6 As 285/2014 — Nejvyšší správní soud

30 Af 111/2018- 160 - text 15 30 Af 111/2018 [OBRÁZEK]ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Krajský soud v Brně rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Milana Procházky a soudců Mgr. Karla Černína, Ph.D., a JUDr. Ing. Venduly Sochorové ve věci žalobce: Statutární město Karlovy Vary sídlem Moskevská 2035/21, Karlovy Vary proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže sídlem třída Kpt. Jaroše 7, Brno o žalobě proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 1. 11. 2018, čj. ÚOHSR0003/2018/HS31751/310/MHf takto: I. Žaloba se zamítá. II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení. III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává. Odůvodnění: I. Vymezení věci 1. Žalobce vydal v mezích své samostatné působnosti dne 14. 5. 2013 obecně závaznou vyhlášku č. 6/2013 (dále též „vyhláška“), kterou s účinností od 1. 6. 2013 povolil provozování sázkových her podle § 2 písm. e), i), l), m) a n), loterií a jiných podobných her podle § 50 odst. 3 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách (dále jen „zákon o loteriích“) pouze na adresních místech uvedených v příloze č. 1 této vyhlášky. Žalobce pak vydal dne 20. 1. 2015 vyhlášku č. 1/2015 s účinností od 11. 2. 2015 a v její příloze č. 1 výběr adresních míst zúžil oproti vyhlášce č. 6/2013 tak, že dvě místa vyřadil. 2. Po provedeném řízení dospěl žalovaný k závěru, že žalobcem učiněný výběr míst, na kterých mohou být provozovány sázkové hry, loterie a jiné podobné hry, nebyl proveden na základě objektivních, nediskriminačních a předem známých kritérií. Výše uvedená úprava byla způsobilá narušit hospodářskou soutěž v oblasti provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her na území statutárního města Karlovy Vary. Žalovaný tak v rozhodnutí ze dne 20. 12. 2017, čj. ÚOHSS0595/2016/VS37308/2017/830/ESk (dále jen „rozhodnutí o přestupku“) shledal žalobce vinným z přestupku podle § 22aa odst. 1 písm. b) zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže (výrok I.), uložil žalobci pokutu podle § 22aa odst. 2 téhož zákona ve výši 734 000 Kč (výrok II.) a povinnost nahradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč (výrok III.). 3. Rozklad žalobce proti citovanému rozhodnutí o přestupku zamítl předseda žalovaného rozhodnutím označeným v záhlaví (dále též „odvolací rozhodnutí“ nebo „napadené rozhodnutí“). Proti němu brojí žalobce u Krajského soudu v Brně žalobou podanou dne 20. 12. 2018. II. Argumentace žalobce 4. Žalobce navrhuje napadené rozhodnutí zrušit, neboť jej považuje za nepřezkoumatelné a nezákonné. Žalobce dovozuje nepřezkoumatelnost výroku I. rozhodnutí o přestupku z toho, že žalovaný ve výroku neuvedl, ve kterém konkrétním jednání žalobce spatřuje žalovaný neobjektivní, diskriminační a předem neznámá kritéria postupu žalobce při výběru adresních míst. Nepřezkoumatelnost výrokové části je dána i tím, že je zaměnitelná s jiným skutkovým jednáním a žalovaný skutkové jednání žalobce dostatečně nekonkretizoval. Žalobce odkazuje na § 93 odst. 1 písm. a) zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „přestupkový zákon“), které spolu s § 22b odst. 8 zákona o ochraně hospodářské soutěže stanoví, že výroková část rozhodnutí o přestupku musí obsahovat kromě náležitostí podle správního řádu i popis skutku s označením místa, času a způsobu spáchání. Žalovaný však způsob spáchání neuvedl, neboť vydání přílohy č. 1 obecně závazných vyhlášek není protiprávní. Již tato neurčitost sama o sobě způsobuje nezákonnost rozhodnutí o přestupku. Tuto skutečnost umocňuje fakt, že žalovaný označuje za protiprávní jednání, které předcházelo vydání obecně závazných vyhlášek, nikoliv však samotné vyhlášky. Žalobce k této námitce uzavírá, že pokud žalovaný ve výrokové části neuvedl, v čem spatřuje jednání žalobce neobjektivním či diskriminačním nebo která kritéria nebyla účastníkům hospodářské soutěže předem známa, pak neuvedl ani to, které konkrétní adresy či provozovny jsou vyhláškami zvýhodněny či znevýhodněny. 