54 A 34/2023

Navrhovatel se návrhem podle části třetí, hlavy druhé, dílu sedmého zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), podaným dne 24. 4. 2023, domáhá zrušení následujících částí v záhlaví označeného opatření obecné povahy (dále jen „napadený územní plán“) ve vztahu k pozemkům parc. č. 2661/6, parc. č. 2656/9, parc. č. 2658/49, parc. č. 2656/11, parc. č. 2656/2, parc. č. 2661/18 (patrně myšleno parc. č. 2661/8 – pozn. soudu), parc. č. 2656/14, parc. č. 2658/1, parc. č. 2656/16, parc. č. 2658/65, parc. č. 2658/61, parc. č. 2681/11, parc. č. 2658/3, parc. č. 2658/56 a parc. č. 2658/54 v katastrálním území a obci Mnichovo Hradiště (dále jen „dotčené pozemky“; všechny dále v rozsudku uváděné pozemky se nacházejí v tomtéž katastrálním území): · v kapitole f [„Stanovení podmínek pro využití ploch s rozdílným způsobem využití s určením převažujícího účelu využití (hlavní využití), pokud je možné jej stanovit, přípustného využití, nepřípustného využití (včetně stanovení, ve kterých plochách je vyloučeno umísťování staveb, zařízení a jiných opatření pro účely uvedené v §18 odst. 5 stavebního zákona), popř. stanovení podmíněně přípustného využití těchto ploch a stanovení podmínek prostorového uspořádání, včetně základních podmínek ochrany krajinného rázu (např. výškové regulace zástavby, charakteru zástavby a struktury zástavby, stanovení rozmezí výměry pro vymezování stavebních pozemků a intenzity jejich využití)“], podkapitole f.2 [„Vymezení ploch s rozdílným způsobem využití, podmínky pro jejich využití a podmínky prostorového uspořádání“] v části „PLOCHY VÝROBY A SKLADOVÁNÍ“ týkající se ploch VL (výroba a skladování – lehký průmysl) podmínek prostorového uspořádání: - „Nová zástavba rozvojové plochy VL82b bude řešena do max. výšky 12,5 m (vyjma komínů, stožárů, výtahů, atp.). U plochy VL82a bude výška objektů max. 10m a u VD79c max. 9,5 m. - Plochy jsou vymezeny v přímé návaznosti na kapacitně dostačující plochy dopravní infrastruktury a musí být z nich přístupné. Plocha VL82b musí být přístupná z komunikace DSo79 z DSK2, plocha VL82a bude realizována s napojením komunikace DSo82 z DSK1, příp. s propojením, stejně jako u plochy VL82b, na komunikaci DSo79 z DSK2. - Směrem k plochám bydlení, občanského vybavení bude součástí plochy výroby pás ochranné a izolační zeleně. - Koeficient zeleně bude dle ZUR SK, tj. 40% zeleně.“ (v návrhu petit č. I); a regulativu podmíněně přípustného využití: „Skladování a logistika bez vazby na výrobní činnost v ploše je přípustná pouze na 30 % ze zastavitelné části všech ploch“ (v návrhu petit č. III); · v kapitole l („Vymezení ploch a koridorů, ve kterých je rozhodování o změnách v území podmíněno zpracováním územní studie, stanovení podmínek pro její pořízení a přiměřené lhůty pro vložení dat o této studii do evidence územně plánovací činnosti“) podmínky pořízení územní studie pro lokalitu ÚS7 (v návrhu petit č. IV).

Navrhovatel jako výlučný vlastník dotčených pozemků zapsaných na LV 983 namítá, že rozhodnutí o námitkách, které podal dne 19. 12. 2018 a dne 24. 9. 2021, nesplňují požadavky judikatury a § 68 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění zákona č. 403/2020 Sb. (dále jen „správní řád“). Odpůrce zejména neuvedl, z jakých podkladů ve svých úvahách vycházel, když pouze obecně odkázal na kreativitu a politické rozhodování. Rozhodnutí jsou také vnitřně rozporná, nesprávná a nepřezkoumatelná. Odpůrce se nevypořádal s jednotlivými námitkami proti řešení dopravního napojení dotčených pozemků (například ohledně trafostanice a biokoridoru). Text změny v odůvodnění rozhodnutí o námitce pak neodpovídá textaci výrokové části napadeného územního plánu na str. 85.

Navrhovatel dále brojí proti šesti „věcným pochybením“ napadeného územního plánu, která se týkají omezení výšky zástavby, požadavku na vypracování územní studie, rozdělení zástavby, 30% koeficientu pro využití ploch VL pro logistiku, koeficientu zeleně a dopravního napojení.

V územním plánu z roku 2004 se dotčené pozemky nacházely v jedné ploše a výška zástavby nebyla omezena. V návrhu územního plánu pro veřejné projednání se dotčené pozemky nacházely rovněž v jedné ploše (VL82) s jednotným omezením výšky na 12 m. Proti tomuto omezení podal navrhovatel námitku. Napadený územní plán však původní plochu rozdělil na plochy VL82b, VL82a a VD79c (dále také „dotčené plochy“ či „dotčená lokalita“) a stanovil nejvyšší povolenou výšku zástavby 12,5 m, 10 m a 9,5 m. Toto rozdělení je náhodné, odlišně stanovený výškový regulativ není řádně odůvodněn a nemá v lokalitě faktické opodstatnění. Dotčené plochy jsou dlouhodobě určeny pro lehký průmysl či logistické stavby, které vyžadují světlou výšku alespoň 10,5 m, a tedy větší výšku stavby. Při opakovaném veřejném projednání navrhovatel podal námitky proti výškovému regulativu ploch VL82a a VD79c. Uvedl, že upravený návrh regulativ zpřísňuje a ještě více omezuje jeho vlastnické právo. Zopakoval i námitky, na které odpůrce dosud nereagoval. Odpůrce se částečně vypořádal s první námitkou, na zbytek však nereagoval. Pro záměr výstavby hal vysokých 13,5 m byl vypracován posudek vlivu tohoto záměru na krajinný ráz, který došel k závěru, že záměr by žádný negativní vliv na krajinný ráz neměl. Tento posudek navrhovatel přiložil k námitkám při veřejné projednání, ale odpůrce k němu nepřihlédl a přijatou úpravu odůvodnil vlivem zástavby na krajinný ráz a rozhledy z okolí. Výškový regulativ oproti starému územního plánu svévolně omezuje vlastnická práva navrhovatele, je v rozporu s potřebou území a cíli a účelem územního plánování podle § 43 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 403/2020 Sb. (dále jen „stavební zákon“).

Požadavek na vypracování územní studie je nezákonný a ve vztahu k řešení vnitřního dopravního systému ploch VL82a, VL82b, VD79c a RZ118 neúčelný. Tyto plochy mají stejného vlastníka, územní studie proto není třeba. Tento vnitřní dopravní systém nemůže významně ovlivnit území. Požadavek na vypracování územní studie je proto nemístný a nepřiměřený. Územní plán je navíc vnitřně rozporný, jelikož uvádí, že pořízení územní studie ukládá pro polyfunkčně zastavitelné plochy se složitými prostorovými vazbami s potřebou komplexně řešit veřejnou infrastrukturu, což dotčené plochy nejsou. Odůvodnění rozhodnutí o námitce odkazuje na Pracovní návrh úprav regulace vybraných rozvojových zón v Mnichově Hradišti (dále jen „návrh pracovní skupiny“), ta ale navrhla rozvržení dotčené lokality. Územní studie je proto nadbytečná. Požadavek na vypracování územní studie neodůvodněně omezuje změny na dotčených pozemcích a vlastnická práva navrhovatele.

