59 A 5/2021

Navrhovatelka se návrhem podle části třetí, hlavy druhé, dílu sedmého zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), odeslaným dne 5. 2. 2021, domáhala zrušení v záhlaví označeného opatření obecné povahy (dále jen „napadená změna“), a to v rozsahu grafické a textové části výroku vymezující změnovou plochu Zm1/8 jako plochu VL (výroba a skladování – lehký průmysl) na prakticky všech pozemcích zapsaných na listech vlastnictví č. XA a XB pro katastrálním území K. u Prahy (dále jen „dotčené pozemky“; mimo tuto plochu jsou jen část pozemku p. č. XC a pozemky p. č. XD, XE, XF, XG, XH a XCH; všechny v rozsudku uvedené pozemky se nacházejí v tomtéž k. ú.), jichž je navrhovatelka vlastnicí nebo spoluvlastnicí. Vedle toho se navrhovatelka domáhala zrušení napadené změny též v rozsahu textové části výroku měnící ustanovení kapitoly 3 (v části nově vymezené urbanistické koncepce v předposledním odstavci) a kapitoly 6.4 (v části nově vymezeného hlavního a nepřípustného využití plochy VL a nově zrušené plochy VS) stávajícího územního plánu z roku 2014.

Navrhovatelka předně uvedla, že v roce 2013 zakoupila dotčené pozemky, aby na nich mohla realizovat svůj podnikatelský záměr (odstranění areálu velkovýkrmy vepřů včetně sanace s navazujícím zřízením kompostárny a čistírny odpadních vod), a to v souladu s dosavadním územním plánem obce, který zde vymezoval zastavitelnou plochu VS pro smíšenou výrobu. Takové vymezení navrhovatelka pokládala za urbanisticky správné a logické, odpovídající metodice Ministerstva pro místní rozvoj Charakter a struktura zástavby venkovských sídel v územních plánech, přičemž i podmínky prostorové regulace považovala za stanovené vhodně. Napadenou změnou se ovšem změnil hlavní a přípustný způsob využití dotčených pozemků z plochy smíšené výroby na plochu (toliko) výroby lehké, a to i přes námitky, které navrhovatelka vznesla. Dotčené pozemky navrhovatelka započala užívat (zejména prostřednictvím vypočtených nájemců a podnájemců, jejichž předmětem podnikání je zejména nakládání s odpady vyjma nebezpečných a silniční motorová doprava včetně odstavování vozidel) v souladu s funkčním využitím plochy VS, a to konkrétně k výrobě a skladování, k umístění odpovídající dopravní a technické infrastruktury, k zajištění výrobních a nevýrobních služeb a pro obchodní zařízení, která z hlediska hygienických i jiných norem nepřekračují hranici areálu. Odmítla ale, že by v rámci odstraňování areálu a sanace prováděla nepovolenou těžbu nerostů. Pouze obchodní společnosti Kompostárna K. s.r.o., ADEKOM stav s.r.o. a SOFECANE s.r.o. zde nakládaly s odpady, neboť mohou provozovat zařízení k využívání odpadů a drcení dřevěných odpadů i pneumatik (jejich činnost navrhovatelka blíže popsala v replice). Pokračování a rozvíjení činnosti navrhovatelky je však napadenou změnou vyloučeno navzdory tomu, že to předchozí územní plán umožňoval, čímž byla navrhovatelka dotčena na svých právech [s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) ze dne 19. 5. 2011, č. j. 1 Ao 2/2011-17, navrhovatelka poznamenala, že zkrácena na svých právech by nebyla pouze tehdy, pokud by schválené funkční využití pozemků odpovídalo dosavadnímu faktickému způsobu jejich využívání a pokračování v tomto způsobu využívání pozemků by opatřením obecné povahy nebylo ani zčásti vyloučeno].

Navrhovatelka zejména (v podrobnostech soud podání obou stran rozebírá až v části věnované vypořádání návrhových bodů) namítala, že byla napadená změna pořizována a vydána nezákonně a že odpůrkyně překročila svou pravomoc i meze své působnosti. Rozhodnutí o námitkách ze dne 14. 8. 2018 a dne 22. 8. 2018 jsou nezákonná, neboť nemají požadované náležitosti. V odůvodnění napadené změny chybí důvody pro to, aby odpůrkyně mohla porušit zásadu kontinuity územního plánování a provést změnu způsobu využití plochy Zm1/8 a přeřadit ji z ploch VS do ploch VL. Odůvodnění pak neobsahuje ani obhajobu zásahu odpůrkyně do práv navrhovatelky. Napadená změna zakotvuje regulativy, které svou podrobností neodpovídají územnímu plánu, ale spadaly by spíše do podrobností náležejících regulačnímu plánu. Odpůrkyně napadenou změnou zcela nepřiměřeně zasáhla do jejího vlastnického práva a práva na podnikání, neboť je omezila neodůvodněně, zjevně diskriminačně a s náznakem libovůle. Stanovením limitů celkové hmotnosti automobilů vjíždějících a vyjíždějících z ploch VL se odpůrkyně dopustila i zásahu do práva na obecné užívání pozemních komunikací.

Odpůrkyně k okolnostem koupě dotčených pozemků uvedla, že původní územní plán nabyl účinnosti až v polovině roku 2014 a že se do té doby o plochu VS nejednalo. Upozornila, že napadená změna by nevylučovala podnikatelský záměr navrhovatelky, který by již byl uskutečněn či povolen, avšak žádný takový navrhovatelka neuvádí – za dobu od koupě dotčených pozemků tedy nezrealizovala záměr, který by jí byl nově znemožněn, a nebylo ani vydáno rozhodnutí za tím účelem (o umístění výrobního nebo jiného areálu či stavební povolení, zejména týkající se provozu nakládání s odpady). Navrhovatelka přitom neuvedla, v čem by mělo být narušeno stávající faktické využití jejích pozemků (pokud jde o odstraňování staveb a rekultivaci); soukromoprávní vztahy mezi navrhovatelkou a dalšími subjekty nejsou pro územní plánování rozhodné. Napadená změna neruší ani nemění zastavitelnost daného území, jedná se i nadále o plochu pro průmysl (byť lehký) – výrobu a skladování, tj. o plochy určené pro podnikatelské aktivity a vytváření pracovních příležitostí. V souladu s odkazovanou metodikou Ministerstva pro místní rozvoj byla též stanovena pravidla pro činnosti na dané ploše včetně zohlednění dopravy a nezbytnosti ochrany životního prostředí – ostatně i dosud byla daná plocha vymezena s podmínkou omezení negativních hygienických vlivů. Jelikož jde o plochu s velkým potenciálem dalšího rozvoje, je žádoucí způsob jejího budoucího využití regulovat tak, aby nepřinášelo negativní vlivy ani v důsledku potřeby pravidelné obsluhy těžkou nákladní dopravou. Odpůrkyni je navíc známo (z rozhodnutí Městského úřadu N.), že navrhovatelka vyvíjí činnost nad rámec vydaného povolení k odstranění staveb – nepovolené terénní úpravy, těžbu kamene a závoz zeminy a pneumatik. Odkazovaný rozsudek NSS č. j. 1 Ao 2/2011-17 se přitom týká jen aktivní věcné legitimace, nevyplývá z něj ale, že by vlastník pozemků nesměl být územním plánem nikdy dotčen na svých právech či na svých budoucích záměrech. Navrhovatelka naopak nemá právo na to, aby územní plán bez výjimky převzal dosavadní způsob využití jejích pozemků a žádným způsobem neomezoval jejich využívání v budoucnu. Jelikož nejsou dány namítané skutečnosti, které by odůvodňovaly zrušení napadené změny, navrhla odpůrkyně soudu návrh v celém rozsahu zamítnout.