5. Žalobce namítá nedostatek kompetence žalovaného sankcionovat legislativní činnost obce, která je vykonávána v samostatné působnosti. Takové právo náleží pouze Ústavnímu soudu. Žalovaný tím, že uložil za vydané vyhlášky žalobci pokutu, de facto vyslovil protiprávnost těchto vyhlášek, což je však výlučná pravomoc Ústavního soudu. Dle žalovaného je protiprávním proces, který předcházel vydání předmětných vyhlášek, nikoliv samotná vyhláška. Žalobce tak má za to, že žalovaný jej sankcionuje za „legislativní proces“ předcházející přijetí vyhlášky. Nadto se žalobce domnívá, že obec se přestupku může dopustit toliko v oblasti vedlejší činnosti (podnikání), nikoliv v oblasti výkonu veřejné moci. Poukazuje na § 6 odst. 1 písm. b) zákona č. 418/2011 Sb., o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim, podle něhož je trestní odpovědnost územně samosprávného celku za výkon veřejné moci vyloučena. Žalobce tak uzavírá, že obec nelze za vydávání obecně závazných vyhlášek sankcionovat jinak než jejím zrušením Ústavním soudem. 6. Žalobce dále tvrdí, že žalovaný porušil základní zásady činnosti správních orgánů. Konkrétně pak zásadu vzájemné spolupráce v zájmu dobré správy podle § 8 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Žalovaný se totiž začal zabývat vyhláškami žalobce zcela tendenčně a účelově až ve chvíli, kdy obdržel podnět společnosti SYNOT TIP, a. s. Žalovaný měl podle žalobce v situaci, kdy zjistil rozpor vyhlášek se zákonem, podat podnět Ministerstvu vnitra k jejich zrušení. Žalovaný dále porušil zásadu materiální pravdy (§ 3 správního řádu) a zásadu zákazu sebeobviňování, neboť postavil dokazování pouze na tvrzeních samotného žalobce. Žalobce také argumentuje porušením legitimního očekávání, neboť má za to, že ospravedlnitelné důvody, které mohou narušit hospodářskou soutěž, musí být známy předem, a to z důvodu předvídatelnosti přijímání rozhodnutí. Žalobce poukazuje na to, že rozhodovací praxe žalovaného má být ustálená a stejně má být ustálená i jeho nečinnost. Zmiňuje, že žalovaný začal svou pravomoc zavedenou v § 19a a násl. zákona o ochraně hospodářské soutěže využívat až koncem roku 2016, ač byla zavedena již od 1. 12. 2012. Žalovaný žádné konkrétní provozovatele loterií, které měl žalobce vyhláškami omezit, neuvedl. Narušení hospodářské soutěže tak konstatoval žalovaný pouze na základě podkladů obdržených od žalobce, což je v rozporu se zásadou sebeobviňování (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 4. 2008, čj. 1 As 27/2008  67 a ze dne 22. 1. 2009, čj. 1 As 96/2008  115). 7. Žalovaný dále dle žalobce rezignoval na provedení testu proporcionality, neboť nehodnotil míru narušení hospodářské soutěže a význam zamýšleného cíle úpravy ve vyhláškách. Bez testu proporcionality žalovaný nemohl provést správné a úplné zjištění skutkového stavu. V této souvislosti poukazuje žalobce na proces, ve kterém k rušení obecně závazných vyhlášek přistupuje Ústavní soud, který vždy test proporcionality aplikuje – odmítá tak argument žalovaného, že k vyslovení odpovědnosti za přestupek postačuje zákonná dikce definující znaky přestupku. Žalobce má za to, že žalovaný nahrazuje pravomoc Ústavního soudu, když si osvojuje právo hodnotit, zda je obecně závazná vyhláška zákonná či nikoliv. Taková pravomoc však žalovanému nepřísluší. V této souvislosti odkazuje na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10 ze dne 7. 9. 2011 (N 151/62 SbNU 315; 293/2011 Sb.). Žalobce zdůraznil, že v důsledku přijetí obecně závazných vyhlášek č. 6/2013 a č. 1/2015 neukončil žádný provozovatel sázkových her, loterií a jiných podobných her svou činnost na území města Karlovy Vary. Platí tak, že ze strany žalobce nemohlo dojít k narušení hospodářské soutěže. Neníli konkrétního stěžovatele, není ani konkrétního narušení hospodářské soutěže na trhu provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her. Žalobce má za to, že pokud sleduje legitimní cíl legitimním prostředkem, pak i jeho jednání je legitimní. 8. Žalobce namítá porušení práva na spravedlivý proces, neboť úkony ve věci správního řízení činila úřední osoba, u níž jsou pochybnosti o její podjatosti pro poměr k projednávané věci. Uvedené zakládá žalobce na tom, že tato osoba v prvé řadě rozhodla o zveřejnění rozhodnutí o přestupku, aniž by uvedené rozhodnutí nabylo právní moci – tím porušila § 69 odst. 2 přestupkového zákona. Podle žalobce tak úřední osoba nerespektovala zásadu presumpce neviny, neboť zveřejnila podstatné náležitosti z nepravomocného rozhodnutí. Za druhé pak tato úřední osoba zamlčela v přípisu adresovanému žalobci své jméno. Za třetí úřední osoba bezodkladně nepostoupila věc k rozhodnutí svému představenému, ačkoliv tak v souladu s § 14 odst. 2 správního řádu měla učinit. Namítaná podjatost je řetězením důvodů pochybností o podjatosti oprávněné úřední osoby a de facto znemožnila uplatnění práva žalobce na přezkum důvodů vedoucích k vyslovení pochybnosti o podjatosti oprávněné úřední osoby – zdráhala se vydat rozhodnutí podle § 14 odst. 2 správního řádu. Podle žalobce se ž