstavce 2 příslušným orgánům státní kontroly; tato povinnost je se zřetelem k zrušení § 322 odst. 2 obsoletní. Ostatně zaměstnancům, případně odborovým orgánům, nic nebrání, aby i po zrušení tohoto předpisu upozornili orgány státního odborného dozoru nad bezpečností práce na problémy v bezpečnosti práce, pokud to budou považovat za potřebné.

317. Lze toliko dodat, že (nezrušené) právo kontrolovat stav bezpečnosti a ochrany zdraví při práci nemůže automaticky znamenat i právo ukládat zaměstnavateli závazným pokynem, jaká opatření v této oblasti má přijmout. Podle názoru Ústavního soudu je litera výše citovaného Dodatkového protokolu k Evropské sociální chartě naplněna i tím, že zástupci zaměstnanců mají právo (§ 322 odst. 1 NZP) stav bezpečnosti a ochrany zdraví při práci kontrolovat a upozorňovat zaměstnavatele na zjištěné nedostatky. Povinnost zaměstnavatele odstraňovat nedostatky zjištěné v této oblasti vyplývá z jiných ustanovení NZP (viz část pátou NZP). Oprávnění odborové organizace ukládat zaměstnavateli povinnosti závazným pokynem jde tedy vysoce nad rámec požadavků v Dodatkovém protokolu obsažených.

318. Proto Ústavní soud ustanovení § 322 odst. 2 a 3 NZP zrušil.

319. Pokud jde o ustanovení § 322 odst. 4 NZP, byl však návrh na jeho zrušení zamítnut. To proto, že jde o hrazení nákladů vzniklých výkonem kontroly nad bezpečností a ochranou zdraví při práci (BOZP), jež zůstává odborovým organizacím – jako jejich právo – zachováno. Ostatně, náklady vzniklé výkonem této kontroly hradí podle tohoto předpisu stát.

320. K § 46, § 61 odst. 1, § 61 odst. 5

Napadená ustanovení znějí:

Jestliže zaměstnavatel zaměstnance převádí na jinou práci, než odpovídá pracovní smlouvě, a zaměstnanec s takovým opatřením nesouhlasí, může jej zaměstnavatel převést jen po projednání s odborovou organizací. Projednání není třeba, pokud celková doba převedení nepřesáhne 21 pracovních dnů v kalendářním roce.

§ 61 odst. 1 a odst. 5

(1) Výpověď nebo okamžité zrušení pracovního poměru je zaměstnavatel povinen předem projednat s odborovou organizací.

(5) S jinými případy rozvázání pracovního poměru je zaměstnavatel povinen seznámit odborovou organizaci ve lhůtách s ní dohodnutých.

321. Navrhovatelé napadají uvedená ustanovení pro rozpor s čl. 7, 8 a 11 Listiny, protože realizací oprávnění odborové organizace a povinností zaměstnavatele projednat uvedené právní úkony či informovat o nich prý dochází k zásahu do soukromí a osobní svobody člověka - zaměstnance, popřípadě k zásahu do vlastnického práva zaměstnavatelů; tato ustanovení se totiž týkají i zaměstnanců, kteří nejsou členy odborové organizace, a to i tehdy, jestliže si to výslovně nepřejí.

322. Ústavní soud této námitce navrhovatelů nepřisvědčil. Podle jeho názoru nelze v uvedených ustanoveních spatřovat ani rozpor s čl. 7 a 8 Listiny, ani s čl. 11 Listiny. Odborová organizace v tomto případě plní svou, v demokratických zemích uznávanou, ochrannou funkci vůči zaměstnancům; uplatňuje obecnější pohled na důvody, pro něž chce zaměstnavatel převést zaměstnance na práci jiného druhu, než byla sjednána, či pro něž chce skončit pracovní poměr, a na způsob, jímž tak chce učinit (dát výpověď či okamžitě zrušit pracovní poměr). Uvedené oprávnění odborové organizace a tomu odpovídající povinnost zaměstnavatele nelze považovat za porušení čl. 11 Listiny i proto, že zaměstnavatelovo rozhodnutí o převedení na jiný druh práce, případně rozhodnutí dát zaměstnanci výpověď (okamžitě zrušit pracovní poměr) není z hlediska platnosti právního úkonu, jímž se takové rozhodnutí realizuje, projednáním s odborovou organizací podmíněno (srov. ustanovení § 19 odst. 3 zákoníku práce).