V replice navrhovatelka setrvala na svých argumentech, že bylo zasaženo do jejího legitimního očekávání. Znovu popřela, že by na dotčených pozemcích docházelo k nepovolené hornické činnosti, navrhovatelka provádí pouze povolené terénní úpravy v rámci odstraňování areálu staveb, k čemuž jí byla prodloužena lhůta až do 31. 12. 2021. Jelikož tyto úpravy nebyly dokončeny, nemohlo dojít k vydání rozhodnutí o změně využití území, kterým by se stanovilo nové využití plochy jako manipulační a skladovací. Některé z dotčených pozemků podle katastru nemovitostí nicméně takovou plochou již jsou. Odpůrkyně se proto mýlí v tom, že to, co umožňovala plocha VS, navrhovatelka doposud nerealizovala. Činnosti skladování a manipulace a umístění a provozovaní zařízení pro zpracování odpadů využívajícího mobilních drtiček a váhy totiž nejsou činnostmi, které by vyžadovaly územní rozhodnutí. Navrhovatelka závěrem znovu vyzdvihla otázku dopravní obsluhy areálu. Této otázce se navrhovatelka věnovala i v doplňujícím podání ze dne 20. 4. 2021, ve kterém namítala, že odpůrkyně nepřípustně obchází právní úpravu omezení obecného užívání pozemních komunikací obsaženou v § 24a zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“) územně plánovací regulací, jež nadto obsahuje pravidla, která nelze považovat ani za podmínky ochrany krajinného rázu.

Odpůrkyně v duplice zopakovala hlavní myšlenky obsažené ve vyjádření k žalobě. Navrhovatelka nemůže očekávat, že regulace dotčených pozemků zůstane trvale neměnná, obzvláště když stále nedokončila ani nařízené odstraňování staveb, realizuje práce nad rámec povolení a v procesu pořizování napadené změny nedoložila povolení jakýchkoliv z její strany nekonkrétně tvrzených podnikatelských záměrů (souhlasy s provozem zařízení pro nakládání s odpady nemají stavebněprávní relevanci, netýkají se dotčených pozemků, popř. účastníkem řízení nebyla odpůrkyně). Napadená změna nijak neomezuje stávající využití pozemků ani jejich dopravní obsluhu, reguluje však budoucí činnosti vyžadující dopravní obsluhu nákladními automobily nad 6 t, aniž by ale stanovovala úpravu provozu na pozemních komunikacích. Podotkla též, že navrhovatelka neuspěla se svým podnětem k vykonání státního stavebního dozoru ve věci pořizování napadené změny, jelikož Krajský úřad Středočeského kraje (dále jen „krajský úřad“) ve sdělení ze dne 21. 4. 2021 neshledal žádné pochybení.

Soud ověřil, že návrh byl podán včas a obsahuje požadované náležitosti (§ 101b odst. 1 a 2 s. ř. s.). Dále se zabýval přípustností návrhu. Podle § 101a věty první s. ř. s. je návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl zkrácen na svých právech opatřením obecné povahy vydaným správním orgánem.

V dané věci je zjevné, že napadená změna byla vydána formou opatření obecné povahy za použití odpovídajících ustanovení zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) a zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 312/2019 Sb. (viz čl. IV bod 3 větu druhou zákona č. 47/2020 Sb. a čl. XXV odst. 3 zákona č. 403/2020 Sb.; dále jen „stavební zákon“). Vyhláška oznamující vydání napadené změny a úplného znění územního plánu po této změně byla vyvěšena dne 23. 12. 2020, tudíž napadená změna nabyla účinnosti v souladu s § 173 odst. 1 správního řádu (srov. též § 55c stavebního zákona ve znění účinném do 31. 12. 2020 a § 25 odst. 2 správního řádu) patnáctým dnem po tomto dni, tedy dne 7. 1. 2021.

Navrhovatelka svou aktivní legitimaci k podání návrhu dovozuje z vlastnictví či spoluvlastnictví dotčených pozemků, které soud ověřil z jí předložených výpisů z katastru nemovitostí – listů vlastnictví č. XA a XB pro k. ú. K. u P.

Soud ze spisového materiálu předloženého odpůrkyní zčásti v listinné podobě a zčásti v podobě elektronické zjistil, že dotčené pozemky navrhovatelky byly před účinností napadené změny ve stávajícím územním plánu obce K. zařazeny do plochy smíšené výrobní (VS). Hlavním využitím tohoto území měly být (vedle veřejné a ochranné zeleně či veřejných prostranství) zejména výroba a skladování, výrobní a nevýrobní služby či obchodní zařízení, a to za podmínky, že negativní vlivy nebudou překračovat hranice areálu (vzhledem k sousedství obytné plochy) nad přípustnou mez (např. z hlediska hygienických norem a předpisů). Přípustné bylo využití území pro nezbytnou a související technickou a dopravní infrastrukturu a občanskou vybavenost doplňkového charakteru vůči hlavnímu využití. V podmínkách prostorového uspořádání byla stanovena mj. maximální intenzita využití pozemků na 40 % a minimální koeficient zeleně na 30 %. Jako nepřípustné využití území bylo výslovně uvedeno pouze bydlení (s výjimkou bytu správce) a rekreace. V rámci vymezení urbanistické koncepce (v kapitole 3 výrokové části původního územního plánu) tehdy odpůrkyně konstatovala, že (zvýraznění zde a dále doplněno soudem): „Územní plán Kojetic nevymezuje klasické plochy přestavby. Charakter ‚brownfieldu‘ má přesto několik bývalých zemědělských areálů, zejména bývalý areál živočišné výroby (velkovýkrmny vepřů), nacházející se v izolované poloze od obce směrem k Č. V těsném sousedství areálu byla pro jeho obsluhu realizována poměrně významná obytná kapacita pěti čtyřbytových domů, jejíž zásadní nevýhodou je izolovaná poloha vůči sídlu. Vzhledem ke složitým majetkovým vztahům k pozemkům i stavbám se nedaří areál přestavět k novému využití jako celek. Proto je i nadále navržen pro smíšenou funkci výrobní, umožňující co nejširší způsoby využití a rozdělení do menších provozních celků.“

Mezi účastnicemi řízení není sporu o tom, že dotčené pozemky jsou těmi, které jsou napadeným územním plánem regulovány, ani o tom, že došlo ke změně způsobu jejich využití. Soud proto zdůrazňuje, že pokud je územním plánem (napadenou změnou) změněno funkční využití (dotčených) pozemků, jedná se o zásah do vlastnického práva (spolu)vlastníka těchto pozemků, neboť je jím vlastník autoritativně omezen v právu užívat předmět vlastnictví podle dosavadního způsobu využití těchto pozemků (viz rozsudek NSS ze dne 30. 8. 2017, č. j. 6 As 67/2017-38). Jelikož v daném případě nepochybně došlo ke změně stávajícího možného využití dotčených pozemků způsobem, který ztížil realizaci vlastnického práva navrhovatelky (např. v podobě již zamýšleného zřízení provozu recyklace pneumatik či kompostárny podle připravovaného projektu, která by, nebýt přijetí napadené změny, byla možná), dotčení na právech navrhovatelky je nejen myslitelné, ale navrhovatelka reálně byla na svých právech zkrácena. Navrhovatelka je tedy oprávněna k podání návrhu na zrušení napadené změny.

Soud proto přistoupil k věcnému posouzení návrhu, přičemž vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání napadené změny (§ 101b odst. 3 s. ř. s.), tj. ze skutkového a právního stavu ke dni 7. 1. 2021.

Přezkum vad opatření obecné povahy lze obecně popsat pětibodovým algoritmem (testem), který byl pro tyto účely vymezen judikaturou (srov. rozsudek NSS ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/200598, č. 740/2006 Sb. NSS): 1) přezkum pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy; 2) přezkum otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti; 3) přezkum otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným procesním postupem; 4) přezkum obsahu opatření obecné povahy z hlediska rozporu se zákonem, v tomto kroku ve smyslu souladu s hmotným právem; 5) přezkum obsahu napadeného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality, tedy konkrétně, zda napadené opatření obecné povahy vůbec umožňuje dosáhnout sledovaný cíl, zda opatření obecné povahy a sledovaný cíl spolu logicky souvisí a zda cíle nelze lépe dosáhnout jiným prostředkem, jakož i zda opatření obecné povahy omezuje své adresáty co nejméně; v neposlední řadě soud také zkoumá, zda je následek napadeného opatření obecné povahy úměrný sledovanému cíli.

