14 A 110/2021

Navrhovatel se návrhem ze dne 3. 5. 2021 domáhal zrušení vyjmenovaných částí ochranného opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 26. 4. 2021, č. j. MZDR 20599/2020-73/MIN/KAN.

Toto ochranné opatření bylo zrušeno ochranným opatřením Ministerstva zdravotnictví ze dne 3. 5. 2021, č. j. MZDR 20599/2020-76/MIN/KAN (dále jen „ochranné opatření ze dne 3. 5. 2021“).

Toto ochranné opatření bylo následně nahrazeno dalším ochranným opatřením ze dne 14. 5. 2021, č. j. 20599/2020-79/MIN/KAN (dále jen „ochranné opatření ze dne 14. 5. 2021“).

Toto ochranné opatření bylo s účinností od 1. 6. 2021 nahrazeno ochranným opatřením ze dne 28. 5. 2021, č. j. 20599/2020-83/MIN/KAN (dále jen „ochranné opatření ze dne 28. 5. 2021“).

Na vydání nových ochranných opatření navrhovatel vždy reagoval úpravou svého návrhu tak, že napadl vždy nově platná, dle jeho názoru vadná ustanovení ochranných opatření, neboť ta nedoznala vydáním nových ochranných opatření žádných významných změn.

Usnesením ze dne 8. 6. 2021, č. j. 14 A 110/2021 – 73, soud připustil změnu návrhu.

Navrhovatel se tedy svým návrhem domáhá zrušení bodu I.2, písm. b); bodu I.3, písm. b); bodu I.4 písm. b); bodu I.22 odst. a) a b); textu „na seznamu zemí s velmi vysokým rizikem výskytu onemocnění COVID-19 dle bodu III.1 nebo“ v bodu I.22 písm. c); a textu „I.2 písm. b) nebo podle bodu I.22 písm. a) – cestují-li ze země se středním rizikem nákazy a nejde-li o očkované osoby, I.3 písm. b) nebo podle bodu I. 22 písm. b) – cestují-li ze země s vysokým rizikem nákazy a nejde-li o očkované osoby, I.4 písm. b) nebo podle bodu I.22 písm. c) – cestují-li ze země s velmi vysokým rizikem nákazy,“ v bodu I.21 ochranného opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 28. 5. 2021.

Navrhovatel namítá, že uvedeným opatřením obecné povahy je v zásadě bráněno občanům ve svobodném návratu do vlasti. Dle navrhovatele lze výkladem čl. 14 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) dospět k závěru, že právo občana na svobodný vstup na území ČR není možné omezit zákonem. Tím spíše se tak nemůže dít podzákonným právním aktem. A už vůbec není omezení uvedeného práva otázkou odůvodnění opatření. Pokusy odpůrce neustále zasahovat do ústavního práva občana na svobodný vstup do vlasti nelze omlouvat tím, že „pouze“ bylo jenom něco špatně odůvodněno.

Pokud by navrhovatel připustil, že lze omezit právo stanovené čl. 14 odst. 4 Listiny, pak je třeba k takovému omezení přistupovat silně restriktivně. A v daném případě toto omezení neobstojí v testu proporcionality.

Dle navrhovatele je zřejmé, že cílem zaváděné regulace je snížení mobility zavedením takové povinnosti, která by mohla být odrazující pro zbytné cestování do zahraničí. Pak je však namístě regulaci soustředit a zacílit ji pouze a jenom vůči dovolenkářům, což odpůrce nečiní. Zavádění testování nemá a ani nebude mít odrazující efekt, který by omezil mobilitu cestujících občanů do zahraničí a zpět. Je tak zřejmé, že tato regulace nemůže projít již testem vhodnosti.

Navrhovatel dále namítá, že nelze nevidět, že ve vztahu k občanům ČR se uvedenou regulací nebrání šíření koronaviru, neboť se nerozlišuje, zda je občan testován pozitivně nebo negativně. Cizince, který je pozitivní na COVID-19, je možné nevpustit do ČR. U občana ČR však toto možné není. Zdá se tak absurdní, že podmínkou vstupu občana na území ČR je pouze prokázat se absolvováním testu, ale je podružné, zda je občan pozitivní nebo negativní.

Dle navrhovatele odpůrci nic nebrání v tom, aby umožnil občanům ČR vstup na území ČR bez dalšího a teprve na území ČR podrobil občana nějakým nezbytným opatřením (strpění vyšetření, testování, karanténa apod.). Není ale možné podmínku absolvování testu mít jako podmínku vstupu na území ČR. Nelze ostatně nevidět, že vnitrostátní doprava není obdobným způsobem regulována, kdy je umožněno komukoli se veřejnou dopravou přepravovat, aniž by absolvoval jakýkoli test.