Zjevně nepřiměřená a diskriminační je podmínka řešení územní studie, podle níž je třeba „zástavbu každé části, vymezené vedením VVN, rozdělit na min. 2 bloky“. Je totiž nesplnitelná a v rozporu s využitím plochy. Na ploše VL82a, která se nachází západně od vedení vysokého napětí, není vzhledem k její velikosti možné postavit dvě logistické budovy. V současnosti je zde navrhována jedna budova obdélníkového půdorysu o ploše 10 000 m2, která zabírá prakticky celou plochu VL82a. Tato výměra je přitom pro logistickou halu minimem. Stavba dvou menších budov je ekonomicky neudržitelná a takový požadavek nesmyslně a bez legitimního důvodu znemožní využití plochy. Tato podmínka je navíc diskriminační, protože pro ostatní plochy pro výrobu a logistiku stanovena není. Podle judikatury jsou diskriminační podmínky stanovené jen pro některé srovnatelné plochy nepřípustné. Je také nezákonné, aby takové podmínky (rozdělení staveb, výška staveb) obsahoval územní plán, neboť právní řád předpokládá řešení podmínek přístupu a zastínění a výkon práv sousedů až v územním a stavebním řízení.

Navrhovatel dále brojí proti regulativu pro plochy VL, který stanoví, že „skladování a logistika bez vazby na výrobní činnost v ploše je přípustná pouze na 30 % ze zastavitelné části všech ploch“. Jedná se o zcela novou podmínku, která závažným způsobem zasahuje do práv vlastníků a je nejasná a neodůvodněná. Nevyplývá z ní, co pojem „všech ploch“ zahrnuje (zda všechny plochy výroby či skladování, pouze plochy VL, či jiné plochy), ani důvod jeho stanovení. Pracovní skupina přitom navrhovala 40 %. Stanovených 30 % nepřiměřeně zasahuje do práv vlastníků. V rozhodnutí o námitce odpůrce uvedl, že v oblasti územního plánování se chová svobodně a kreativně a že územní plán je výsledkem politického procesu. Tento regulativ nesplňuje požadavky judikatury na subsidiaritu a proporcionalitu omezení vlastnických práv, není totiž odůvodněna jeho nezbytnost. Neexistuje žádný oprávněný zájem na omezení logistiky v plochách určených pro výrobu a skladování. Obava z dopravního zatížení není namístě, jelikož napadený územní plán vyžaduje připojení na kapacitní komunikaci č. 268/II. Tento regulativ je tedy nezákonný a nepřezkoumatelný.

Napadený územní plán dále nedůvodně rozdělil plochu VL82 na plochy VL82a, VL82b a VD79c a určil pro každou zvlášť koeficient zeleně (podmínky prostorového uspořádání ploch VL stanoví, že „koeficient zeleně bude dle ZUR SK, tj. 40 % zeleně“), což činí výstavbu ekonomicky neefektivní až nemožnou. Jde o zcela nový regulativ, který není odůvodněn a nesplňuje zákonná kritéria tvorby územního plánu. Pracovní skupina navrhovala, aby územní plán obsahoval tabulku po vzoru metodického pokynu k územnímu plánu hlavního města Prahy, která by motivovala ke stavbě zelených střech a sázení stromů a specifikovala způsob výpočtu koeficientu zeleně. Není jasné, proč napadený územní plán tuto tabulku neobsahuje. Je tedy nejasný a nepřezkoumatelný. Zvolené řešení je libovolné, rozporné s doporučeními pracovní skupiny, neodůvodněné a nepřiměřené.

Nebyla dále ověřena proveditelnost koncepce dopravního napojení dotčených ploch. Dopravní napojení vede přes pozemky ve vlastnictví třetích osob, ale není stanovena možnost vyvlastnění. To může znemožnit realizaci tohoto napojení a nakládání s dotčenými pozemky. Výroková část napadeného územního plánu vymezuje křižovatky VDK1 a VDK2 jako veřejně prospěšné stavby. Není ale jasné napojení dotčených pozemků na tyto křižovatky přes pozemek parc. č. 2658/34 a zda toto napojení spadá pod zbytkovou kategorii „dalších neoznačených úprav“. Napadený územní plán je proto nesrozumitelný. Řešení dopravního napojení dotčených pozemků má neodůvodněné a nepřiměřené dopady na navrhovatele, aniž by byla prokázána jeho nezbytnost. Napadený územní plán neumožňuje alternativní dopravní napojení. Tento problém se týká i regulace pásu izolační zeleně v lokalitě. Koncepce podmínek napojení staveb na dopravní a technickou infrastrukturu je v rozsahu upravujícím hlavní či přípustné využití dané plochy v rozporu s přílohou č. 7 vyhlášky č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a evidenci územně plánovací činnosti, ve znění vyhlášky č. 13/2018 Sb. (dále jen „vyhláška č. 500/2006 Sb.“). Územní plán nesmí obsahovat detaily, které by měl řešit regulační plán či územní rozhodnutí. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) ze dne 8. 12. 2021, č. j. 10 As 139/2021-53, č. 4294/2022 Sb. NSS, je „splnění požadavků na napojení budoucí stavby na technickou a dopravní infrastrukturu vždy předmětem zkoumání stavebního úřadu v územním řízení“.

V závěru navrhovatel v části nazvané „proporcionalita územního plánu“ uvádí, že napadený územní plán nesporně zasahuje do jeho vlastnického práva, neboť dotčené pozemky již nelze zastavět ve stejném rozsahu jako podle původního územního plánu. Tvrdí, že k zásahu do jeho vlastnického práva došlo diskriminačním způsobem, libovolně a nad míru nezbytně nutnou. Zcela nepřiměřeně omezuje využití dotčených pozemků zejména rozdělení původní plochy do tří ploch VL82a, VL82b a VD79c a jejich další tříštění požadavkem na rozdělení jednotlivých staveb. Odpůrce tak zcela libovolně založil neodůvodněné rozdíly ve využitelnosti území. Požadavky stanovené napadeným územním plánem znemožňují plánovanou a s odpůrcem intenzivně diskutovanou výstavbu i jakýkoliv jiný záměr přiměřený této ploše. Navrhovatel se s odpůrcem opakovaně snažil jednat o úpravě napadeného územního plánu, avšak neúspěšně.

Odpůrce ve vyjádření k návrhu nejprve shrnul okolnosti projednávání napadeného územního plánu. Uvedl, že ho v roce 2018 oslovil soukromý investor za účelem jednání o výstavbě logistického a průmyslového areálu na dotčených pozemcích. Tato jednání vyvolala diskusi mezi obyvateli města, což vyústilo v petici s názvem „Stop logistickým gigantům“ podepsanou téměř 3 500 občany, která požadovala stavební uzávěru a úpravu připravovaného územního plánu. Odpůrce proto hledal vhodný způsob nastavení využití této i dalších rozvojových ploch. Rada odpůrce proto zřídila pracovní skupinu pro řešení problematiky průmyslových zón, jejímž úkolem bylo navrhnout regulaci všech průmyslových zón ve městě tak, aby tyto plochy byly přínosem pro územní rozvoj města a zároveň zůstalo vlastníkům a investorům zachováno jejich efektivní využití. Investor byl o přípravě nové regulace informován a svůj záměr postupně upravil tak, že převážně odpovídal regulaci napadeného územního plánu. Investor od záměru však ustoupil poté, co se s odpůrcem nedohodl na výši příspěvku na veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu. Po schválení napadeného územního plánu, v listopadu 2022, se na odpůrce obrátila jiná developerská společnost, která připravuje využití dotčených pozemků při splnění regulativů napadeného územního plánu. Na její žádost odpůrce zpracoval zadání územní studie ÚS7. Uvedené dokazuje, že odpůrce přistoupil k regulaci rozvojových ploch na svém území zodpovědně a investoři jsou připraveni stanovené podmínky splnit. Navrhovatel proto nemůže být nepřiměřeně dotčen na vlastnickém právu.

Rozhodnutí o námitkách odpůrce náležitě odůvodnil a reagoval na všechny podstatné argumenty navrhovatele. Zdůraznil, že požadavky na detailnost a rozsah vypořádání námitek proti územnímu plánu jsou přemrštěné a že správní soudy jsou při přezkumu územních plánů vázány zásadou zdrženlivosti a minimalizace zásahů. Jejich úkolem je bdít nad tím, zda orgány obcí respektují zákonné mantinely. Není pak pravdou, že rozhodnutí o námitkách neuvádějí podklady, z nichž vycházejí. Odkazují mimo jiné na návrh pracovní skupiny, což je v souladu s požadavky na odůvodnění rozhodnutí o námitce i na odůvodnění opatření obecné povahy. Tento podklad je navíc dostupný na webu odpůrce a navrhovatel se s ním mohl seznámit. Možnost odkázat na neformální podklady potvrzuje rozsudek NSS ze dne 15. 3. 2023, č. j. 10 As 92/2022-86.