Posouzení přiměřenosti zásahu do vlastnického práva soudem (pátý krok algoritmu) je ale v souladu s ustálenou judikaturou správních soudů podmíněno předchozím seznámením odpůrkyně s důvody, pro něž má být sporné řešení nepřiměřeným zásahem do práv navrhovatelky, a to prostřednictvím námitek, v nichž je na potřebu takového individuálního poměřování upozorněna a v nichž jí jsou k posouzení předloženy konkrétní důvody zpochybňující navrhované řešení. Nebyly-li by odpovídající námitky podány, pak by soudu v zásadě nezbývalo, než námitku nepřiměřenosti zásahu do práv navrhovatelky zamítnout bez věcného posouzení (v podrobnostech viz např. rozsudek NSS ze dne 26. 10. 2016, č. j. 10 As 183/2016-35).

Soud přitom napadený územní plán mohl přezkoumat jen v rozsahu a v mezích bodů, jež byly v návrhu uplatněny, neboť tomu brání zásada koncentrace řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části zakotvená v § 101b odst. 2 větě druhé s. ř. s., podle níž nelze již v dalším řízení (obsahuje-li návrh základní náležitosti) doplňovat nové návrhové body. Nemohl tak přihlížet k novým návrhovým bodům uplatněným dodatečnými podáními, v replice či až v průběhu jednání. V tomto směru jakákoliv další podání jsou projednatelná jen v rozsahu, v němž rozvíjejí již uplatněné návrhové body, nemohou však otevírat nové otázky.

V průběhu jednání navrhovatelka připomněla základní myšlenky podaného návrhu a zdůraznila, že odpůrkyně musela vědět o rozsahu podnikatelské činnosti vykonávané na dotčených pozemcích, přičemž poukázala jednak na vystoupení manžela navrhovatelky na zasedání zastupitelstva odpůrkyně dne 5. 5. 2014 a jednak na žádost o informace, kterou se odpůrkyně dotazovala živnostenského úřadu, jaké provozovny, popř. sídla korporací jsou na dotčených pozemcích registrovány. O záměrech navrhovatelky se hovořilo také na zasedání zastupitelstva dne 9. 4. 2018. S odkazem na rozsudek NSS ze dne 30. 10. 2020, č. j. 10 As 197/2019-46, dále podotkla, že i podle názoru NSS má ten, kdo nakoupí pozemek s určitým podnikatelským záměrem, právo se spolehnout na to, že nedojde k nečekané změně územního plánu, která by vedla ke zmaření záměru, a že takový postup si vyžaduje jasné zdůvodnění. Odpůrkyně přitom věděla, že navrhovatelka areál zakoupila a bude jej muset nejprve zdemolovat, což s ohledem na jeho rozsah potrvá řadu let, stejně jako to, že v době pořizování napadené změny již svou podnikatelskou činnost realizuje (kompostárna, recyklace pneumatik, provoz nákladních vozidel) a ve svých plánech se spoléhá na stanovený způsob využití plochy (VS). Muselo jí proto být jasné, že změnou územního plánu na plochu VL, a nadto s podstatným zpřísněním jejích regulativů bude další využití areálu znemožněno či vážně omezeno. Bez ohledu na povahu obslužné dopravy byly zakázány ty činnosti, které navrhovatelka na dotčených pozemcích realizovala a měla k nim i vydaná povolení, ostatní pak byly podmíněny limitem 6 t v situaci, kdy navrhovatelka věděla, že tam vozidla přesahující limit přijíždějí a že na dotčených pozemcích mají provozovny či sídla podnikatelé provozující takové vozy. Regulace tak přímo směřovala proti navrhovatelce, která jednala v důvěře ve stávající územní plán. Navrhovatelka dále poukazovala i na to, že plocha VL na dotčených pozemcích byla graficky vyznačena plnou barvou jako stabilizovaná, ačkoliv došlo ke změně způsobu využití.

Odpůrkyně zdůraznila, že územním plánem je vymezeno více ploch VL, nové regulativy se tak nevztahují pouze na navrhovatelku. I nadále se jedná o plochu, v níž lze realizovat podnikatelskou činnost. Připomněla, že v realitě jde o plochu, která je překopávána, vznikají tam nepovolené terénní úpravy a nedošlo tam k umístění nějakých staveb či záměrů, jež by obec byla povinna v územním plánu zohlednit. Obec přitom může a v daném případě potřebuje území regulovat, jinak by územněplánovací činnost pozbyla svůj smysl. Při vypořádání námitek odpůrkyně mohla vypořádat jen ty argumenty, které v nich zazněly, a nemohla za podatele domýšlet, co v území bude činit. Mohla řešit jen to, co bylo procesně relevantní, tedy výslovně uvedené a podrobně specifikované námitky, popř. stav regulovaného území reprezentovaný dosavadním územním plánem, územními rozhodnutími či jinými stavebněprávními rozhodnutími. Nic takového však odpůrkyně neobdržela, přičemž pokud jde o rozhodnutí předkládaná navrhovatelkou až před soudem, jedno z nich se netýká území obce, druhé není pravomocné a u třetího obec nebyla účastníkem řízení, takže o něm nevěděla. Pokud odpůrkyně své podnikatelské záměry popsala až v podání směřovaném soudu, nelze k tomu již přihlížet. K otázce grafického vyznačení plochy dotčených pozemků odpůrkyně uvedla, že plochy návrhové podle legendy výkresů jsou plochy, jež byly dříve nezastavěné. Dotčené pozemky již byly v minulosti zastavěny jako areál vepřína, proto nejsou vyznačeny jako návrhové.

Pokud jde o důkazní návrhy účastnic řízení, soud předně uvádí, že neprovedl dokazování těmi listinami, jež jsou součástí předloženého spisu, neboť správním spisem se dokazování neprovádí. Z jeho obsahu správní soud bez dalšího vychází. Soud také neprovedl důkaz rozhodnutím o udělení souhlasu k provozování mobilního zařízení k drcení dřevěných odpadů a s jeho provozním řádem, jelikož takový souhlas nezakládá oprávnění k provozu stacionárního zařízení (srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 23. 4. 2014, č. j. 7 A 49/2011-72, č. 3116/2014 Sb. NSS), protokolem o zkoušce recyklátu z pneumatik z důvodu chybějící relevance, a stejně tak ani sdělením krajského úřadu ze dne 21. 4. 2021, jelikož soud není vázán hodnocením krajského úřadu, který nadto řešil pouze procesní rovinu, v níž ani soud závažná pochybení neshledal. Nadbytečným důkazem je dále metodická příručka MMR Charakter a struktura zástavby venkovských sídel v územních plánech ve verzi 2018 předkládaná navrhovatelkou.

Soud nejprve dospěl k závěru, že návrh je důvodný, a proto napadenou změnu rozsudkem ze dne 6. 5. 2021, č. j. 59 A 5/2021-73, zrušil v rozsahu, v němž vymezovala v kapitole 1 změnovou plochu Zm1/8, a v rozsahu bodů (8), (12) a (14) kapitoly 2 včetně souvisejících pasáží grafické části výroku. Odpůrkyně se bránila podáním kasační stížnosti, jíž NSS vyhověl rozsudkem ze dne 25. 11. 2022, č. j. 5 As 146/2021-49, kterým předchozí rozsudek soudu zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení. NSS se neztotožnil ani s jedním ze dvou zrušovacích důvodů a uzavřel, že odpůrkyně byla oprávněna podmínit využití ploch VL tím, že lehký průmysl nebude zhoršovat pohodu bydlení nad míru obvyklou v obytných plochách, a že vzhledem k obecné formulaci námitek navrhovatelky bylo i posouzení přiměřenosti regulace zpřísňující podmínky pro využití pozemků navrhovatelky dostačující a správné.

Vzhledem k tomu, že NSS dané otázky posoudil úplným způsobem a neponechal krajskému soudu prostor pro vlastní úvahu (přičemž ani navrhovatelka není oprávněna po zrušení předchozího rozsudku rozšiřovat svou návrhovou argumentaci, nadto již projednanou v rámci ústního jednání), krajský soud vyhodnotil, že není důvodu ve věci nařizovat nové jednání. Krajský soud byl v dané situaci pouze povinen převzít závazný právní názor NSS a promítnout jej do výsledného řešení věci. Navazující rozsudek tak přebírá předchozí posouzení návrhu navrhovatelky, ale v částech, kde dal navrhovatelce původně za pravdu, přebírá závazný právní názor NSS, jímž je vázán.

