25 Cdo 2064/2005 – Nejvyšší soud

25 Cdo 2064/2005 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marty Škárové a soudců JUDr. Petra Vojtka a JUDr. Jana Eliáše, Ph. D., v právní věci žalobce C., s. r. o., zastoupeného advokátem, proti žalované České republice – Ministerstvu zdravotnictví, zastoupené advokátem, o náhradu škody, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 30 C 47/2003, o dovolání žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 24. února 2005, č. j. 20 Co 526/2004-108, takto: Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 24. února 2005, č. j. 20 Co 526/2004-108, a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 14. října 2004, č. j. 30 C 47/2003-86 se zrušují a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 1 k dalšímu řízení. Odůvodnění: Obvodní soud pro Prahu 1 mezitímním rozsudkem ze dne 14. 10. 2004, č. j. 30 C 47/2003-86, rozhodl, že nárok uplatněný žalobcem je co do základu důvodný s tím, že o jeho výši a o náhradě nákladů řízení bude rozhodnuto v konečném rozsudku. Vyšel ze zjištění, že žalobce je provozovatelem nestátního zdravotnického zařízení, které poskytuje zdravotnickou péči hrazenou z veřejného zdravotního pojištění. Ve smlouvách o poskytování a úhradě zdravotní péče od roku 1997 do 30. 6. 2005, jež žalobce uzavřel dne 14. 1. 1997 a 25. 3. 1997 se V. z. p. ČR (dále jen VZP), se VZP zavázala žalobci uhradit průkazně zdokumentovanou a účelně poskytnutou péči jejím pojištěncům, byla sjednána cena jednoho bodu (jednotka poskytnuté zdravotní péče), která byla v dodatcích ke smlouvě upravována. Na základě zmocnění v ust. § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb. vláda ČR svými rozhodnutími č. 230 ze dne 30. 3. 1998, č. 657 ze dne 23. 6. 1999 a č. 1374 ze dne 22. 12. 1999 stanovila hodnotu bodu, kterou limitovala časem (počtem hodin za kalendářní den) a množstvím (procentem z porovnávacího objemu úhrady) a stanovila krácení úhrady za poskytnutou péči při převýšení těchto limitů. Žalobce provedl a vykázal péči VZP, avšak VZP podle stanovených limitací v uvedených rozhodnutí vlády přistoupila ke krácení úhrad za poskytnutou péči, což žalobci sdělila. Nálezem Ústavního soudu č. 167/2000 Sb. bylo ke dni 31. 12. 2000 zrušeno ust. § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb. Soud dospěl k závěru, že podle tohoto ustanovení, jež bylo lex specialis ve vztahu k zákonu č. 526/1990 Sb., o cenách, byla vláda oprávněna stanovit hodnotu bodu a výši paušalizovaných plateb, nikoli však další výše či limitace. Pokud vláda svými rozhodnutími stanovila časové a množstevní limity a krácení úhrad za tzv. převýšení vykázané zdravotnické péče, postupovala bez zákonného zmocnění a dopustila se tak nesprávného úředního postupu ve smyslu zákona č. 58/1969 Sb. (rozhodnutím ze dne 30. 3. 1998, č. 230) a zákona č. 82/1998 Sb. (rozhodnutími ze dne 23. 6. 1999 č. 657 a ze dne 22. 12. 1999 č. 1374). Protože VZP na základě této regulace krátila žalobci platby za fakticky poskytnutou a vyúčtovanou zdravotnickou péči, majetek žalobce se v důsledku nesprávného úředního postupu vlády zmenšil. Soud proto shledal základ nároku důvodným. K odvolání žalovaného Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 24. 2. 2005, č. j. 20 Co 526/2004-108, rozsudek soudu prvního stupně potvrdil. Vyšel ze skutkového stavu zjištěného soudem prvního stupně a ztotožnil se s jeho závěrem, že pokud vláda při vydání rozhodnutí ohledně další limitace překročila rámec svého zmocnění, vymezeného v ust. § 17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb., dopustila se nesprávného úředního postupu ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb. i zákona č. 58/1969 Sb. Za nesprávný úřední postup lze totiž obecně považovat každý postup státního orgánu či správního úřadu, který při výkonu veřejné moci postupuje v rozporu s obecně závaznými právními předpisy nebo v rozporu se zásadami výkonu veřejné moci. Vláda pochybila ve svém legislativním postupu a tím naplnila znaky nesprávného úředního postupu při výkonu veřejné moci, přičemž ani podle judikatury Ústavního soudu (I. ÚS 245/1998) není vyloučen nárok z nesprávného úředního postupu vlády. Vzhledem k tomu, že na odpovědnost státu se vztahuje zákon č. 82/1998 Sb., odvolací soud nepřisvědčil žalované, že organizační složkou, jež za stát v této věci jedná, měl být podle zákona č. 219/2000 Sb. Úřad vlády ČR, neboť podle § 6 odst. 3 zákona č. 82/1998 Sb. příslušnou organizační složkou je Ministerstvo financí. Okolnost, že rozhodnutí vlády mají normativní povahu, je z hlediska odpovědnosti