K omezení výšky zástavby odpůrce uvedl, že částečně vyhověl námitce navrhovatele v rámci veřejného projednání. V ploše VL82b zvýšil limit na 12,5 m. Jelikož jde o nejrozsáhlejší část lokality, je to významná změna, kterou bylo částečně vyhověno navrhovateli. V plochách VL82a a VD79c byl limit snížen na 10 m a 9,5 m, a to s ohledem na průměrnou výšku daného typu staveb a na vliv zástavby na krajinný ráz a rozhledy z okolí, neboť se nacházejí v krajní části lokality. Tyto důvody jsou uvedeny na str. 252 odůvodnění napadeného územního plánu. Rozhodnutí o námitce se opírá o návrh pracovní skupiny, která zohlednila návaznost na stávající průmyslovou zástavbu (kde je nyní výška stanovena na 12–12,5 m). V plochách VD pak pracovní skupina navrhovala 9,5 m. Potřebu výškové regulace odůvodňuje také ochrana urbanistických a architektonických hodnot (str. 10 napadeného územního plánu) a potřeba zachovat typickou atmosféru menšího města s převažující nízkopodlažní zástavbou. Obecné podmínky využití a uspořádání území (str. 27) stanoví, že výšku a hmotu objektů je třeba přizpůsobit zástavbě obvyklé v okolí řešené lokality. Námitka navrhovatele, že výškový regulativ není odůvodněn, je proto lichá. Pokud jde o námitku, že odpůrce se v rozhodnutí o námitce nevypořádal s přiloženým posudkem vlivu na krajinný ráz, odpůrce připouští, že jde o drobný nedostatek části odůvodnění, nezakládá ale nepřezkoumatelnost rozhodnutí o námitce. Ke zrušení územního plánu má soud přistoupit pouze, dojde-li k porušení zákona v nezanedbatelné míře. Předmětem posudku navíc byla verze záměru z doby podání námitky. Do schválení napadeného územního plánu se však podstatně změnil. Navrhovatel při opakovaném veřejném projednání neuplatnil námitku proti výškové regulaci, jak tvrdí – pouze obecně uvedl, že trvá na dříve podaných námitkách v rozsahu, ve kterém nebyly v upraveném návrhu reflektovány. Odpůrce však námitku proti výškové regulaci reflektoval (částečně jí vyhověl). Protože návrh územního plánu byl po veřejném projednání podstatně upraven, nemohl odpůrce zohlednit původní námitku. Chtěl-li navrhovatel podat námitku proti upravené výškové regulaci, měl své námitky směřovat proti upravenému návrhu. Odpůrce tedy nemohl své úvahy vyjádřit v rozhodnutí o námitce, což má podle konstantní judikatury za následek, že navrhovatel ztrácí možnost uplatnit tuto námitku u soudu. Dospěl-li by soud k závěru, že navrhovatel tuto námitku uplatnit může, má odpůrce za to, že se s ní dostatečně vypořádal v rozhodnutí o námitkách při veřejném projednání. Výšková regulace je tedy stanovena v souladu s cíli a úkoly územního plánování, zakládá se na odborných podkladech a její potřeba je v napadeném územním plánu dostatečně odůvodněna.

Odpůrce nesouhlasí s tvrzením, že požadavek na územní studii ÚS7 je neúčelný, nezákonný a nepřiměřený. Navrhovatel zaprvé není vlastníkem všech pozemků, které má územní studie řešit. Pozemek parc. č. 2658/58 je ve spoluvlastnictví tří osob odlišných od navrhovatele. S ohledem na funkční využití dotčených ploch lze navíc předpokládat, že jejich vnitřní dopravní systém může mít významný dopad na okolí. Zjevně se navíc jedná o polyfunkční plochu, neboť ji tvoří plochy pro lehký průmysl (VL82a a VL82b), pro drobnou řemeslnou výrobu (VD79c), plochy ochranné a izolační a doprovodné zeleně (ZO) i plochy rekreace (RZ118). Podle odborné literatury může územní studie řešit jakékoliv problémy využití a uspořádání území. Její obsah stanoví zadání územní studie, které zpracuje pořizovatel. Stavební zákon ani prováděcí předpisy nestanoví, kdy lze výstavbu podmínit zpracováním územní studie. Tato úvaha náleží územní samosprávě. S ohledem na velikost řešené plochy, její (poly)funkční využití, nutnost řešení dopravní infrastruktury a na relevantní odpor části veřejnosti k umístění logistických hal vyjádřený peticí považuje odpůrce požadavek zpracování územní studie za přiměřený. Jak odpůrce uvedl v rozhodnutí o námitkách, územní studie je vhodným nástrojem pro zajištění koordinovaného rozvoje území a vyšší kvality řešení dotčeného území. Důvodem stanovení podmínky územní studie je i snaha o dosažení obecně prospěšného souladu veřejných a soukromých zájmů na rozvoji území. Požadavek na územní studii vzešel z návrhu pracovní skupiny, na který odkazuje rozhodnutí o námitce. Stanovení požadavku na územní studie je obecně odůvodněno v kapitole h.10 odůvodnění napadeného územního plánu (str. 143). Jedná se o celkem osmnáct lokalit, navrhovatel tedy není diskriminován. Rozhodnutí o jeho námitce je přezkoumatelné a na vznesenou námitku věcně reaguje.

Navrhovatel brojí proti požadavku na rozdělení zástavby v zadání územní studie, protože v ploše VL82a podle něj nelze umístit dvě logistické budovy. Z návrhu pracovní skupiny, na který odkazuje i rozhodnutí o námitce, a znění zadání je ale jasné, že tento požadavek se týká plochy VL82b, kterou vedení vysokého napětí dělí na dvě části. Námitka ve vztahu k ploše VL82a je proto bezpředmětná. Zadání územní studie navrhovatele nediskriminuje. Úkolem odpůrce totiž je vymezit zadání územní studie podle potřeb konkrétní plochy.

Není pravdou, že odpůrce regulativ stanovící, že skladování a logistika bez vazby na výrobní činnost v ploše VL je přípustná pouze na 30 % ze zastavitelné části všech ploch, odůvodnil pouze politickým procesem a vlastní svobodou a kreativitou. Z rozhodnutí o příslušné námitce je zřejmé, že odpůrce vycházel z doporučení pracovní skupiny a reagoval na vážný nesouhlas veřejnosti s výstavbou logistického areálu. Regulativ omezuje pouze využití pro logistické překladiště, nikoliv pro lehký průmysl a výrobní činnosti. Je odůvodněn srozumitelně a přiměřeně.

Navrhovatel brojí proti koeficientu zeleně, s tím, že činí výstavbu na dotčených pozemcích neefektivní a ekonomicky nemožnou, ale nedokládá jak. Odpůrce při jeho stanovení vycházel ze Zásad územního rozvoje (dále jen „ZÚR“) Středočeského kraje, podle nichž má být při výstavbě logistických a průmyslových areálů dodržen koeficient zeleně minimálně 40 % s přihlédnutím ke specifikům umístění a velikosti areálu. Tento koeficient je stanoven pro všechny plochy VL, není proto diskriminační.