Navrhovatelka v prvním okruhu námitek (část V.1) odpůrkyni vytýkala, že byla napadená změna pořizována a vydána nezákonně, čímž bylo zasaženo do jejích občanských a procesních práv. Jelikož nebyl zákonem stanoveným způsobem zveřejněn program zasedání Zastupitelstva obce K., bylo navrhovatelce (jako veřejnosti) znemožněno účastnit se zasedání konaného dne 23. 4. 2018. Nejenže se navrhovatelka nemohla vyjádřit k programu zasedání, nemohla ani sdělit, proč by o změně územního plánu nemělo být rozhodováno. Přestože v rámci navrženého (a následně i schváleného) programu zasedání nemělo být jednáno o pořízení změny územního plánu zkráceným postupem, pod bodem Informace z činnosti obecního úřadu o něm (resp. o pořízení doplnění napadené změny) zastupitelstvo usnesením č. 2.1 rozhodlo, ač nemohlo. Nadto chyběl údaj, že se tak má stát zkráceným postupem, přičemž součástí usnesení ani jeho přílohy nebylo znění obsahu změn. Navrhovatelka poukázala i na to, že tím, že byla napadená změna (nezákonně) pořizována zkráceným postupem, nebylo zpracováno a schvalováno zadání změny územního plánu ani návrh pro společné projednání, na který by mohla reagovat podáním připomínek.

Odpůrkyně reagovala na tyto výtky konstatováním, že informace o době, místě a programu jednání Zastupitelstva obce K. konaného dne 23. 4. 2018 byla vyvěšena na úřední desce obce od 11. 4. do 23. 4. 2018 a že bylo výslovně uvedeno, že daná změna je pořizována ve zkráceném postupu (o tom svědčí i stanovisko krajského úřadu ze dne 12. 4. 2018, které je přílohou č. 2 zápisu ze zasedání ze dne 23. 4. 2018). Konečně navrhovatelka byla oprávněna v procesu pořizování napadené změny vznášet připomínky a námitky, což také učinila; nebyla tedy v tomto ohledu nijak zkrácena na svých právech.

Soud ze spisového materiálu zjistil, že žádostí ze dne 23. 2. 2018 požádala odpůrkyně krajský úřad o stanovisko k navrhovanému obsahu změny územního plánu zahrnující sedm bodů netýkajících se dotčených pozemků. Poté, co obdržela (vstřícné) stanovisko krajského úřadu ze dne 28. 2. 2018, žádost „doplnila“ podáním ze dne 26. 3. 2018 o další (v pořadí osmý) bod týkající se právě plochy VS, jejíž součástí byly dotčené pozemky. Navrhla prověřit podmínky pro využití této plochy s tím, že by bylo vhodné stanovit jako nepřípustné ty způsoby využití, které ohrožují životní prostředí, mají negativní hygienické vlivy na sousední obytnou zástavbu a vyvolávají neúměrnou dopravní zátěž. Dne 12. 4. 2018 krajský úřad uplatnil stanovisko, v němž opět konstatoval, že lze vyloučit významný vliv koncepce na evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti a že nepožaduje zpracovat vyhodnocení vlivů koncepce na životní prostředí (tzv. SEA). V obou stanoviscích krajský úřad uváděl, že je změna územního plánu pořizována ve zkráceném postupu.

Dne 9. 4. 2018 se konalo zasedání zastupitelstva odpůrkyně, na jehož schváleném programu byl mj. samostatný bod Rozhodnutí o pořízení změny č. 1 územního plánu Kojetic. Ještě před jeho projednáním starostka sdělila, že na schůzi v březnu 2018 zastupitelé rozhodli, že veškeré požadavky manžela navrhovatelky, který ji zastupuje, budou přijímány pouze písemně a předávány k řešení právnímu zástupci obce. Bez konzultace s právním zástupcem mu nebudou zastupitelé žádné informace poskytovat ani je přijímat jako relevantní. Před hlasováním starostka sdělila, jaké je k navrhovanému obsahu změny stanovisko krajského úřadu a že je změna pořizována ve zkráceném postupu, následně přednesla obsah změn (jejich seznam čítající sedm bodů, netýkajících se dotčených pozemků, přiložila k zápisu) a dala přítomným možnost se vyjádřit (zůstalo bez připomínek). Usnesením č. 8 zastupitelstvo rozhodlo o pořízení změny č. 1 územního plánu s tím, že obsah změn je přílohou zápisu. V samotném výroku usnesení č. 8 nebylo výslovně uvedeno, že se má jednat o zkrácený postup, přičemž příloha zápisu nadepsaná jako Seznam předmětů (lokalit) změny č. 1 ÚP K. neobsahovala návrh změny dopadající na dotčené pozemky. Po hlasování zastupitelstva v bodě Diskuse manžel navrhovatelky (jednatel obchodní společnosti G 3 plast, s.r.o., která má dotčené pozemky v nájmu; dále jen „G3plast“) prezentoval plánovaný podnikatelský záměr vystavět na dotčených pozemcích provoz recyklace gumy a betonu a kompostárnu s předpokládaným provozem 4 až 5 nákladních vozů (12 t) denně a menších vozů (avie) s tím, že nelze odhadnout „auta z venku“. Zároveň by ale odpadl provoz 40 – 50 vozů podnikatelů, kteří v areálu parkují. Předložil zákres ploch do katastrální mapy (není součástí předloženého správního spisu) s tím, že další podklady se zpracovávají (záměr řeší krajský úřad) a budou obci předány k seznámení. K dotazům uvedl, že nákladní doprava z prodeje štěrku a dovozu hlíny na zásypy ještě potrvá asi jeden rok. Poté bude pozemek celý zarovnán, vytvoří se znovu areálové komunikace a nebude tam muset být parkování, jen cca 4x denně přijede 16t návěs s pneumatikami. Prodávaný kámen je výrobek z drtičky, v níž jsou likvidovány zbytky budov, má zajištěno písemné stanovisko báňského úřadu, že není těžena mateční hornina. Jámy se zaváží částečně kamenem a zčásti zeminou získanou z jiných staveb G3plast, k níž je přimícháván kompost. Uvedl též, že hledá využití pro podnikatelský areál a má zájem o vybudování nového výjezdu z areálu směrem na L., k čemuž by byl potřebný souhlas obce.

Na elektronické úřední desce odpůrkyně soud ověřil, že v období od 11. 4. 2018 do 23. 4. 2018 zde byla zveřejněna pozvánka Dostupná zde: X s informacemi o době, místě a navrženém programu připravovaného zasedání zastupitelstva na den 23. 4. 2018. Návrh programu čítal sedm bodů, mezi nimiž nebylo pořízení změny územního plánu. Soud přihlédl i k pozvánce Dostupná zde: X a navrženému programu předcházejícího zasedání, které proběhlo dne 9. 4. 2018, přičemž zjistil, že tento bod na ní předtím naopak výslovně uveden byl.

Dne 23. 4. 2018 proběhlo další zasedání zastupitelstva, na jehož schváleném programu nebyl bod explicitně se týkající pořízení změny č. 1 územního plánu obce. V rámci bodu Informace z činnosti obecního úřadu však bylo konstatováno, že bylo odpůrkyni doručeno stanovisko krajského úřadu k doplněné změně územního plánu (a v čem tkvělo ono doplnění) a že je změna pořizována ve zkráceném postupu. Před hlasováním byli přítomní vyzváni k vyjádření, žádná připomínka přitom vznesena nebyla (navrhovatelka ani její manžel nebyli podle prezenční listiny přítomni). Usnesením č. 2.1 pak zastupitelstvo rozhodlo o pořízení „doplněné“ změny č. 1 územního plánu s tím, že obsah změny je přílohou zápisu. V samotném výroku usnesení č. 2.1 opět nebylo výslovně uvedeno, že se má jednat o zkrácený postup.