státu z nesprávného úředního postupu bez významu, a výčet orgánů v ust. § 1 odst. 1 zákona č. 58/1969 Sb., v němž vláda není uvedena, nemůže odpovědnost státu za škodu omezit. Proti tomuto rozhodnutí podala žalovaná dovolání, jehož přípustnost dovozuje z ust. § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř., a podává je z důvodu podle ust. § 241a odst. 2 písm. b) o. s. ř. Zásadní právní význam napadeného rozhodnutí spatřuje dovolatelka v otázce, zda je možné považovat normativní rozhodnutí vlády za nesprávný úřední postup a zda příslušnou složkou, s níž má být v řízení jednáno, je Ministerstvo financí ČR, Úřad vlády ČR či Ministerstvo zdravotnictví ČR, tedy zda je možné na daný případ aplikovat ust. § 6 odst. 1 a 2 zákona č. 82/1998 Sb. nebo zákon č. 219/2000 Sb. Dovozuje, že zvláštním zákonem podle § 21a o. s. ř. je zákon č. 219/2000 Sb., o majetku ČR, a podle § 3 odst. 1 tohoto zákona je příslušnou organizační složkou Úřad vlády ČR, a pokud je napadán postup Ministerstva zdravotnictví ČR, mělo by za stát jednat toto ministerstvo. Vzhledem k tomu, že škoda měla vzniknout žalobci tím, že vláda vydala rozhodnutí, dovolatelka namítá, že vláda je odpovědná politicky, právní odpovědnost nenese a ani žalobce neuvádí, jaký procesní předpis vláda porušila. V daném případě byla činnost vlády završena vydáním rozhodnutí normativní povahy, které nebylo určeno pouze jednomu adresátovi, a žalobce nebyl ani jedním z nich. Žalobce proto není ve sporu aktivně legitimován. Podle zákona č. 58/1969 Sb. a zákona č. 82/1998 Sb. stát odpovídá za škodu způsobenou pouze akty individuálními, kdežto normativní akt není způsobilý založit odpovědnost státu. Legislativní činnost vlády dle dovolatelky není úředním postupem ani rozhodovacím procesem a jde pouze o licenci k vydávání podzákonných předpisů, kterou vládě svěřuje Ústava ČR. Navrhla, aby dovolací soud zrušil rozhodnutí odvolacího soudu i soudu prvního stupně a věc vrátil k dalšímu řízení. Žalobce se ve vyjádření ztotožnil se závěry soudů obou stupňů. Dovolání považuje za nepřípustné, neboť žádná z předložených otázek není otázkou zásadního právního významu. Otázku příslušné organizační složky, která má za stát jednat, řeší zcela jednoznačně ust. § 6 zákona č. 82/1998 Sb., které je lex specialis k o. s. ř. i k zákonu č. 219/2000 Sb. Vzhledem k tomu, že nesprávného úředního postupu se dopustila vláda ČR, nešlo o žádné odvětví, které náleží konkrétnímu ministerstvu nebo jinému ústřednímu správnímu úřadu, proto podle § 6 odst. 3 zákona č. 82/1998 Sb. jedná za stát Ministerstvo financí. Z rozhodnutí Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 245/1998 žalobce dovozuje, že normativní činnost státu je úředním postupem, a pokud je v rozporu se zákonem nebo s Ústavou, jedná se o nesprávný úřední postup. Nález Ústavního soudu č. 271/1995 Sb. nelze na tento případ aplikovat, neboť se týká situace, kdy je akt vlády v souladu s Ústavou ČR, kdežto v tomto případě akt vlády v souladu s Ústavou ČR není, neboť nebyl vydán v souladu se zásadou legality výkonu veřejné moci. Vláda svou činností porušila zákon a v tomto případě nastupuje nejen odpovědnost politická, ale také odpovědnost právní, jak to má na mysli čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod. Žalobce nesouhlasí s názorem dovolatelky, že legislativní činnost vlády není úředním postupem, a poukazuje na judikaturu Evropského soudního dvora, který se podobnými otázkami zabýval a shledal stát odpovědným za škodu, která vznikla individuálním osobám v důsledku nesprávné legislativní činnosti státu. Navrhl, aby dovolací soud dovolání jako nepřípustné odmítl, případně jako nedůvodné zamítl. Nejvyšší soud jako soud dovolací (§ 10a o. s. ř.) po zjištění, že dovolání bylo podáno včas, osobou oprávněnou - účastníkem řízení (§ 240 odst. 1 o. s. ř.), řádně zastoupeným advokátem ve smyslu § 241 odst. 1 o. s. ř., dospěl k závěru, že dovolání proti rozsudku odvolacího soudu, jímž byl rozsudek soudu prvního stupně potvrzen, je přípustné podle § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř., a je i důvodné. Podle ustanovení § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. je dovolání přípustné proti rozsudku odvolacího soudu a proti usnesení odvolacího soudu, jimiž bylo potvrzeno rozhodnutí soudu prvního stupně, jestliže dovolání není přípustné podle ustanovení písmena b) a dovolací soud dospěje k závěru, že napadené rozhodnutí má ve věci samé po právní stránce zásadní význam. Rozhodnutí odvolacího soudu má po právní stránce zásadní význam zejména tehdy, řeší-li právní otázku, kte