Odpůrce částečně vyhověl námitce navrhovatele v rámci veřejného projednání ohledně nedostatečného dopravního napojení tím, že umožnil napojení plochy VD79c na komunikaci č. II/610. Napojení ploch VL82a a VL82b ponechal přes kruhové objezdy DSK1 a DSK2. Řešení vychází z dopravní studie, na kterou rozhodnutí o námitce odkazuje a která prověřila napojení dotčených pozemků na kapacitní komunikaci II/268. Po veřejném projednání byl návrh územního plánu podstatně upraven. Po opakovaném veřejném projednání navrhovatel žádné námitky k upravenému dopravnímu napojení neuplatnil, pouze odkázal na dříve uplatněné námitky v rozsahu, v jakém nebyly reflektovány. Odpůrce však má za to, že námitce ohledně dopravního napojení částečně vyhověl. Jelikož navrhovatel k upravenému návrhu dopravního napojení žádné konkrétní námitky neuplatnil, ztratil možnost namítat u soudu nepřiměřenost této regulace. Dospěl-li by soud k závěru, že tuto námitku navrhovatel uplatnit může, má odpůrce za to, že ji náležitě vypořádal v rámci veřejného projednání. Úvahy odpůrce ohledně stanovení dopravního napojení dotčené lokality jsou z územního plánu zřejmé, zejména z odůvodnění dopravní studií. Dopravní napojení je vymezeno v souladu s cíli a úkoly územního plánování, zakládá se na odborných podkladech a je odůvodněno potřebou napojit lokalitu na kapacitní infrastrukturu. Podrobnost vymezení dopravního napojení řeší napadený územní plán zcela v souladu se zákonem a judikaturou, na kterou odkazuje navrhovatel. V rozsudku č. j. 10 As 139/2021-53 NSS výslovně připouští, že podmínky územního plánu mohou obsahovat náležitosti spadající do nižší úrovně územně plánovací dokumentace, pokud mají tyto podrobné podmínky návaznost na problematiku územního plánování. Napadený územní plán stanovuje podmínky napojení celé průmyslové zóny, nikoliv samostatné stavby. Stanovení dopravního napojení této lokality je proto zákonné, odůvodněné a přiměřené. Způsob dopravního napojení se navíc práv navrhovatele nijak nedotýká, jelikož samotné dopravní napojení není vedeno přes pozemky v jeho vlastnictví.

K přiměřenosti odpůrce zopakoval, že investoři byli schopni své záměry upravit tak, aby vyhovovaly regulativům napadeného územního plánu (rozdělit stavby v ploše VL82b do čtyř menších hal, splnit požadovanou výšku a koeficient zeleně), což dokládá výkresem takového záměru. První investor záměr nerealizoval, jelikož nedošlo k dohodě ohledně výše příspěvku. Požadavky odpůrce (odpovídající regulativům napadeného územního plánu) zde nehrály roli. Stanovené podmínky jsou proto přiměřené. Dotčené pozemky lze efektivně využít ke stavbě záměrů vyhovujících stanoveným regulativům. V současnosti se zpracovává územní studie ÚS7. Navrhovatel nedisponuje vlastním záměrem, jehož uskutečnění by napadený územní plán bránil.

Závěrem odpůrce uvedl, že navrhovatel se domáhá zrušení části regulativu týkajícího se pásu ochranné a izolační zeleně, aniž by v odůvodnění návrhu uváděl, proč tento regulativ považuje za nezákonný či nepřiměřený.

V replice navrhovatel označil tvrzení odpůrce ohledně jeho pasivity při projednávání napadeného územního plánu za zavádějící. Při obou projednáních podal jasně formulované námitky, které ale nebyly řádně posouzeny. Napadený územní plán je vůči navrhovateli koncipován jednoznačně diskriminačně. Primárním cílem přemrštěné regulace je ho poškodit. Změna územního plánu není ve veřejném zájmu. Dotčené pozemky se nacházejí ve středu rozsáhlého průmyslového areálu a jsou již od roku 1995 určeny pro logistiku a lehký průmysl. Navrhovatel je zamýšlel prodat a získané prostředky investovat do kulturního dědictví ve svém vlastnictví. Poté, co pozemky nabídl k prodeji, přijal odpůrce zásady o výstavbě, jimiž nastavil požadavky, které investory od koupě odrazují. Zavádějící je také tvrzení odpůrce, že investoři jsou připraveni regulaci naplnit. První investor od svého záměru upustil kvůli neúměrným požadavkům odpůrce a s novým investorem navrhovatel nemohl uzavřít smlouvu, protože zatím není jasné, zda bude záměr možné realizovat. Kvůli požadavku na územní studii vzniká navrhovateli a potenciálnímu investorovi škoda a nejistota. Výstavbu komplikuje i kanalizační stoka ve vlastnictví odpůrce, která byla na pozemek navrhovatele necitlivě umístěna předtím, než mu byly pozemky vydány, a je užívána bez právního důvodu. Provozovatel stoky navíc kvůli existenci ochranného pásma nesouhlasí s výstavbou. Odpůrce také zkreslujícím způsobem popisuje situaci kolem petice. Ta vznikla krátce poté, co navrhovatel odmítl prodat dotčené pozemky jednomu zájemci. Jedna z osob, s nimiž navrhovatel jednal, poté začala organizovat petiční akce proti investičním záměrům na dotčených pozemcích. Aniž by chtěl zpochybňovat názor vyjádřený občany, je podle navrhovatele třeba mít na zřeteli, že v obdobných situacích často dochází k manipulaci veřejnosti nepravdivými a zavádějícími informacemi. Petice nicméně není pro posouzení návrhu relevantní.

Odpůrce v duplice reagoval na tvrzení navrhovatele, že napadený územní plán je diskriminační. V návrhu je diskriminace tvrzena pouze ve vztahu k rozdělení zástavby v zadání územní studie, nikoliv obecně ke všem dotčeným plochám. V replice uplatněná námitka diskriminace je proto bezpředmětná. K tvrzení, že regulativ dotčené plochy je „přemrštěný“ a jeho cílem je navrhovatele poškodit, odpůrce uvedl, že dotčená plocha je určena k zástavbě již od roku 1995 s funkčním využitím lehký průmysl a skladování. S ohledem na nové standardy Ministerstva pro místní rozvoj bylo nyní zvoleno funkční využití VL (výroba lehká), které primárně umožňuje výrobní aktivity a k tomu přidružené skladování. Funkční využití plochy tak bylo zachováno. Navrhovatel nepožadoval změnu funkčního využití dotčených pozemků na VS (skladové areály), které jsou primárně určené pro logistiku. Do práv navrhovatele tedy nebylo nepřiměřeně zasaženo. Nepřiměřené by bylo zařazení dotčených pozemků do ploch zemědělských (NZO) – jak jsou nyní využívány. To odpůrce neučinil, neboť jeho cílem není navrhovatele poškodit. Umožnil navíc 30% využití ploch ke skladování bez vazby na blízkou výrobu. Napadený územní plán zachovává funkční využití plochy a pouze upřesňuje podmínky jejího zastavění z důvodů, které odpůrce uvedl ve vyjádření k návrhu i v odůvodnění napadeného územního plánu. Odpůrce má zájem na nalezení shody mezi všemi zájmy v území, včetně zájmů na ochraně životního prostředí a kvalitního prostředí pro život obyvatel města. Napadený územní plán tyto zájmy zohledňuje a prosazuje. Požadavky navrhovatele nemohou jít proti cílům územního plánování či na úkor životního prostředí a udržitelného rozvoje území. Zcela irelevantní je i další v replice uplatněná námitka ohledně umístění kanalizační stoky AA. Stoka splaškové kanalizace byla částečně v trase stoky AA zanesena i v původním územním plánu. Současná stoka vznikla v roce 2014 a díky ní je možné dotčenou lokalitu přímo napojit na splaškovou kanalizaci, což dotčené pozemky zhodnocuje. Napadený regulativ není diskriminační ani nepřiměřený. Zachovává funkční využití plochy, a naplňuje požadavky a cíle územního plánování. Napadený územní plán do práv navrhovatele nijak nezasáhl. Navrhovatel sám nehodlá na dotčených plochách realizovat žádnou výstavbu, nezabývá se průmyslem a logistikou a zamýšlel dotčené pozemky prodat. Z hlediska zásahu do jeho práv je proto zásadní, zda se mu je podaří prodat. Nemůže tedy namítat nepřiměřenost regulace územního plánu kvůli požadavku na zpracování územní studie, pokud zde ani sám nezamýšlí stavět. V důsledku tohoto požadavku mu ani nevznikne žádná škoda, vyjma nákladů na zpracování územní studie, které je povinností investora, který zde plánuje umístit svůj záměr, nikoliv navrhovatele. Cílem územní studie je dosáhnout obecně prospěšného souladu veřejných a soukromých zájmů na rozvoji území, chránit a rozvíjet přírodní, kulturní a civilizační hodnoty území, urbanistické, architektonické a archeologické dědictví a chránit krajinu. Zpracování územní studie pro takto rozsáhlé území je logické. Podmínky stanovené v územní studii navíc zjednodušují dosažení 40% koeficientu zeleně započítáním přilehlého pásu ochranné zeleně. Studie by dále měla prověřit dopravní napojení či potřebu kapacit inženýrských sítí v ploše. Jsou zde investoři, kteří mají i za podmínek napadeného územního plánu zájem dotčené pozemky odkoupit. Jeden právě připravuje využití dotčených pozemků a na jeho žádost bylo zpracováno zadání územní studie ÚS7. Že ještě nebyla uzavřena kupní či jiná smlouva s navrhovatelem, neznamená, že investor nemá zájem záměr realizovat. Navrhovatel také nesprávně spojuje odstoupení původního investora s napadeným územním plánem. Důvodem byla neshoda s odpůrcem a požadavky Zásad pro výstavbu. Ty jsou však samostatným dokumentem a s napadeným územním plánem nijak nesouvisí. Nakonec odpůrce odkázal na vyjádření k návrhu, kde popsal pasivitu navrhovatele v procesu přijímání napadeného územního plánu, a zopakoval, že petice je jedním ze základních nástrojů, kterým může veřejnost vyjádřit svůj názor. Ten je přitom zásadní, a proto odpůrce přistoupil k omezení funkčního využití dotčené plochy pro logistiku.