Jakkoli se navrhovatelka domnívá, že navrhovaný program zasedání zastupitelstva konaného dne 23. 4. 2018 nebyl zveřejněn zákonem stanoveným způsobem tak, aby jí bylo umožněno se zasedání účastnit a sdělit na něm důvody, pro které by nemělo být rozhodováno o změně územního plánu, soudu není z jejího návrhu zřejmé (navrhovatelka totiž nijak nespecifikovala), v čem konkrétně spatřuje rozpor (patrně) s ustanovením § 93 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění zákona č. 99/2017 Sb. (dále jen „obecní zřízení“), které k této námitce mj. citovala. Soud přitom neshledal, že by obecní úřad odpůrkyně nepostupoval v souladu s tímto ustanovením, které vymezuje, že obecní úřad informuje o místě, době a navrženém programu připravovaného zasedání zastupitelstva obce a že tyto informace vyvěsí na úřední desce obecního úřadu alespoň 7 dní před zasedáním zastupitelstva obce a případně též způsobem v místě obvyklým. Navrhovatelka se zasedání dne 23. 4. 2018 nepochybně zúčastnit mohla, neboť nebylo z její strany tvrzeno a ani soud z obsahu spisu nezjistil, že by jí v tom bránila překážka spočívající v neoznámení místa a termínu zasedání nebo jeho (předpokládaného) programu. Navrhovatelka, pokud by se bývala dostavila, by se mohla vyjádřit i k navrhovanému doplnění programu zasedání a patrně by mohla formulovat i své názory stran navrhované podstaty změny územního plánu, a to přinejmenším pod bodem Diskuze, jenž byl na avizovaném pořadu zasedání.

Pokud přitom jde o to, že byl změněn program zasedání až v jeho průběhu, což nepochybně u takto závažné záležitosti (přinejmenším z pohledu navrhovatelky) není vhodné a běžně pečlivému občanovi to pro překvapivost takového postupu může zabránit v tom, aby se k projednávané otázce vyjádřil (neboť potřebu osobní účasti si vyhodnocuje na základě plánovaného programu), tato skutečnost nezpůsobuje nezákonnost usnesení zastupitelstva, jelikož s takovým postupem přímo počítá § 94 odst. 2 obecního zřízení. Není-li zde zvláštní ustanovení zákona vyžadující oznámení daného konkrétního bodu jednání předem, pouhá nevhodnost či nešetrnost takového postupu neopravňuje soud k zásahu do práva obce na samosprávu (srov. body 37 a 38 rozsudku NSS ze dne 30. 9. 2013, č. j. 8 Aps 2/2013-71, č. 2975/2014 Sb. NSS, nebo obdobně rozsudek NSS ze dne 21. 10. 2020, č. j. 9 As 169/2020-29). V tomto směru možnost změny programu zastupitelstva zdaleka nepodléhá natolik přísným podmínkám, jako je tomu v případě programu valných hromad, členských schůzí či shromáždění kolektivních orgánů soukromoprávních korporací.

Podle § 55b odst. 1 stavebního zákona platilo, že na základě rozhodnutí zastupitelstva obce o pořízení změny územního plánu, nebo na základě zprávy o uplatňování územního plánu v uplynulém období, ve kterých zastupitelstvo výslovně uvede, že změna bude pořizována zkráceným způsobem, pořizovatel zajistí zpracování návrhu změny územního plánu a vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území, pokud se zpracovává. Návrh změny územního plánu a vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území, pokud se zpracovává, pořizovatel doručí krajskému úřadu a obci, pro kterou je změna pořizována, nejméně 30 dnů přede dnem veřejného projednání.

S ohledem na citované ustanovení soud sice přisvědčuje navrhovatelce v její výhradě, že přímo ve výroku usnesení č. 2.1 (a ani v usnesení č. 8 ze dne 9. 4. 2018) nebylo výslovně uvedeno, že se při pořizování (doplněné) změny územního plánu použije zkrácený postup, nicméně na druhé straně je zde nutno vnímat také to, jaká sdělení přijetí tohoto usnesení předcházela. Ze zápisů z obou zasedání totiž vyplývá, že vždy před hlasováním bylo sděleno, že změna je (má být) pořizována ve zkráceném postupu. Totéž lze ostatně uvést i k tvrzenému nedostatku, že znění obsahu doplnění změny č. 1 územního plánu nebylo součástí výroku usnesení č. 2.1 ze dne 23. 4. 2018 ani přílohou zápisu. Zde nelze odhlédnout od toho faktu, že přílohou č. 2 zápisu bylo stanovisko krajského úřadu ze dne 12. 4. 2018, které doplňovaný bod změny územního plánu podrobně popisovalo na své první straně [„Tento bod prověří změny podmínek pro využití plochy smíšení výrobní (VS) v izolované poloze při silnici směrem k Č. (bývalá velkovýkrmna vepřů). S ohledem na problematické způsoby současného využití, sousedství stávající obytné zástavby a potřebu ochránit obec od frekventovaného průjezdu těžké nákladní dopravy budou stanoveny jako nepřípustné způsoby využití ty, které ohrožují Životní prostředí, mají negativní hygienické vlivy na sousední obytnou zástavbu a vyvolávají neúměrnou dopravní zátěž, jako např. nakládání s odpady a jejich zpracování, dočasné i trvalé skládkování a provoz logistických center.“]. Obsahem přílohy tedy popis navrhovaného doplnění změny č. 1 územního plánu byl, i když nebyl vlastní podstatou odkazované přílohové listiny, ale jen předmětem posouzení, v něm obsaženého. Ze zápisů přitom neplyne, že by někdo měl pochyby o obsahu projednávaného doplnění či že by proti využití zkráceného postupu kdokoliv ze zastupitelů něco namítal, a zápisy ani nenaznačují, že by se snad zastupitelstvo hodlalo ve svém usnesení odchýlit od prezentovaného návrhu. Soud proto zastává názor, že popsané vady mají pouze formální povahu, samy o sobě však nemají vliv na zákonnost napadeného územního plánu a neodůvodňují jeho zrušení, neboť je zřejmé, že obsah i postup projednávání napadené změny odpovídal vůli vyjádřené zastupitelstvem obce.

Konečně k tomu, že nedošlo ke zpracování zadání změny územního plánu ani návrhu pro společné projednání, nezbývá soudu než konstatovat, že jde o zákonem předvídaný postup podle § 55a a násl. stavebního zákona, jak také ostatně navrhovatelka ve svém návrhu zmínila (tím, že citovala vybraná ustanovení stavebního zákona). Třebaže navrhovatelka z tohoto důvodu nemohla podat připomínky podle § 50 odst. 3 stavebního zákona, mohla využít a také využila svých práv podle § 55b odst. 2 téhož zákona, a to v návaznosti na veřejné projednání návrhu změny územního plánu konané dne 15. 8. 2018, jehož se zúčastnila prostřednictvím svého zástupce (projednání se nadto účastnil i její manžel s jeho zástupcem). V tomto směru tedy nedošlo k žádné nezákonnosti.

Navrhovatelka dále namítala (V.2), že odpůrkyně překročila meze své působnosti a pravomoci doplněním regulativů hlavního a nepřípustného využití ploch VL. Nerespektovala totiž, že ve schváleném návrhu změny územního plánu zkráceným postupem o doplnění regulace ploch VL nebyla žádná zmínka, stejně jako limity toho, co může územní plán obsahovat – v daném případě podle navrhovatelky nelze hovořit o stanovení podmínek prostorového uspořádání ani o základních podmínkách ochrany krajinného rázu ve smyslu přílohy č. 7 k vyhlášce č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a o způsobu evidence územně plánovací činnosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška č. 500/2006 Sb.“), nýbrž jedině o podrobných podmínkách pro využití pozemků, pro vytváření příznivého životního prostředí a pro napojení staveb na veřejnou dopravní infrastrukturu, které ale podle přílohy č. 11 k vyhlášce č. 500/2006 Sb. patří do regulačních plánů, nikoli do územních plánů. Nadto jsou tyto podmínky selektivním způsobem zaměřeny právě na navrhovatelku a již vykonávané činnosti na dotčených pozemcích, omezují tudíž jenom výkon jejího vlastnického práva, práva na podnikání a práva užívat pozemní komunikace bezplatně obvyklým způsobem a k účelům, ke kterým jsou určeny.