323. Povinnost uložená zaměstnavateli v ustanovení § 61 odst. 5 zákoníku práce je pak součástí obecné informační povinnosti, kterou zaměstnavatel má a je povinen ji plnit vůči zaměstnancům (eventuálně) reprezentovaným radou zaměstnanců nebo odborovou organizací ve smyslu § 278 a násl. zákoníku práce.

324. Účast zástupců zaměstnanců (odborové organizace) při rozvazování pracovního poměru s jednotlivým zaměstnancem je konečně odvoditelná i z ustanovení čl. 11 Doporučení Mezinárodní organizace práce č. 166 o skončení zaměstnání, 1982 (viz R166 Termination of Employment Recommendation, 1982; 11. The employer may consult workers' representatives before a final decision is taken on individual cases of termination of employment). Je sice pravda, že označené doporučení není ve smyslu mezinárodního práva závazné a neukládá členským státům Mezinárodní organizace práce povinnosti týkající se možné ratifikace, avšak lze v něm spatřovat souhrn názorů na možný vývoj právní úpravy předmětných institutů. Konečně otázka spolupráce se zástupci zaměstnanců se objevila i v dřívějším doporučení MOP č. 119 z roku 1963.

325. Ústavní soud nevyhověl návrhu na zrušení těchto ustanovení (ve srovnání s návrhy na zrušení ustanovení § 321 a 322) také proto, že důvodem zde uvedených oprávnění odborů je primárně ochrana jednotlivého zaměstnance, a nikoliv kontrola zaměstnavatele (s výjimkou kontroly nad stavem bezpečnosti a ochrany zdraví při práci); to je jedním z důvodů zde prezentovaného opačného názoru ve srovnání s ustanoveními § 321 odst. 2 a 3 a 322 odst. 2 a 3 NZP.

326. Ústavní soud konečně nesdílí názor navrhovatelů, že napadená ustanovení dopadají i na zaměstnance-nečleny odborů, kteří si projednání převedení v práci, výpovědi či okamžitého zrušení pracovního poměru výslovně nepřejí. To proto, že ustanovení § 286 odst. 2 věty druhé NZP, které umožňuje zaměstnanci vyloučit ingerenci odborových orgánů ve své věci, má obecnou povahu a promítá se i do konkrétních institutů NZP.

327. K § 306 odst. 4

Napadené ustanovení zní:

(1) Pracovní řád je zvláštním druhem vnitřního předpisu; rozvádí ustanovení tohoto zákona, popřípadě zvláštních právních předpisů podle zvláštních podmínek u zaměstnavatele, pokud jde o povinnosti zaměstnavatele a zaměstnance vyplývající z pracovněprávních vztahů. Pracovní řád však nesmí zakládat nové povinnosti zaměstnanců.

(2) Pracovní řád nemůže obsahovat úpravu podle § 305 odst. 1.

(3) Zaměstnavatelé uvedení v § 303 odst. 1 jsou povinni pracovní řád vydat.

(4) Zaměstnavatel, u kterého působí odborová organizace, může vydat nebo změnit pracovní řád jen s předchozím písemným souhlasem odborové organizace, jinak je vydání nebo změna neplatné.

(5) Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy vydá v dohodě s Ministerstvem práce a sociálních věcí vyhlášku, kterou stanoví pracovní řád pro zaměstnance škol a školských zařízení zřizovaných Ministerstvem školství, mládeže a tělovýchovy, krajem, obcí a dobrovolným svazkem obcí.

328. Ústavní soud nevyhověl návrhu na zrušení ustanovení § 306 odst. 4 zákoníku práce. V případě tohoto ustanovení, kde je rovněž možnost vydání vnitropodnikové právní normy vázána na předchozí písemný souhlas odborové organizace, nelze argumentovat tak, jak učinil Ústavní soud v souvislosti se zrušením vazby na odborovou organizaci v ustanovení § 305, které se týká možnosti vydání vnitřního předpisu. Pracovní řád je totiž vnitropodnikovou právní normou, jejímž úkolem je konkretizovat práva a povinnosti stanovené v obecně závazných právních předpisech na podmínky zaměstnavatele. Na rozdíl od kolektivní smlouvy či vnitřního předpisu, které mohou upravovat pouze práva zaměstnanců, mohou být v pracovním řádu upraveny i jejich povinnosti. Je proto namístě, aby byly v takovém případě vytvořeny podmínky pro působení odborové organizace, jejímž úkolem je chránit sociální zájmy zaměstnanců. Nelze – podle názoru Ústavního soudu – přijmout argument o nerovném postavení zaměstnavatelů, u nichž nepůsobí odborová organizace, a zaměstnavatelů, u nichž odborová organizace působí. Právní úpravou je vytvořena možnost, aby si zaměstnanci zajistili ochranu svých sociálních zájmů cestou odborové organizace. Pokud takového práva nevyužijí a odborovou organizaci si neustanoví, pak zaměstnavatel logicky může vydat pracovní řád sám.