Při jednání konaném dne 28. 8. 2023 účastníci setrvali na svých dosavadních procesních stanoviscích, přičemž odkázali na argumentaci obsaženou ve svých podáních, kterou dále rozvedli. Navrhovatel nadto mimo jiné uvedl, že skutečně probíhala určitá jednání mezi investory a odpůrcem, ale k dohodě nedošlo, protože výsledná podoba napadeného územního plánu nebyla pro ně přijatelná. Odpůrce dále mimo jiné uvedl, že navrhovatel sám není nositelem jakéhokoliv projektu, ale byly to jiné společnosti, které na jeho pozemcích připravovaly konkrétní záměry, přičemž i námitky navrhovatel uplatňoval ke konkrétnímu záměru; odpůrce jednal s investory o možné podobě územního plánu a o dohodě o výši příspěvku do infrastrukturního fondu odpůrce, na které se však strany neshodly.

Odpůrce měl dosud účinný územní plán z roku 2004, jehož závazná část byla vydána obecně závaznou vyhláškou odpůrce č. 1/2004 ze dne 31. 5. 2004. Změna č. 1 územního plánu byla vydána dne 19. 6. 2006 (s účinností od 6. 7. 2006). Změna č. 2 územního plánu byla vydána dne 3. 3. 2008 (s účinností od 26. 3. 2008). Změna č. 3 územního plánu byla vydána dne 19. 10. 2009 (s účinností od 10. 11. 2009). Změna č. 4 územního plánu byla vydána dne 11. 10. 2010 (s účinností od 28. 10. 2010). Před přijetím napadeného územního plánu byla pravidla pro zastavění dotčených pozemků tato: Dotčené pozemky spadaly do rozvojové plochy P 54Z „U Liazu“, která byla zařazena do ploch „Šedá P: lehký průmysl, skladová zóna“. Tyto plochy byly po změně č. 1 charakterizovány jako výroba a služby s možným (limitovaným) negativním dopadem na životní prostředí, které nejsou přípustné v jiných územích s navrhovaným funkčním využitím pro lehký průmysl (strojírenský, zpracovatelský), skladové zóny, stavební dvory, truhlárny, zámečnické dílny. Přípustné bylo využití pro výrobu v rámci dodržení obecných ekologických požadavků, obchodní a opravárenské služby, odstavování a parkování vozidel v areálu provozovny nebo závodu, osázení nezpevněných a nezastavěných ploch parkově upravenou zelení, výsadbu izolační zeleně, služební bydlení. Nepřípustné bylo využití pro činnosti, které nesouvisejí s určeným a přípustným využitím a veškeré stavby a činnosti, jejichž negativní účinky na životní prostředí překračují limity uvedené v příslušných předpisech. Změna č. 3 doplnila pro tyto plochy regulativ „minimální procento zeleně je min. 10 %“.

Zastupitelstvo odpůrce rozhodlo usnesením č. 128 ze dne 12. 12. 2011 o pořízení nového územního plánu. Usnesením č. 99 ze dne 29. 10. 2012 schválilo zadání nového územního plánu. Součástí zadání byl mimo jiné požadavek umísťovat logistické a výrobní areály tak, aby nezatěžovaly svými dopravními vazbami centrální a obytná území sídel, ověřit rozsah zastavitelných ploch v sídlech a stanovit směry jejich využití s ohledem na kapacity obsluhy dopravní a technickou infrastrukturou, limity rozvoje území a ochranu krajiny. Dále byl stanoven požadavek prověřit potřebu stanovení podmínek prostorového uspořádání, včetně základních podmínek ochrany krajinného rázu (například výškové regulace zástavby, intenzity využití pozemků v plochách) zajišťujících všestranně vyvážený rozvoj území. Pro silniční dopravu byly mimo jiné stanoveny požadavky řešit problematická místa křížení komunikací a napojení (hlavní příjezdové komunikace) rozvojových ploch na stávající síť komunikací a v případě potřeby navrhnout páteřní komunikace rozvojových ploch. V oblasti ochrany a rozvoje hodnot území byl stanoven požadavek nenarušovat obraz cenné krajiny hmotově a výškově naddimenzovanými stavbami.

Návrh územního plánu byl doručen veřejnou vyhláškou ze dne 20. 8. 2014 s poučením veřejnosti o možnosti uplatnit u pořizovatele připomínky. Společné jednání se konalo dne 15. 9. 2014. Navrhovatel připomínky nepodal.

Po společném jednání byl vypracován upravený návrh územního plánu. Veřejnou vyhláškou ze dne 31. 10. 2018 bylo oznámeno veřejné projednání návrhu územního plánu konané dne 12. 12. 2018 s poučením veřejnosti o možnosti uplatnění námitek a připomínek. Navrhovatel podal dne 19. 12. 2018 námitky. Veřejnou vyhláškou ze dne 10. 8. 2021 bylo oznámeno opakované veřejné projednání konané dne 20. 9. 2021 s poučením veřejnosti o možnosti uplatnění námitek a připomínek. Navrhovatel podal dne 27. 9. 2021 námitky.

Zastupitelstvo odpůrce rozhodlo dne 2. 5. 2022 usnesením č. 44/2022 o vydání územního plánu opatřením obecné povahy č. 1/2022. Opatření obecné povahy bylo podle § 173 odst. 1 zákona správního řádu oznámeno veřejnou vyhláškou, která byla vyvěšena na úřední desce odpůrce dne 3. 5. 2022 a sejmuta dne 19. 5. 2022. Veřejná vyhláška byla vyvěšena po předepsanou patnáctidenní dobu a územní plán nabyl účinnosti dne 18. 5. 2022.