Odpůrkyně regulovala podle navrhovatelky využití pozemků v plochách VL diskriminačně (též) tím, že omezila obecné užívání veřejné pozemní komunikace – silnice XI ve vlastnictví Středočeského kraje pouze vůči vlastníkům pozemků a staveb v k. ú. K. u P. zahrnutých v plochách VL (stanovením maximální hmotnosti vozidel vjíždějících a vyjíždějících omezila dopravní obsluhu). Není přitom zřejmé, jak odpůrkyně a pořizovatel dospěli k závěru, že doprava z plochy Zm1/8 probíhá po kapacitně nevyhovujících silnicích X. třídy s průjezdy zastavěným územím sídel, za situace, kdy vlastník a správce předmětné silnice, Policie České republiky i Správa železnic proti napojení areálu bývalé velkovýkrmny vepřů na silnici nic nenamítali a měli za to, že dopravu zde není nutné omezovat. Daná silnice obsahuje jeden propustek a jeden přejezd přes železniční trať, které byly oba modernizovány, aby měly únosnost 50 t. Jediné celostátní sčítání dopravy pak proběhlo v roce 2016 a vůbec nehodnotilo dopravu na silnicích X. třídy.

Odpůrkyně oponovala, že se jedná o běžné stanovení podmínek pro využití ploch s rozdílným způsobem využití v souladu s přílohou č. 7 k vyhlášce č. 500/2006 Sb. i s vyhláškou č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška č. 501/2006 Sb.“), a že tedy pro plochy VL nejsou stanoveny takové regulativy, které by svojí podrobností měly náležet regulačnímu plánu. Regulativy nejsou selektivní ani diskriminační, neboť se vztahují na všechny plochy VL v obci (nejen na ty ve vlastnictví navrhovatelky), jsou vyvolány specifickým využitím daných ploch (plochy výroby a skladování mohou negativně ovlivnit životní prostředí v obci) a samozřejmě se vztahují jen na plochy na území obce K. (mimo své území odpůrkyně nemůže provádět regulaci). Odpůrkyně nereguluje ani neomezuje provoz na pozemních komunikacích, ale stanovuje podmínky pro využití ploch. Vyjádření k napojení dotčených pozemků na pozemní komunikaci zde jsou bez právního významu a stejně tak není rozhodná ani nosnost mostu. Upřesnění a doplnění pravidel pro plochy VL týkající se způsobů využití a dopravní obsluhy (jde o regulativy omezující činnosti, které by vedly k již neúnosnému nárůstu objemu těžké dopravy a k negativním vlivům) směřuje k vyšší ochraně a kvalitě obytného i životního prostředí v obci. Nadto odpůrkyně zdůraznila, že dotčené pozemky se nachází v oblasti obsluhované výlučně sítí silnic X. třídy (XI a XJ) procházejícími zastavěným územím center obcí (a to nejen K. ve směru k silnici XK, ale i N. a Č.), kde s ohledem na tento stav platí zákaz vjezdu nákladních automobilů nad 6 t s výjimkou dopravní obsluhy, přičemž další nárůst těchto „výjimek“ je logické omezit. Jedná se o zřejmý fakt při pohledu na mapu či výkresy územního plánu, není proto třeba žádného sčítání dopravy.

Soud ze spisového materiálu zjistil, že odpůrkyně ve výrokové části napadené změny v přehledu měněných částí uvedla (viz kapitolu 1), že změna Zm1/8 spočívala v „prověření změny podmínek pro využití plochy smíšené výrobní (VS) v izolované poloze při silnici směrem k Č. (bývalá velkovýkrmna vepřů)“.

Text výrokové části se pak napadeným územním plánem (viz jeho kapitolu 2) změnil K tomu soud pro (grafickou) přehlednost vždy cituje též ze Srovnávacího textu úplného znění územního plánu, který je podle kapitoly 4 napadené změny její přílohou (dále jen „srovnávací text“). mj. tak, že se v kapitole 6.4 (územního plánu) Stanovení podmínek pro využití ploch v jednotlivých kategoriích pro plochy VL (výroba a skladování – lehký průmysl): - (12) v odstavci hlavní využití (převažující účel) na konec první odrážky doplňují slova: „a nezhoršují pohodu bydlení v sousedících obytných plochách a v obytných plochách podél tras vyvolané obslužné dopravy nad míru obvyklou pro obytná území, a to vlivem hluku, exhalací, vibrací a prašnosti, včetně negativních vlivů vyvolané obslužné dopravy“

Napadený územní plán změnil kapitolu 6.4 Stanovení podmínek pro využití ploch v jednotlivých kategoriích dále tak, (14) že se část kapitoly obsahující podmínky pro plochy VS (plochy smíšené výrobní) ruší vzhledem k tomu, že uvedený typ plochy se již v územním plánu nevyskytuje.

Dotčené pozemky (přibližně označeny šedou barvou na obrázku níže – jde o upravený výňatek z hlavního výkresu napadené změny) jsou podle výrokové (textové i grafické) části napadené změny součástí plochy Zm1/8 vymezující plochu pro výrobu a skladování – lehký průmysl (VL).

Podle odůvodnění napadeného územního plánu (viz jeho kapitolu 15) „[z]měna č. 1 územního plánu Kojetic neobsahuje žádné prvky regulačního plánu.“

K námitkám, že odpůrkyně úpravou regulativů hlavního a nepřípustného využití plochy VL v rámci výrokové části napadeného územního plánu překročila svou pravomoc a meze zákonem vymezené působnosti, soud uvádí, že tyto námitky neobstojí. V první řadě nelze hovořit o tom, že by odpůrkyně v daném případě překročila svoji pravomoc. Odpůrkyni (resp. jejímu orgánu) bez pochybností svědčila pravomoc vydat územní plán (jeho změnu) formou opatření obecné povahy, jak vyplývá z ustanovení § 6 odst. 5 písm. c) ve spojení s § 43 odst. 4 větou čtvrtou stavebního zákona, podle kterých zastupitelstvo obce vydává v samostatné působnosti územní plán, jenž se vydává formou opatření obecné povahy podle správního řádu. Je tedy zjevné, že odpůrkyně byla obecně nadána pravomocí vydat napadený územní plán, a to včetně regulativů upravujících podmínky využití stanovených ploch s rozdílnými způsoby využití. I kdyby snad sporné regulativy skutečně spadaly do podrobností regulačního plánu, jak navrhovatelka namítá, i jeho vydání spadá do pravomoci odpůrkyně, jak potvrzuje ustanovení § 6 odst. 5 písm. d) stavebního zákona. Navrhovatelka tak ve skutečnosti zpochybňuje dodržení mantinelů věcné působnosti územního plánu, tedy míří do druhého (nikoliv prvního) kroku přezkumného algoritmu.

K výtce, že odpůrkyně nerespektovala schválený návrh obsahu změny Zm1/8, kde se o plochách VL vůbec nehovořilo, soud uvádí, že představa navrhovatelky, že prověření ploch VS se musí vždy omezit jen na regulativy těchto ploch (přesně podle původního návrhu), je mylná. Pořízení změny územního plánu je proces, v jehož rámci jsou hledána optimální řešení z hlediska koordinace soukromých a veřejných zájmů v území, přičemž není předem známo, jaká stanoviska uplatní dotčené orgány ani jaké budou podány námitky či připomínky. Návrh změny územního plánu tak průběžně může již jen z toho důvodu doznávat nemalých posunů. Navíc samotné prověřování podmínek pro využití konkrétní plochy VS může zcela nepochybně vést též k závěru, že taková plocha v daném místě není (již) vůbec vhodná a je tedy třeba změnit funkční využití dané plochy. Taková změna přitom může vést jak k vymezení nového specifického druhu plochy (§ 19 vyhlášky č. 501/2006 Sb.), stejně jako ke změně na druh plochy již územním plánem regulované, přičemž v tomto druhém případě mohou být využity stávající regulativy, ale může se též ukázat, že je vhodné stávající regulativy modifikovat (s dopadem na všechny takové plochy v regulovaném území). Právě tato poslední varianta byla odpůrkyní zvolena jako adekvátní v případě prověřovaného území areálu bývalé velkovýkrmny vepřů, když dospěla k závěru, že s ohledem na zvolené limity využití by již plocha neodpovídala obvyklému charakteru ploch smíšené výroby, a proto považovala za odpovídající její zařazení do kategorie ploch VL, přičemž s ohledem na popsanou snahu omezit nákladní dopravu v obci považovala za vhodné nové omezující regulativy vztáhnout na všechny plochy VL na území obce, nikoliv jen na areál dotčených pozemků. Za jisté dílčí vybočení ze zastupitelstvem schváleného návrhu změny územního plánu by bylo možné považovat snad jen vztažení nově zpřísněné regulace i na jiné než prověřované pozemky, nicméně na ochranu práv vlastníků jiných pozemků se aktivní legitimace navrhovatelky nevztahuje. Nadto tento jakýsi sekundární dopad na jiné než prověřované plochy nepovažuje soud s ohledem na již zmíněnou přirozenou dynamičnost procesu pořizování územního plánu za natolik intenzivní vadu, aby nutně musela vyvolávat nezákonnost přijatého řešení, jelikož všichni dotčení vlastníci měli zachován procesní prostor bránit námitkami svá vlastnická práva.

