— Nejvyšší správní soud

11 A 138/2010- 59 - text 14 pokračování 11 A 138/2010 11 A 138/2010-59 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr.Hany Veberové a soudců JUDr.Jitky Hroudové a Mgr.Marka Bedřicha v právní věci žalobce: Ing.F. D., bytem......., zastoupen JUDr.Václavem Vlkem, advokátem se sídlem Sokolovská 22, Praha 8, proti žalovanému: Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky se sídlem Sněmovní 4, Praha 1, v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 16.4.2010 čj: 4166/2010 t a k t o : I. Rozhodnutí Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky ze dne 16.4.2010 čj: 4166/2010 se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení. II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 6.800,-Kč do 30 dnů od právní moci rozsudku k rukám zástupce žalobce JUDr.Václava Vlka, advokáta. O d ů v o d n ě n í : Žalobce se žalobou, podanou u Městského soudu v Praze, domáhal zrušení rozhodnutí Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky (dále jen „Poslanecká sněmovna“) ze dne 16.4.2010 čj: 4166/2010, kterým bylo zamítnuto jeho odvolání a potvrzeno rozhodnutí kontrolního výboru Poslanecké sněmovny ze dne 3.2.2010 čj: KV/3.2.10/017K, kterým byla žalobci uložena pořádková pokuta ve výši 50.000,-Kč. Žalobce v podané žalobě uvedl, že je prezidentem Nejvyššího kontrolního úřadu (dále též „NKÚ“). Poslanecká sněmovna v červnu roku 2009 rozhodla o provedení kontroly NKÚ, provedením kontroly pověřila kontrolní výbor a následně ustanovila šestičlennou kontrolní skupinu poslanců. Žalobce od počátku upozorňoval, že pro provedení kontroly chybí jakákoliv procesní úprava, způsobilá ukládat kontrolovanému subjektu povinnosti a šetřit jeho procesní práva. Vyslovil pochybnosti o možnosti aplikace zákona o státní kontrole, tyto námitky vyjádřil v písemných podáních ze dne 18.12.2009 a 14.1.2010. Žalovaný posoudil toto jednání jako porušení zákona a bránění kontrole. Kontrolní výbor Poslanecké sněmovny dne 3.2.2010 pod čj: KV/3.2.10/017K rozhodl o uložení pořádkové pokuty ve výši 50.000,-Kč. Odvolání žalobce bylo zamítnuto žalobou napadeným rozhodnutím. Žalobce dovodil, napadené rozhodnutí je přezkoumatelné ve správním soudnictví a v podané žalobě namítal, že pravomoc žalovaného rozhodnout je sporná, neboť podle ustanovení § 33 odst. 2 zákona č. 166/1993 Sb. je jednoznačná pouze skutečnost, že žalovaný je ke kontrole v obecné rovině oprávněn. Zcela však chybí procesní úprava, vymezující způsob provádění kontroly, její rozsah, práva a povinnosti kontrolního orgánu i kontrolované osoby. Žalovaný se pokouší danou situaci překlenout analogickým užitím zákona o státní kontrole, což žalobce považuje za nezákonný postup, který je v rozporu s článkem 4 Listiny. Žalobce projevil nesouhlas se závěrem žalovaného o tom, že právní úpravu postupu při kontrole NKÚ lze dovodit z ustanovení § 48 a násl. zákona č. 219/2000 Sb. Z ustanovení § 1 zákona č. 219/2000 Sb. vyplývá, že není procesním předpisem, nelze zde dovodit jakoukoliv konkrétní úlohu žalovaného. V režimu tohoto zákona není předvídána jakákoliv aktivní úloha žalovaného, a to ani při nakládání se státním majetkem, žalovaný není žádný z orgánů v tomto ustanovení zmíněných. Výslovná zmínka o provádění kontroly NKÚ podle zvláštních předpisů prokazuje, že zákon č. 219/2000 Sb. k provedení kontroly NKÚ nelze použít. Dle názoru žalobce „zvláštní právní předpis“ neexistuje, nelze bez dalšího odůvodnit závěr, že tímto předpisem by měl být zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole. Žalovaný není ministerstvem ani ústředním orgánem státní správy, není orgánem místní správy, jde primárně o orgán moci zákonodárné s velmi omezenými a fakticky výjimečnými pravomocemi správními či kontrolními, žalovaný není kontrolním orgánem ve smyslu uvedeného zákona, žádný právní předpis neumožňuje zákon o státní kontrole použít. Toho si je vědom i žalovaný, když usnesením č. 1522/1 rozhodl o provedení kontroly NKÚ „v souladu s obecnými právními předpisy“, poté se jeho právní názor dále vyvíjel, napadené rozhodnutí prokazuje, že žalovaný a jím zřízený kontrolní výbor teprve v průběhu kontroly zkoumali odpověď na otázku, podle jakého právního předpisu má být kontrola provedena. Daná situace popírá klasické rozdělení moci zákonodárné, výkonné a soudní. Dle názoru žalobce jde o typický příklad chybějící právní úpravy, tuto skutečnost nelze překlenout ani analogickým