Z grafické části výroku napadeného územního plánu, hlavního výkresu č. 2a, vyplývá, že pozemky parc. č. 2658/1 a parc. č. 2658/56 se nacházejí v ploše VL (Výroba a skladování – lehký průmysl). Ve výrokové části napadeného územního plánu věnované stanovení podmínek pro využití ploch (str. 85) je pro plochy VL mimo jiné stanoveno hlavní využití pro plochy staveb a zařízení výroby lehkého průmyslu a skladování. V rámci podmíněně přípustného využití je stanoveno, že skladování a logistika bez vazby na výrobní činnost v ploše je přípustná pouze na 30 % ze zastavitelné části všech ploch. Dále napadený územní plán stanovil pět podmínek prostorového uspořádání: případné dostavby či přestavby objektů musí svým měřítkem, tj. výškou a hmotou, respektovat stávající zástavbu výrobních hal v místě obvyklou; nová zástavba rozvojové plochy VL82b bude řešena do max. výšky 12,5 m (vyjma komínů, stožárů, výtahů atp.). U plochy VL82a bude výška objektů max. 10 m a u VD79c max. 9,5 m; plochy jsou vymezeny v přímé návaznosti na kapacitně dostačující plochy dopravní infrastruktury a musí být z nich přístupné. Plocha VL82b musí být přístupná z komunikace DSo79 z DSK2, plocha VL82a bude realizována s napojením komunikace DSo82 z DSK1, příp. s propojením, stejně jako u plochy VL82b, na komunikaci DSo79 z DSK2; směrem k plochám bydlení, občanského vybavení bude součástí plochy výroby pás ochranné a izolační zeleně; koeficient zeleně bude dle ZÚR Středočeského kraje, tj. 40 % zeleně.

Z grafické části výroku napadeného územního plánu, hlavního výkresu č. 2a, vyplývá, že pozemky parc. č. 2658/1, parc. č. 2658/56 a parc. č. 2658/61 se nachází též v ploše VD (Výroba a skladování – drobná a řemeslná výroba). V textové části výroku napadeného územního plánu věnované stanovení podmínek pro využití ploch (str. 86) je pro plochy VD mimo jiné stanoveno hlavní využití pro objekty a zařízení hygienicky nezávadné malovýroby, výroby řemeslné či přidružené výroby, výrobních i nevýrobních služeb a skladových prostorů s tím souvisících. Druhý bod podmínek prostorového uspořádání stanoví, že z důvodu zachování identity příměstského obytného sídla musí být dbáno na přiměřený hmotový rozsah umisťovaných nových staveb, příp. přestaveb (tj. objem staveb, výška, typ střechy) v dané lokalitě a že zástavba v lokalitě VD79 a,b,c bude řešena do max. výšky 9,5 m (vyjma komínů, stožárů, výtahů, atp.).

Z grafické části výroku napadeného územního plánu, hlavního výkresu č. 2a, dále vyplývá, že pozemky parc. č. 2658/1 a parc. č. 2658/61 a patrně i část pozemku parc. č. 2658/49 se nachází v ploše ZO (Zeleň ochranná a izolační, doprovodná zeleň). V textové části výroku napadeného územního plánu věnované stanovení podmínek pro využití ploch (str. 95) je pro plochy ZO stanoveno hlavní využití pro plochy ochranné a izolační zeleně v sídlech nebo v návaznosti na zastavěné území a na plochy koridorů silnic.

Část pozemku parc. č. 2658/1 se dále nachází v ploše RZ (Rekreace – zahrádky a zahrádkové osady), pro které je mimo jiné stanoveno hlavní využití pro plochy zahrádek a zahrádkových osad a nepřípustné využití pro trvalé bydlení a výrobu, včetně skladů.

Ostatní dotčené pozemky tvoří většinou úzké pruhy podél hranice pozemků parc. č. 2658/61 nebo parc. č. 2658/1. Ty podél hranice pozemku parc. č. 2658/1 zřejmě z velké části spadají do plochy ZP (Zeleň přírodního charakteru), která se nachází podél vodního toku.

Navrhovatel v průběhu přijímání napadeného územního plánu uplatnil námitky. Poprvé dne 19. 12. 2018 po veřejném projednání návrhu územního plánu. Těmito námitkami brojil zaprvé proti omezení výšky zástavby v ploše VL82 (kterou později nahradily tři plochy VL82a, VL82b a VD79c) na 12 m – této námitce odpůrce částečně vyhověl zvýšením maximální výšky zástavby na 12,5 m v ploše VL82b. Zadruhé brojil proti požadavku na vypracování územní studie pro lokalitu VL82 za účelem řešení vnitřního dopravního systému – tuto námitku odpůrce zamítl. Zatřetí brojil proti koncepci dopravního napojení zóny VL82 – odpůrce námitce částečně vyhověl. Začtvrté žádal vyjasnit ustanovení podmiňující využití plochy VL82 pro skladové zóny „umístěním na plochách, které nepřicházejí do styku s plochami bydlení“ – této námitce odpůrce vyhověl s tím, že podmínku nahradil novým textem: „Skladové zóny, stavební výroba vč. betonárek a obaloven, autovrakoviště, za podmínky přímé vazby na kapacitní komunikaci a umístění na plochách, které nepřichází do styku s plochami určenými pro bydlení.“

Navrhovatel uplatnil námitky také po opakovaném veřejném projednání upraveného návrhu napadeného územního plánu dne 27. 9. 2021. V úvodu uvedl, že dne 19. 12. 2018 podal námitky, které ale byly v upraveném návrhu územního plánu „reflektovány pouze částečně“, a doplnil, že na těchto námitkách trvá v rozsahu, v jakém nebyly v upraveném návrhu reflektovány. Brojil zaprvé proti regulativu pro plochy VL „skladování a logistika bez vazby na výrobní činnost v ploše je přípustná pouze na 30 % ze zastavitelné části všech ploch“, jelikož jej považoval za nejasný, nedostatečně odůvodněný a nepřiměřeně omezující jeho vlastnické právo (odpůrce námitku zamítl). Zadruhé brojil proti 40% koeficientu zeleně pro plochy VL, neboť jej považuje za nepřiměřený. V této souvislosti vytýkal, že do návrhu územního plánu nebyla začleněna tabulka pro výpočet koeficientu zeleně navrhovaná pracovní skupinou a že se do koeficientu nezapočítávají zelené střechy, a žádal, aby byl koeficient počítán pro plochy RZ118, VL82a, VL82b a VD79c společně, nikoliv pro každou plochu zvlášť (odpůrce námitku s odkazem na § 52 odst. 4 stavebního zákona odmítl). Třetí a čtvrtou námitkou brojil proti územní studii a v ní stanovenému požadavku na rozdělení zástavby každé části vymezené vedením VVN na alespoň dva bloky (odpůrce mu nevyhověl). Pátou námitkou brojil proti posunutí jihozápadní hranice plochy VL82a (odpůrce mu nevyhověl).

Soud ověřil, že návrh byl podán včas a obsahuje požadované náležitosti (§ 101b odst. 1 a 2 s. ř. s.). Napadený územní plán byl vydán formou opatření obecné povahy za použití odpovídajících ustanovení správního řádu a stavebního zákona. Vyhláška oznamující vydání napadeného územního plánu byla vyvěšena dne 3. 5. 2022, tudíž napadený územní plán nabyl účinnosti podle § 173 odst. 1 správního řádu (srov. § 25 odst. 2 správního řádu) patnáctým dnem po tomto dni, tedy dne 18. 5. 2022.

Podle § 101a věty první s. ř. s. je návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl zkrácen na svých právech opatřením obecné povahy vydaným správním orgánem. Navrhovatel svou aktivní legitimaci k podání návrhu dovozuje z vlastnictví dotčených pozemků, což soud ověřil z výpisu z katastru nemovitostí – listu vlastnictví č. 983 pro katastrální území Mnichovo Hradiště. Mezi účastníky řízení není sporu o tom, že tyto pozemky jsou napadeným územním plánem regulovány, ani o tom, že došlo ke změně možností způsobu jejich využití.

Je-li územním plánem změněno funkční využití pozemku, jedná se o zásah do vlastnického práva vlastníka tohoto pozemku, neboť je jím vlastník autoritativně omezen v právu užívat předmět vlastnictví podle dosavadního způsobu využití tohoto pozemku [srov. rozsudek NSS ze dne 30. 8. 2017, č. j. 6 As 67/2017-38]. Jelikož nepochybně došlo ke změně stávajícího možného využití pozemků navrhovatele způsobem, který do jisté míry ztížil realizaci jeho vlastnického práva, dotčení na právech navrhovatele je zcela myslitelné. Navrhovatel je tedy v tomto rozsahu oprávněn k podání návrhu na zrušení napadeného územního plánu.

Soud proto přistoupil k věcnému projednání návrhu, přičemž vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání napadeného územního plánu (§ 101b odst. 3 s. ř. s.), tj. ze skutkového a právního stavu ke dni 3. 5. 2022.