Předmětem soudního přezkumu tak co do dodržení mezí působnosti zbývá otázka, zda odpůrkyně na základě zmocnění obsaženého ve stavebním zákoně a prováděcích právních předpisech byla oprávněna body (12) a (13) kapitoly 2 napadené změny vložit do kapitoly 6.4 výrokové části územního plánu konkrétně právě zvolené regulativy hlavního a nepřípustného využití ploch VL. Podle názoru navrhovatelky jde totiž o takové regulativy, které by svojí podrobností měly být vyhrazeny jen regulačnímu plánu.

Jak vyplývá z § 43 odst. 1 věty první stavebního zákona, územní plán stanoví základní koncepci rozvoje území obce, ochrany jeho hodnot, jeho plošného a prostorového uspořádání (dále jen „urbanistická koncepce“), uspořádání krajiny a koncepci veřejné infrastruktury; vymezí zastavěné území, plochy a koridory, zejména zastavitelné plochy, plochy změn v krajině a plochy přestavby, pro veřejně prospěšné stavby, pro veřejně prospěšná opatření a pro územní rezervy a stanoví podmínky pro využití těchto ploch a koridorů.

Podle § 43 odst. 3 stavebního zákona platí, že územní plán v souvislostech a podrobnostech území obce zpřesňuje a rozvíjí cíle a úkoly územního plánování v souladu se zásadami územního rozvoje, s politikou územního rozvoje a s územním rozvojovým plánem. Územní plán ani vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území nesmí obsahovat podrobnosti náležející svým obsahem regulačnímu plánu nebo územním rozhodnutím, pokud zastupitelstvo obce v rozhodnutí o pořízení nebo v zadání územního plánu nestanoví, že bude pořízen územní plán nebo jeho vymezená část s prvky regulačního plánu; tato skutečnost musí být v rozhodnutí zastupitelstva výslovně uvedena.

Podle § 61 odst. 1 věty první stavebního zákona regulační plán v řešené ploše stanoví podrobné podmínky pro využití pozemků, pro umístění a prostorové uspořádání staveb, pro ochranu hodnot a charakteru území a pro vytváření příznivého životního prostředí.

Podle bodu I odst. 1 písm. f) přílohy č. 7 k vyhlášce č. 500/2006 Sb. textová část územního plánu obsahuje stanovení podmínek pro využití ploch s rozdílným způsobem využití s určením převažujícího účelu využití (hlavní využití), pokud je možné jej stanovit, přípustného využití, nepřípustného využití (včetně stanovení, ve kterých plochách je vyloučeno umísťování staveb, zařízení a jiných opatření pro účely uvedené v § 18 odst. 5 stavebního zákona), popřípadě stanovení podmíněně přípustného využití těchto ploch a stanovení podmínek prostorového uspořádání, včetně základních podmínek ochrany krajinného rázu (například výškové regulace zástavby, charakteru a struktury zástavby, stanovení rozmezí výměry pro vymezování stavebních pozemků a intenzity jejich využití).

Podle bodu I odst. 2 písm. c) přílohy č. 11 k vyhlášce č. 500/2006 Sb. textová část regulačního plánu podle rozsahu navržené regulace, zejména podle jím nahrazovaných územních rozhodnutí dále obsahuje podmínky pro napojení staveb na veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu.

Podle § 11 vyhlášky č. 501/2006 Sb. plochy výroby a skladování se obvykle samostatně vymezují v případech, kdy využití pozemků například staveb pro výrobu a skladování a zemědělských staveb z důvodu negativních vlivů za hranicí těchto pozemků vylučuje začlenění pozemků s těmito vlivy do ploch jiného způsobu využití (odst. 1). Plochy výroby a skladování zahrnují zpravidla pozemky staveb a zařízení pro výrobu a skladování, například pro těžbu, hutnictví, těžké strojírenství, chemii, skladové areály, pozemky zemědělských staveb a pozemky související veřejné infrastruktury. Plochy výroby a skladování se vymezují v přímé návaznosti na plochy dopravní infrastruktury a musí být z nich přístupné (odst. 2).

Soud se i v tomto ohledu v případě vymezení nepřípustných činností přiklání k názoru odpůrkyně, že se jedná o stanovení podmínek pro využití ploch, které spadají (mohou spadat) do rámce územního plánu – soud pokládá předmětnou úpravu za dostatečně obecnou (a to i v napadené části týkající se vymezení druhu nepřípustných činností v daných plochách podle povahy dopravní obsluhy, která je s nimi obvykle spojena). Jinými slovy soud neshledal, že by se jednalo o takovou regulaci, která by byla tou (nej)podrobnější a odpovídala by již regulačnímu plánu. Napadená změna nezakotvuje v rámci regulativů povinnost připojení na konkrétní inženýrské sítě nebo přesné technické parametry příjezdové komunikace, což by již odpovídalo podmínkám pro napojení staveb na veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu dle části I odst. 2 písm. c) přílohy č. 11 k vyhlášce č. 500/2006 Sb. a zakládalo nezákonnost napadené změny (srov. např. rozsudky Krajského soudu v Praze ze dne 28. 11. 2019, č. j. 55 A 8/2019-111, odst. 113 a 114, nebo ze dne 20. 11. 2020, č. j. 55 A 84/2019-84, odst. 35-38). Naopak její podstatou je vymezení druhů nepřípustných staveb, resp. způsobů využití regulovaných pozemků, a to za pomoci obecných pojmů, jež jsou případně doprovázeny demonstrativním výčtem konkrétních činností, jež pod obecný pojem mají spadat.

Ve skutečnosti ani nejde o skryté zavádění dopravního omezení narušujícího obecné užívání pozemních komunikací, jak navrhovatelka podrobněji rozvádí v replice. Územní plán totiž nezakazuje a ani není způsobilý zakázat průjezd vozidel nad určitou tonáž. Takové omezení lze v zásadě přijmout jen opatřením obecné povahy vydaným podle zákona o pozemních komunikacích. Napadená změna v tomto směru pouze preventivně brání tomu, aby na území obce v plochách VL mohly být umisťovány takové stavby či docházelo k povolování takových změn využití území, s nimiž by byla spojena pravidelná obsluha vozidly s nosností přesahující 6 t. Jinými slovy, taková vozidla by nepochybně stále mohla k daným plochám zajíždět (pokud to nebude zakázáno dopravním značením, jež je nezávislé na procesu územního plánování), nicméně z povahy využití dotčených pozemků by se mělo jednat spíše o nahodilé či dočasné případy (např. v době výstavby, oprav apod.), přičemž legálně realizovaná činnost by pravidelnou potřebu takto dimenzované dopravní obsluhy neměla vyvolávat.

