30 Cdo 3114/2015 – Nejvyšší soud

30 Cdo 3114/2015 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Františka Ištvánka a soudců Mgr. Víta Bičáka a JUDr. Pavla Simona v právní věci žalobkyně CASINO KARTÁČ Group, a.s., identifikační číslo osoby 25899848, se sídlem v Ostravě – Mariánské Hory, Slévárenská 5/400, zastoupené JUDr. Ivanou Slivkaničovou, advokátkou se sídlem v Praze 1, Na Poříčí 1079/3a, proti žalované České republice – Ministerstvu financí, se sídlem v Praze 1, Letenská 525/15, o 1 407 274 000 Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 23 C 130/2012, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 2. 9. 2014, č. j. 21 Co 330/2014-151, takto: Rozsudky Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 29. 1. 2014, č. j. 23 C 130/2012-127, a Městského soudu v Praze ze dne 2. 9. 2014, č. j. 21 Co 330/2014-151, se zrušují a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 1 k dalšímu řízení. O d ů v o d n ě n í : Obvodní soud pro Prahu 1 rozsudkem ze dne 29. 1. 2014, č. j. 23 C 130/2012-127, zamítl žalobu žalobkyně, jíž se domáhala po žalované zaplacení částky 1 407 274 000 Kč z titulu náhrady majetkové újmy ve formě ušlého zisku, která měla žalobkyni vzniknout v období od 1. 6. 2008 do 31. 5. 2012 v souvislosti s nesprávným úředním postupem spočívajícím v nečinnosti Ministerstva financí při vydávání rozhodnutí podle § 43 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a podobných hrách, dále jen „LotZ“. Podle žaloby Ministerstvo financí svým rozhodnutím i podle názoru veřejného ochránce práv znevýhodnilo kasina, když povolilo vyšší výherní limity i u výherních loterijních terminálů, které mohou být umístěny jinde, než v kasinech, čímž znevýhodnilo jejich provozovatele. Tím došlo k porušení zák. č. 202/1990 Sb. Soud prvního stupně uvedl, že v předmětném sporu nemůže jít o nesprávný úřední postup, neboť činnost Ministerstva financí se projevila ve vydání rozhodnutí, která sice žalobce považuje za nezákonná, avšak žádné z nich nebylo pro nezákonnost zrušeno. Pokud jde o tvrzenou nezákonnou nečinnost Ministerstva financí, soud prvního stupně dospěl k závěru, že ani tento postup nelze podřadit pod definici nesprávného úředního postupu, neboť žalovaná neporušila žádnou povinnost učinit úkon nebo vydat rozhodnutí. Městský soud v Praze jako soud odvolací napadeným rozsudkem rozsudek soudu prvního stupně potvrdil. Uvedl, že nečinnost jako nesprávný úřední postup se dotýká účastníka řízení, jímž však žalobce v řízení o vydávání povolení k provozování interaktivních videoloterních terminálů (dále též jen „IVT“) nebyl. V rámci odpovědnosti státu za škodu lze zkoumat pouze odpovědnost za nezákonné rozhodnutí, tedy rozhodnutí, které bylo pro nezákonnost zrušeno a za nesprávný úřední postup, jímž se rozumí především postup při jiné než rozhodovací činnosti státních orgánů a porušení pravidel předepsaných právními normami pro počínání státu při jeho činnosti. O žádný z těchto případů, včetně porušení povinnosti učinit úkon, se však v projednávané věci nejednalo a takto prvostupňový soud věc posoudil. Proti rozsudku odvolacího soudu podala žalobkyně (dále jen „dovolatelka“) včasné dovolání. V podaném dovolání v první řadě namítala, že se odvolací soud odchýlil od ustálené judikatury Nejvyššího soudu, když uvedl, že nečinnost jako nesprávný úřední postup se může dotýkat toliko pouze účastníka řízení, jímž však žalobce v posuzované věci nebyl. Dovolatelka dále uvedla, že rozsudek odvolacího soudu závisí na vyřešení tří otázek, jež dosud v rozhodovací praxi dovolacího soudu nebyly vyřešeny: 1) zda nesprávný úřední postup ve formě nečinnosti spočívající v nevydání správního rozhodnutí nebo v jeho vydání po lhůtě podle § 13 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), dále jen „OdpŠk“, nastává, i když v předmětné věci rozhodnutí již bylo vydáno, avšak podle zákona má být v téže věci vydáno nové rozhodnutí, kterým bude dosavadní rozhodnutí potvrzeno, nebo změněno nebo zrušeno; 2) zda má správní orgán povinnost změnit jím vydané rozhodnutí, když se realizace části obsahu dotyčného správního rozhodnutí dostane opakovaně a dlouhodobě do rozporu s veřejným zájmem a 3) zda musí správní orgán v takovém případě se změnou daného rozhodnutí čekat na to, až bude původní rozhodnutí zrušeno správním soudem. Za zásadní pokládá dovolatelka odpověď na otázku, zda žalované straně vznikla povinnost změnit již vydaná povolení týkající se terminálů („IVT“) doplněním o diferenciaci limitů výše sázek, výher a hodinových proher na úroveň, která je stanovena v § 17 LotZ pro výherní hrací přístroje (VHP) v kasinech. Žalovaná se ve svém vyjádření ztotožnila se závěry vyjádřenými v rozsudcích obou soudů. Jelikož napadené rozhodnutí bylo vydáno dne 2. 