užitím jiných právních předpisů, zvláště tak nelze učinit v rovině správního trestání. Rozhodně nemůže být bez dalšího přenesena pravomoc na jiný státní orgán nebo externí subjekt, přesto žalovaný na základě provedeného výběrového řízení pověřil provedení kontroly společnost KPMG Česká republika Audit s.r.o., tedy osobu, která postavení kontrolního orgánu nebo kontrolujících osob nemá. Pověření externího subjektu provedením kontroly je navíc ve zjevném rozporu s omezením osob, oprávněných vykonávat kontrolní činnost na „pracovníky kontrolních orgánů“, tak v rozporu s chápáním pojmu „úřední osoby“ podle správního řádu. Poukázal na to, že v oblasti správního práva je tradicí, že řízení vedou zvláště k tomu určené úřadní osoby, jimiž budou zpravidla úředníci. Pokud by rozhodnutí bylo vydáno osobou, která by nemohla v postavení úřadní osob být, nebylo by takto vydané rozhodnutí projevem vůle daného správního orgánu. Žalobce poukázal na nález Ústavního soudu sp.zn. I.ÚS 357/97, na nález Ústavního soudu Pl.ÚS 31/95, ve kterém je zdůrazněno, že právní povinnost může být uložena jen na základě zákona a v jeho mezích. Povinnosti uložené ustanovením vyhlášky, které jsou v rozporu se zákonem, nelze považovat za právní povinnosti, jejich nedodržení nelze sankcionovat. Žalobce namítl. že v této věci případě byla zásada zákonnosti porušena závažnějším způsobem, neboť povinnosti kontrolovaného subjektu byly ukládány na základě kontrolního řádu, který byl schválen kontrolním výborem žalovaného jako příloha jeho usnesení č. 335. Usnesení žalovaného nejsou ani podzákonným právním předpisem, který by případně mohl na základě zákonného zmocnění a v mezích zákona rozsah práv a povinností stanoveného okruhu osob konkretizovat. Mezi žalovaným a NKÚ nebo žalobcem neexistuje ani jiný vztah nadřízenosti a podřízenosti, který by umožňoval ukládání povinností NKÚ či přímo žalobci. Žalovaný se snaží prostřednictvím postihu žalobce provést kontrolu bez ohledu na chybějící právní podklad pro delegaci kontrolních oprávnění. Dle názoru žalobce napadené rozhodnutí je rozhodnutím nulitním, neboť mu chybí zákonný podklad. V napadeném rozhodnutí ani v předcházejícím rozhodnutí kontrolního výboru není uvedeno, na základě jakých skutečností bylo rozhodnuto o uložení dané sankce a její konkrétní výši. Byla zvolena maximální možná výše, což klade o to vyšší nároky na kvalitu odůvodnění rozhodnutí o sankcích. Nevyřešena zůstala otázka, zda je odůvodněn stav, kde všichni členové kontrolního výboru, který vydal rozhodnutí o uložení pokuty, hlasovali též jako členové odvolacího orgánu Tuto otázku žalovaný nijak nezpochybňoval, ale v rozhodnutí ze dne 9.3.2010 čj: 2411/2010 o žalobcem uplatněné námitce podjatosti naopak výslovně připustil, že vyloučit poslance z hlasování Poslanecké sněmovny jako kolektivního orgánu není možné. Takový stav je faktickým popřením zásady dvojinstančnosti a je v rozporu s ustanovením § 14 odst. 5 správního řádu. Žalobce dále poukázal na to, že pod sp.zn. 11 A 108/2010 byla podána žaloba ve věci rozhodnutí o námitce podjatosti, navrhl spojení těchto věcí ke společnému projednání. Z důvodu v žalobě uvedených žalobce navrhl, aby soud žalobou napadené rozhodnutí, včetně rozhodnutí kontrolního výboru Poslanecké sněmovny ze dne 3.2.2010. čj: KV/3.2.10/017K, zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Žalovaný ve vyjádření k podané žalobě poukázal na usnesení č. 384 ze dne 18.5.2010, ve kterém kontrolní výbor konstatoval, že kontrola hospodaření NKÚ s majetkem státu končí v souvislosti s uplynutím pátého volebního období a se zánikem mandátu poslanců. Vzhledem k tomu, že nebyla poskytnuta ze strany prezidenta NKÚ potřebná součinnost, kontrola končí bez řádného výsledku. K postavení NKÚ odkázal žalovaný na článek 97 Ústavy, z článku 97 odst. 3 Ústavy vyplývá, že postavení, působnost, organizační strukturu a další podrobnosti stanoví zákon. Tím je především zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu. Z ustanovení § 33 tohoto zákona vyplývá, že hospodaření NKÚ s majetkem státu kontroluje Poslanecká sněmovna nebo orgán, který si pro tento účel zřídila nebo který tímto úkolem pověřila. Toto ustanovení plně koresponduje s ustanovením zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, především s ustanovením § 48 odst. 1 tohoto zákona. Zvláštním předpisem, o kterém ustanovení § 48 odst. 1 zákona č. 219/2000 Sb. hovoří, je pro