Za rozpornou s požadavkem na relativní obecnost vymezení podmínek využití území v územním plánu přitom nelze mít ani doplněnou specifikaci hlavního využití ploch VL vyžadující nejen, aby negativní vlivy výrobních areálů mimo vymezovanou plochu nepřesahovaly limity dané hygienickými normami, ale též aby nezhoršovaly pohodu bydlení v obytných plochách sousedících, popř. přiléhajících k trasám dopravní obsluhy. Jak konstatoval ve svém závazném právním názoru NSS, i když námitky dotčených vlastníků mohou doplňovat obsah pojmu „pohoda bydlení“ o určitá subjektivní specifika, není tím potlačena nutnost objektivního posuzování obsahu tohoto pojmu. Toto objektivní posouzení je dostatečně obecné a stanovená podmínka proto nevybočuje z náležitostí územního plánu popsaných v bodě I odst. 1 písm. f) přílohy č. 7 k vyhlášce č. 500/2006 Sb. Nejedná se o náležitost, jež by z důvodu podrobnosti musela být předmětem až regulačního plánu nahrazujícího územní rozhodnutí či výhradně až územního rozhodnutí či stavebního povolení. Ani tento návrhový bod tedy v souladu s tím, co konstatoval NSS, není důvodný.

Přezkum obsahu napadené změny z hlediska diskriminace a proporcionality, jichž se navrhovatelka dotkla pod bodem V návrhu, nicméně posoudí soud až v dalších částech rozsudku.

Soud (však) ještě předřadil vypořádání námitek navrhovatelky stran nedostatečného odůvodnění napadeného územního plánu, jakož i stran rozhodnutí o námitkách, neboť jejich nepřezkoumatelnost by i sama o sobě byla vadou, pro kterou by soud musel napadenou část územního plánu zrušit.

Navrhovatelka nejdříve namítala, že rozhodnutí o jejích námitkách ze dne 14. 8. 2018 a dne 22. 8. 2018 je nezákonné, neboť nemá základní náležitosti, pokud jde o výrok i odůvodnění (jako u běžného správního rozhodnutí). Navíc se píše jen o „návrhu“ rozhodnutí o námitkách a o odůvodnění „návrhu“ rozhodnutí. Výrok rozhodnutí není vykonatelný, jelikož není srozumitelně a jasně formulován – správně by měl znít: „Námitka spočívající v (…) se zamítá.“, nikoli tak, že se námitce nevyhovuje. Odůvodnění obsahuje jen nic neříkající floskule o tom, jak se změna nedotýká práv jenom navrhovatelky a že je jí vlastně dále umožněno vykonávat činnosti výroby a skladování jako doposud – a to navzdory tomu, že z napadené změny je zjevný opak. Tím si odpůrkyně protiřečí a odůvodnění rozhodnutí o námitkách je zčásti zmatečné. Konkrétně pořizovateli pak navrhovatelka vytkla, že zcela rezignoval na uvedení toho, za použití jakých ustanovení právních předpisů může (navíc nad rámec schváleného obsahu změny) upravovat přípustné a nepřípustné využití ploch s funkčním využitím VL a proč je podle něj možné doplněním (změnou) územního plánu zmařit realizaci stavebních a podnikatelských záměrů navrhovatelky, o kterých se odpůrkyně dozvěděla a které již byly individuálně posouzeny či přímo povoleny orgány státní správy.

Odpůrkyně protiargumentovala, že ani v tomto bodě návrhu navrhovatelka neuvádí nic, co by nasvědčovalo o nesprávnosti či nezákonnosti napadené změny. U námitek, jež jsou citovány, je uvedeno rozhodnutí o nich, čímž je zřejmé, jak byly námitky navrhovatelky posouzeny. V textu se uvádí „návrh“, neboť se jednalo o návrh územního plánu, který byl následně schvalován zastupitelstvem obce. Jelikož zastupitelstvo obce daný návrh změny územního plánu schválilo a vydalo, rozhodlo tím i o námitkách tak, jak je uvedeno v odůvodnění opatření obecné povahy. Příslušná ustanovení právních předpisů jsou uvedena v záhlaví opatření obecné povahy, každé rozhodnutí o námitce je obsahovat nemusí. Odůvodnění rozhodnutí přitom obsahuje důvody, pro které nebylo námitkám vyhověno – nicméně tam, kde byly námitky obecné, bylo obecné i odůvodnění. Navrhovatelka v námitkách nepopsala své stavební a podnikatelské záměry, které byly povoleny, ani k tomu nedoložila žádná rozhodnutí. Podle odpůrkyně dotčené pozemky představují plochu, na které stále probíhá odstraňování staveb bývalého vepřína (s návrhem až do 31. 12. 2021), přičemž zde nejsou umístěny žádné budovy, které by se týkaly stavebních či podnikatelských záměrů navrhovatelky. Nicméně pokud by takové již umístěny byly, jejich realizaci by napadená změna nebránila; totéž platí i o povoleném výkonu činností. Napadená změna je i v souladu s veřejnými zájmy sledovanými dotčenými orgány.

Soud ze spisového materiálu zjistil, že dne 15. 8. 2018 proběhlo veřejné projednání návrhu napadené změny. Z prezenční listiny vyplývá, že se ho navrhovatelka zúčastnila prostřednictvím svého zástupce a že byl přítomen i její manžel s jeho zástupcem. Podle záznamu z jednání byly diskutovány mj. otázky nevyhovujícího stavu silnic X. třídy a napojení na silnici XK – nebezpečná křižovatka, pohyb chodců k autobusové zastávce, úzké profily a únosnost silnic, negativní vlivy těžké dopravy. Podáním ze dne 14. 8. 2018 podala navrhovatelka (spolu s G3plast) k návrhu své „připomínky“; v podání ze dne 22. 8. 2018 pak formulovala své námitky (obdobné jako v nynějším návrhu). Obě podání byla odpůrkyní posouzena podle jejich obsahu jako námitky navrhovatelky a věcně vypořádána. Rozhodnutí o nich, jež jsou součástí odůvodnění napadené změny, jsou obsažena na stranách 23 – 25 (předchází znění námitek na stranách 20 – 23) a 30 – 33 (i zde předchází znění námitek na stranách 26 – 30).

K problematice nepřezkoumatelnosti soud nejprve obecně uvádí, že územní plán jako opatření obecné povahy obsahuje dvojí odůvodnění – jednak vlastní odůvodnění a jednak odůvodnění rozhodnutí o námitkách.

V nálezu ze dne 8. 11. 2018, sp. zn. I. ÚS 178/15, Ústavní soud uvedl, že věc posuzovaná v nálezu sp. zn. III. ÚS 1669/11 vykazovala specifika skutkového charakteru, pro něž nemohou být tam vyslovené závěry generalizovány. Zdůraznil odlišnou povahu odůvodnění územního plánu jako takového a odůvodnění rozhodnutí o námitkách a rozdílný přístup k soudnímu přezkumu těchto dvou odůvodnění. Uvedl, že odůvodnění rozhodnutí o námitkách předkládá právní a skutkové důvody, pro něž je třeba z pozice veřejné moci zasáhnout do práv, povinností či zájmů konkrétních subjektů individualizovaných konkrétními námitkami. Jakkoliv může být nezbytnost takového zásahu předurčena výsledkem politických úvah samosprávy o regulaci vztahů v území (ty jsou předmětem odůvodnění územního plánu jako takového), konkrétní provedení a vypořádání konkrétních námitek vůči němu je správním soudem v zásadě plně přezkoumatelné. Nezbytné odůvodnění má být přiměřené povaze toho kterého nástroje územního plánování, neboť není hodnotou per se, ale prostředkem k zajištění toho, aby v komplexním procesu pořizování územně plánovací dokumentace byly učiněny všechny nezbytné komplexní úvahy, ať již jejich potřeba plyne z právní úpravy, z odborných hledisek či z konkrétního sporu o řešení některé otázky. Ústavní soud připomenul, že výkon samosprávy při územním plánování je výkonem veřejné moci, který je způsobilý zasáhnout do ústavně zaručených práv a svobod a který musí být soudem přezkoumatelný. Z toho dovodil, že ústavnímu požadavku přezkumu zákonnosti soudem odpovídá právě požadavek dostatečného odůvodnění opatření obecné povahy či rozhodnutí o námitkách (ledaže by jejich důvody byly zjišťovány až v samotném soudním řízení). Řádné odůvodnění tedy musí b