XIII.

329. Ústavní soud se zabýval i možností vypracování komparativní studie v předmětné oblasti. Provést ve věci podrobnější komparaci přezkoumávaných ustanovení zákoníku práce s právní úpravou v jiných státech se však nejevilo z několika důvodů příliš smysluplné. V prvé řadě by muselo dojít ke srovnávání velice rozsáhlému, jelikož návrhem napadených ustanovení je velmi značný počet (30), což již samo o sobě může být kontraproduktivní a ve výsledku nepřehledné, popřípadě nepřesvědčivé. Samotný zvolený stát nebo skupina států, se kterým by byla napadená úprava srovnávána, by potom musel vykazovat mnohé obdobné rysy, které souvisejí s historickým vývojem pracovního práva na území České republiky po pádu totalitního režimu i před ním. Poučná by samozřejmě mohla být zejména komparace s pracovním právem vyspělých demokratických států západní Evropy. Tam je však – jak již bylo zmíněno shora ve vyjádření Senátu Parlamentu České republiky – situace zkreslena především tím, že stěžejní ústavní principy a standardy jsou vesměs garantovány formou kolektivních smluv, jimiž je chráněna naprostá většina zaměstnanců; význam a důležitost zákonné právní úpravy tím proto nutně klesá. V České republice, kde se kolektivní smlouvy dotýkají nepoměrně méně zaměstnanců, je však úloha zákoníku práce v současné době podstatně jiná. Nabízí se tedy srovnávat situaci v České republice se stavem v některých postkomunistických státech; to by však rovněž mnoho nepřineslo, neboť případná konstatace obdobných deficitů ústavnosti není ústavněprávním argumentem. Ostatně, měřítkem pro Ústavní soud jako soudní orgán ochrany ústavnosti je ústavní pořádek, a nikoli hypoteticky ideální zákonná úprava pracovněprávních vztahů existující snad v některém jiném státě. Proto Ústavní soud k srovnávacímu zkoumání v dané věci nepřistoupil.

XIV.

330. Z uvedených důvodů Ústavní soud návrhu částečně vyhověl a ustanovení § 2 odst. 1 věty druhé, třetí a páté, § 4, § 18 ve slovech „48, 49“, § 20 věty prvé za středníkem ve slovech „; to neplatí v případě právního úkonu směřujícího ke vzniku pracovního poměru nebo k uzavření dohody o práci konané mimo pracovní poměr“, § 24 odst. 2 věty druhé, § 278 odst. 1 ve slovech „, u něhož nepůsobí odborová organizace,“, § 281 odst. 1 ve slovech „, u něhož nepůsobí odborová organizace“, § 282 odst. 1 písm. c) a odst. 2 ve slovech „až do doby uzavření podnikové kolektivní smlouvy“, § 305 odst. 1 části věty prvé ve slovech „, u kterého nepůsobí odborová organizace,“ § 305 odst. 1 věty druhé, § 321 odst. 2, 3 a 4 a § 322 odst. 2 a 3 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, zrušil dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů. Ve zbytku byl návrh zamítnut.

331. Odchylné stanovisko k tomuto nálezu si vyhradili následující soudci takto:

1) K výroku č. I zrušujícímu § 2 odst. 1 věty druhou, třetí a pátou – Ivana Janů, Pavel Rychetský, Jan Musil a Vojen Güttler.

2) K výroku č. I zrušujícímu § 4 – Vojen Güttler.

3) K výroku č. II zamítajícímu návrhy na zrušení § 2 odst. 1 věty prvé ve slovech „nebo z povahy jeho ustanovení nevyplývá, že se od něj není možné odchýlit“ – Eliška Wagnerová, Dagmar Lastovecká a Vojen Güttler.

Předseda Ústavního soudu:

JUDr. Rychetský v. r.

Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujali k rozhodnutí pléna soudci Vojen Güttler, Ivana Janů, Dagmar Lastovecká, Jan Musil, Pavel Rychetský a Eliška Wagnerová.