9. 2014 a jelikož řízení v projednávané věci bylo zahájeno před 1. 1. 2014, Nejvyšší soud jako soud dovolací dovolání projednal a rozhodl o něm podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1. 2013 do 31. 12. 2013 (viz čl. II a čl. VII zákona č. 293/2013 Sb.), dále jen „o. s. ř.“. Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, zastoupenou podle § 241 odst. 1 o. s. ř. Nejvyšší soud se proto dále zabýval otázkou přípustnosti dovolání. Dovoláním lze napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, pokud to zákon připouští (§ 236 odst. 1 o. s. ř.). Není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak (§ 237 o. s. ř.). Dovolací soud se nejprve zabýval námitkou dovolatelky, že se odvolací soud odchýlil od ustálené judikatury Nejvyššího soudu, když uvedl, že nečinnost jako nesprávný úřední postup se může dotýkat toliko pouze účastníka řízení, jímž však žalobce v posuzované věci nebyl. Ač dovolatelka pouze konstatuje, že shora uvedený závěr odvolacího soudu nemá oporu v judikatuře dovolacího soudu, aniž by jakkoliv specifikovala rozhodnutí, jež jsou s těmito závěry v rozporu, Nejvyšší soud jí z hlediska přípustnosti takového dovolacího důvodu nemůže upřít, že dovoláním napadený závěr odvolacího soudu se odchyluje od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu, není správný a odporuje znění § 13 odst. 2 OdpŠk, což vyjádřil např. ve svém rozsudku ze dne 19. 2. 2009, sp. zn. 25 Cdo 2809/2006, (rozhodnutí Nejvyššího soudu v tomto rozsudku citovaná jsou dostupná na www.nsoud.cz), kde uvedl, že právo na náhradu škody má ten, jemuž byla nesprávným úředním postupem způsobena škoda, a to kdokoliv bez ohledu na svou účast v řízení. Dovolání je pak v tomto směru i důvodné. Dovolání je dozajista přípustné pro řešení dalšího právního posouzení, totiž otázky, zda lze mít úřední postup za nesprávný podle § 13 OdpŠk v případě nečinnosti žalované spočívající v nevydání správního rozhodnutí nebo v jeho vydání po lhůtě, popř. tehdy, i když v předmětné věci rozhodnutí již bylo vydáno, avšak podle zákona má být v téže věci vydáno nové rozhodnutí, kterým bude to dosavadní rozhodnutí potvrzeno, nebo změněno nebo zrušeno, anebo zda má správní orgán povinnost změnit jím vydané rozhodnutí, když se realizace části obsahu dotyčného správního rozhodnutí dostane opakovaně a dlouhodobě do rozporu s veřejným zájmem a zda musí správní orgán v takovém případě se změnou daného rozhodnutí čekat na to, až bude původní rozhodnutí zrušeno správním soudem. Takové otázky nebyly v judikatuře dovolacího soudu dosud řešeny. Všechny tři otázky jsou přitom založeny na tezi dovolatelky, že Ministerstvo financí mělo vydat ještě jiné, další rozhodnutí než to, které již bylo vydáno (t. j. původní povolovací dle dovolatelky znevýhodňující kasina ve prospěch výherních loterních terminálů), a to bez ohledu na to, že předchozí rozhodnutí dosud nebylo zrušeno, a že proto nesprávný postup spočívá v nečinnosti. Z toho dovolatelka dovozuje, že soudy nesprávně posoudily otázku, zda zde byl dán nesprávný úřední postup. Právní posouzení učiněné v této otázce odvolacím soudem, jenž vedle svého základního nesprávného právního závěru o nedostatku aktivní legitimace žalobkyně, jen velmi doprovodně odkázal na posouzení věci soudem prvního stupně, se jeví přinejmenším neúplným. Podle ustanovení § 13 odst. 1 OdpŠk stát odpovídá za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem. Nesprávným úředním postupem je také porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě (odstavec 2). Nestanoví-li zákon pro provedení úkonu nebo vydání rozhodnutí žádnou lhůtu, považuje se za nesprávný úřední postup rovněž p