Přezkum vad opatření obecné povahy lze obecně popsat pětibodovým algoritmem (testem), který byl pro tyto účely vymezen judikaturou (srov. rozsudek NSS ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS): 1) přezkum pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy; 2) přezkum otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti; 3) přezkum otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným procesním postupem; 4) přezkum obsahu opatření obecné povahy z hlediska rozporu se zákonem, v tomto kroku ve smyslu souladu s hmotným právem; 5) přezkum obsahu napadeného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality, tedy konkrétně, zda napadené opatření obecné povahy vůbec umožňuje dosáhnout sledovaný cíl, zda opatření obecné povahy a sledovaný cíl spolu logicky souvisejí a zda cíle nelze lépe dosáhnout jiným prostředkem, jakož i zda opatření obecné povahy omezuje své adresáty co nejméně; v neposlední řadě soud také zkoumá, zda je následek napadeného opatření obecné povahy úměrný sledovanému cíli. Posouzení porušení zákazu diskriminace přitom představuje jeden z kroků posouzení dodržení zásady subsidiarity a minimalizace zásahů (srov. rozsudek NSS ze dne 21. 10. 2009, č. j. 6 Ao 3/2009-76), a je tedy součástí případného posouzení proporcionality opatření obecné povahy.

Posouzení přiměřenosti zásahu do vlastnického práva soudem (pátý krok algoritmu) je přitom v souladu s ustálenou judikaturou správních soudů podmíněno předchozím seznámením odpůrce s důvody, pro něž má být sporné řešení nepřiměřeným zásahem do práv navrhovatele, a to prostřednictvím námitek, v nichž je na potřebu takového individuálního poměřování upozorněn a v nichž jsou mu k posouzení předloženy konkrétní důvody zpochybňující navrhované řešení. Nebyly-li by odpovídající námitky podány, pak by soudu v zásadě nezbývalo než námitku nepřiměřenosti zásahu do práv navrhovatele zamítnout bez věcného posouzení (srov. např. rozsudek NSS ze dne 26. 10. 2016, č. j. 10 As 183/2016-35). Tyto závěry jsou přitom obdobně použitelné také v situaci, kdy účastník řízení sice uplatnil námitky, ale tyto námitky byly natolik stručné a obecné, že jejich podání bylo pouze formálním protestem proti změně územního plánu (srov. rozsudek NSS ze dne 23. 9. 2013, č. j. 8 Aos 2/2012-59). V citovaném rozsudku NSS uvedl, že uplatnění námitek není jen formalitou, ale má umožnit řešit spory o využití území již ve fázi projednání návrhu územního plánu. Soud se dříve neuplatněnou námitkou nepřiměřenosti zásahu do práv vlastníka zabývá jen v případech, kdy zásah do vlastnického práva musel být pořizovateli již v době přípravy územního plánu zcela zjevný a jedná se o zásah dosahující značné intenzity, blížící se vyvlastnění dotčených nemovitostí.

Soud mohl napadený územní plán přezkoumat jen v rozsahu a v mezích bodů, jež byly uplatněny již v návrhu, neboť širšímu přezkumu brání zásada koncentrace řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části zakotvená v § 101b odst. 2 větě druhé s. ř. s., podle níž nelze již v dalším řízení (obsahuje-li návrh základní náležitosti) doplňovat nové návrhové body. Jakákoliv další podání jsou projednatelná jen v rozsahu, v němž rozvíjejí již uplatněné návrhové body, nemohou však otevírat nové otázky. Z tohoto důvodu se také soud nezabýval námitkami navrhovatele ohledně stoky splaškové kanalizace, které uplatnil až v replice.

Na tomto místě soud poznamenává, že „míra precizace žalobních bodů do značné míry určuje i to, jaké právní ochrany se žalobci u soudu dostane. Čím je žalobní bod – byť i vyhovující – obecnější, tím obecněji k němu může správní soud přistoupit a posuzovat jej. Není naprosto na místě, aby soud za žalobce spekulativně domýšlel další argumenty či vybíral z reality skutečnosti, které žalobu podporují. Takovým postupem by přestal být nestranným rozhodčím sporu, ale přebíral by funkci žalobcova advokáta“ (rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008-78). Tento závěr považuje soud za aplikovatelný i pro návrhové body podle § 101b odst. 2 s. ř. s.

Soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti. Navrhovatel v úvodu žaloby obecně namítá, že odůvodnění rozhodnutí o námitkách, které podal po veřejném i po opakovaném veřejném projednání, nesplňují nároky kladené na odůvodnění tohoto rozhodnutí § 68 odst. 3 správního řádu a judikaturou správních soudů. Odpůrce podle něj zejména neuvádí, z jakých podkladů vycházel. Namítá, že rozhodnutí o námitkách jsou vnitřně rozporná, nesprávná a nepřezkoumatelná. Odpůrce se totiž nevyjádřil k jednotlivým námitkám ohledně dopravního napojení (např. námitce týkající se trafostanice a biokoridoru). Text změny v odůvodnění rozhodnutí o námitce (patrně myšlena námitka č. 4 ze dne 19. 12. 2018 – pozn. soudu) neodpovídá textaci výrokové části napadeného územního plánu na str. 85.

Odpůrce je naopak toho názoru, že rozhodnutí o námitkách jsou náležitě odůvodněna. Odkázal na zásadu zdrženlivosti a minimalizace zásahů a judikaturu, podle níž nesmějí být nároky kladné na odůvodnění rozhodnutí o námitkách přemrštěné. Rozhodnutí odkazují na návrh pracovní skupiny, což je v souladu s aktuální judikaturou NSS (rozsudek č. j. 10 As 92/2022-86).

Soud předesílá, že obecnou námitku navrhovatele, že rozhodnutí o všech jeho námitkách nesplňují nároky § 68 odst. 3 správního řádu a judikatury správních soudů, nepovažuje za samostatný návrhový bod. Podle ustálené judikatury, kterou lze aplikovat i na návrhové body podle § 101b odst. 2 s. ř. s, je žalobním bodem konkrétní (tj. ve vztahu k žalobci a k projednávané věci individualizované) skutkové tvrzení doprovázené konkrétní právní argumentací, z nichž plyne, z jakých důvodů žalobce považuje napadené výroky rozhodnutí za nezákonné (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 20. 12. 2005, č. j. 2 Azs 92/2005-58, č. 835/2006 Sb. NSS). Těmto požadavkům ovšem uvedená obecná námitka nedostála, neboť navrhovatel pouze odkazuje na ustanovení správního řádu a závěry judikatury, aniž by své tvrzení opřel o konkrétní skutečnosti či právní argumentaci ve vztahu k jednotlivým rozhodnutím o námitkách, z nichž by bylo patrné, co mu v odůvodnění těchto rozhodnutí chybí, a proč je tedy považuje za nedostatečná. Soud se proto těmito obecnými námitkami samostatně nezabýval. Přezkoumatelností rozhodnutí o námitkách se zabýval pouze tam, kde navrhovatel svá tvrzení dostatečně konkretizoval.

Navrhovatel konkrétně namítal, že rozhodnutí o námitkách neuvádějí podklady, z nichž vycházejí, že se odpůrce nevyjádřil k jednotlivým námitkám ohledně dopravního napojení (např. námitce týkající se trafostanice a biokoridoru) a že text změny uvedený v odůvodnění rozhodnutí o námitce (patrně námitce č. 4 ze dne 19. 12. 2018) neodpovídá textaci výrokové části napadeného územního plánu na str. 85.

Při přezkumu územního plánu je nezbytné rozlišovat námitky směřující vůči přezkoumatelnosti odůvodnění samotného napadeného územního plánu na straně jedné a námitky směřující proti přezkoumatelnosti odůvodnění rozhodnutí o námitkách navrhovatelů na straně druhé. Toto rozlišení není náhodné, ale jeho účelem je mimo jiné stanovení míry přísnosti a rozsahu soudního přezkumu tvrzené nepřezkoumatelnosti. Územní plán jako opatření obecné povahy obsahuje dvojí odůvodnění – jednak vlastní odůvodnění a jednak odůvodnění rozhodnutí o námitkách. V nálezu ze dne 8. 11. 2018, sp. zn. I. ÚS 178/15, Ústavní soud zdůraznil odlišnou povahu odůvodnění územního plánu jako takového a odůvodnění rozhodnutí o námitkách a rozdílný přístup k jejich soudnímu přezkumu. Uvedl, že odůvodnění rozhodnutí o námitkách předkládá právní a skutkové důvody, pro něž je třeba z pozice veřejné moci zasáhnout do práv, povinností či zájmů konkrétních subjektů individualizovaných konkrétními námitkami. Jakkoliv může být nezbytnost takového zásahu předurčena výsledkem politických úvah samosprávy o regulaci vztahů v území (ty jsou předmětem odůvodnění územního plánu jako takového), konkrétní provedení a vypořádání konkrétních námitek vůči němu je správním soudem v zásadě plně přezkoumatelné. Nezbytné odůvodnění má být přiměřené povaze toho kterého nástroje územního plánování, neboť není hodnotou samo o sobě, nýbrž je prostředkem k zajištění toho, aby v komplexním procesu pořizování územně plánovací dokumentace byly učiněny všechny nezbytné komplexní úvahy, ať již jejich potřeba plyne z právní úpravy, z odborných hledisek či z konkrétního sporu o řešení některé otázky. Ústavní soud připomněl, že výkon samosprávy při územním plánování je výkonem veřejné moci, který je způsobilý zasáhnout do ústavně zaručených práv a svobod a který musí být soudem přezkoumatelný. Z toho dovodil, že ústavnímu požadavku přezkumu zákonnosti soudem odpovídá právě požadavek dostatečného odůvodnění opatření obecné povahy či rozhodnutí o námitkách (ledaže by jejich důvody byly zjišťovány až v samotném soudním řízení). Řádné odůvodnění tedy musí být pravidlem. Současně je třeba zohlednit, že odůvodnění rozhodnutí o námitce je součástí odůvodnění celého opatření obecné povahy, a proto je třeba je vnímat v souvislostech. Odůvodnění rozhodnutí o námitce proto netrpí nepřezkoumatelností, je-li z odůvodnění rozhodnutí o námitce nebo z odůvodnění celého opatření obecné povahy zřejmé, jak byla daná problematika uvedená v námitce řešena (srov. rozsudky NSS ze dne 9. 12. 2016, č. j. 8 As 89/2016-48, ze dne 20. 8. 2015, č. j. 9 As 18/2015-101, či ze dne 30. 7. 2015, č. j. 8 As 47/2015-44).

Na rozhodnutí o námitkách klade judikatura stejné požadavky jako na jiná správní rozhodnutí (srov. § 174 odst. 1 ve spojení s § 68 odst. 3 správního řádu), a to včetně požadavku na jeho přezkoumatelnost (srov. rozsudky NSS ze dne 23. 7. 2009, č. j. 9 As 71/2008-109, nebo ze dne 24. 6. 2010, č. j. 9 As 66/2009-46). Současně nesmí být požadavky vznášené vůči zastupitelstvu obce, pokud jde o detailnost a rozsah vypořádání se s námitkami vlastníka pozemku uplatněnými proti územnímu plánu, přemrštěné (srov. nález Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11). Míra obecnosti či konkrétnosti námitky předurčuje míru obecnosti či konkrétnosti, se kterou je nutné tuto námitku vypořádat (srov. rozsudek NSS ze dne 14. 7. 2008, č. j. 8 Afs 71/2007-116).

Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů musí být vykládána ve svém skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006-76, č. 1566/2008 Sb. NSS). Není přípustné institut nepřezkoumatelnosti libovolně rozšiřovat a vztáhnout jej i na případy, kdy se správní orgán podstatou námitky řádně zabývá a vysvětlí, proč nepovažuje argumentaci účastníka za správnou, byť výslovně v odůvodnění rozhodnutí nereaguje na všechny myslitelné aspekty vznesené námitky a dopustí se dílčího nedostatku odůvodnění. Zrušení pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám rozhodnutí, kdy pro absenci důvodů či pro nesrozumitelnost skutečně nelze rozhodnutí meritorně přezkoumat, například opomene-li správní orgán na námitku účastníka zcela reagovat a neučiní tak ani implicitně (srov. rozsudky NSS ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/2012-45, či ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016-64). O nepřezkoumatelnost nejde ani tehdy, pokud je námitka, kterou správní orgán pominul, pro posouzení věci zjevně irelevantní (srov. rozsudek NSS ze dne 29. 10. 2020, č. j. 1 Afs 68/2020-31).

Principy srozumitelnosti a vnitřní bezrozpornosti patří k základním principům právního státu (srov. nález Ústavního soudu ze dne 3. 6. 2009, sp. zn. I. ÚS 420/09) a vztahují se i na opatření obecné povahy (srov. rozsudky NSS ze dne 16. 12. 2010, č. j. 1 Ao 6/2010-130, či ze dne 30. 10. 2008, č. j. 9 Ao 2/2008-62, č. 1766/2009 Sb. NSS). Rozhodnutí o námitkách je součástí odůvodnění opatření obecné povahy (§ 172 odst. 5 správního řádu), a proto je nutné tyto požadavky vztáhnout i na něj.

Navrhovatel namítl, že v rozhodnutích o jeho námitkách nejsou uvedeny podklady, z nichž odpůrce vycházel. Jelikož navrhovatel blíže nekonkretizoval, u které konkrétní námitky shledává tento nedostatek a o jaké podklady by se mělo jednat, vyjádří se k němu soud pouze ve shodné míře obecnosti. Jak uvedl již odpůrce, některá rozhodnutí o námitkách odkazují na návrh pracovní skupiny. K tomu soud doplňuje, že obecná část odůvodnění napadeného územního plánu v částech věnovaných dopravnímu napojení dotčených pozemků odkazuje také na dopravní studii, která je součástí správního spisu. S ohledem na to lze uzavřít, že odůvodnění napadeného územního plánu tam, kde je to relevantní, odkazuje na podklady, z nichž odpůrce vycházel. Tyto podklady jsou na základě učiněných odkazů jednoznačně identifikovatelné a z ničeho neplyne, že by se s nimi navrhovatel nemohl seznámit (ostatně sám na ně ve své argumentaci odkazuje). Námitka nepřezkoumatelnosti je proto nedůvodná.

Soud se dále zabýval přezkoumatelností rozhodnutí o námitce proti řešení dopravního napojení dotčených pozemků.

Navrhovatel se námitkou č. 3 ze dne 19. 12. 2018 domáhal přehodnocení koncepce dopravního napojení plochy VL82. Požadoval zaprvé vypuštění podmínky přímé vazby na kapacitní komunikaci a vyjasnění, že napojení na komunikaci č. II/268 je dostačující. Zadruhé namítal, že napojení okružní křižovatkou DSK1 je řešeno příliš podrobně a není technicky realizovatelné [kvůli podzemnímu vedení kabelových svazků, kde odkázal na vyjádření společnosti ČEZ Distribuce, a. s., IČO: 24729035, (dále jen „ČEZ Distribuce“) – biokoridor, nadzemní vedení vysokého napětí a prudký svah směrem k řece znemožňují vést obslužnou komunikaci na druhé straně areálu této společnosti]. Žádal proto vypuštění souvisejících obslužných komunikací DSo82 a vymezit křižovatku DSK1 jen jako možné řešení. Zatřetí namítl, že napojení skrze DSK2, jak je zakresleno, nemá podporu vlastníka pozemků parc. č. 2658/21 a parc. č. 2658/23 a prochází kolem bytového domu. Žádal proto, aby šlo pouze o variantní řešení. I zde je podle něj návrh příliš podrobný. Začtvrté uvedl, že dopravní napojení plochy VL82 přes pozemky ve vlastnictví společnosti Truck Arena s. r. o., IČO: 28214862, se jeví být vyloučeno.

Odpůrce námitce částečně vyhověl. V odůvodnění uvedl, že po prověření situace v území vypustil komunikaci DSo82 a umožnil