Navrhovatel dále rozporuje, že opatření dopravci předepisuje vyžadovat potvrzení akreditované laboratoře o výsledku antigenního nebo RT-PCR testu na přítomnost SARS-CoV-2, ale už následně je tato povinnost negována tím, že dopravce není povinen zkoumat podmínku, zda potvrzení vystavila akreditovaná laboratoř. Navrhovateli není jasné, proč má dopravce vyžadovat potvrzení, když nemá povinnost zkoumat, od koho potvrzení je. Uvedená právní úprava je zcela chaotická a žádným způsobem nepřispěje k omezení cest nakažených pasažérů.

Odpůrce ve vyjádření k návrhu ze dne 20. 5. 2021 uvedl, že návrh by měl být odmítnut, neboť původně napadená opatření obecné povahy již byla nahrazena novým ochranným opatřením ze dne 14. 5. 2021.

Ve vyjádření ze dne 1. 6. 2021 odpůrce zdůraznil, že v praxi by měl soud v rámci testu proporcionality postihovat víceméně pouze extrémní případy věcně nesprávných opatření, která jsou jen formálně v souladu se zákonem, nikoliv však případy, kdy v rámci zákona je možné vícero řešení daného problému a soud pouze dospěje k závěru, že lepší by bylo jiné řešení než v dané věci příslušným orgánem přijaté.

Odpůrce má obecně za to, že situaci týkající se zcela nové a bezprecedentní epidemie mimořádně nebezpečného koronaviru SARS-CoV-2 je třeba posuzovat komplexně. Všechna opatření včetně napadených aktů odpůrce zásadně činí (a) na základě všech dostupných (i když omezených) znalostí, které jsou o viru známy v době činění jednotlivých opatření (best practice), (b) při vědomí, že tyto znalosti nejsou dostatečné a přesné, a že (c) není možné čekat na to, až bude prokázáno a jednoznačně doloženo, zda je jedno zvažované opatření lepší než jiné. Odpůrce proto při přijímání svých opatření preferuje ochranu života a zdraví osob coby nejdůležitějších základních hodnot, avšak při současné snaze o co nejmenší omezení chodu společnosti.

Princip proporcionality odpůrce při přijímání mimořádných opatření (s určitým zjednodušením) provádí tak, že zhodnotí současný stav šíření onemocnění COVID-19 na území ČR.

Odpůrce odkazuje na podstatně doplněné odůvodnění napadeného opatření na straně 14 až 19, kdy dle svého názoru v maximální možné míře reagoval na výtky vznesené Městským soudem v Praze v rozsudku ze dne 31. 3. 2021, č. j. 18 A 16/2021 – 149 (dále jen „rozsudek sp. zn. 18 A 16/2021“). Odpůrce má za to, že podmínky vstupu do České republiky jsou opodstatněné a přiměřené a že maximálně vyhověl požadavkům Městského soudu v Praze, když např. zrušil povinnost testu před příjezdem při návratu po vlastní ose (s výjimkou návratu z nejvíce rizikových zemí) a dále pro občany České republiky a další vybrané skupiny zrušil povinnost disponovat negativním testem.

Ohledně výjimky pro očkované osoby odpůrce uvádí, že danou situaci nepovažuje za diskriminační. Ostatně již bylo dosaženo politické dohody na tzv. EU digitálním covid certifikátu, který by měl být účinný od 1. července 2021 a který počítá – stejně to činí již dnešní ochranné opatření – se třemi formami prokazování bezinfekčnosti – očkování, test, prodělané onemocnění COVID-19. V případě výjimky pro očkované osoby se nemůže jednat o diskriminaci, neboť o diskriminaci by se jednalo pouze v případě, kdy by se zacházelo odlišně s osobami ve stejném nebo obdobném postavení. Očkované a neočkované osoby se však ve stejném ani obdobném postavení nenacházejí.

K případnému stanovení povinnosti dopravci ověřovat skutečnost, zda je laboratoř, která provedla test cestujícího, certifikovaná, odpůrce uvádí, že tato byla vyhodnocena jako povinnost vůči dopravci nepřiměřená. Stále však musí dopravce zkoumat, zda předložený výsledek je výsledkem té dané osoby, jaký výsledek je a o jaký test se jedná. To je zjistitelné přímo z předkládaného dokumentu, na rozdíl od skutečnosti, zda laboratoř je akreditovaná či ne – to vyžaduje manuální kontrolu přes internetové stránky. Dále neexistuje celosvětový kompletní seznam naprosto všech akreditovaných laboratoří.

K možnosti návratu pozitivně testovaných cestujících odpůrce uvádí, že pozitivní osoby musí splnit další povinnosti uvedené v bodě I.24 napadeného opatření. Je důležité, aby přepravce veřejné dopravy byl informován o pozitivitě cestujícího a učinil tak potřebná opatření, a dále, aby této osobě v případě odmítnutí přepravy veřejnou dopravou byl umožněn návrat alespoň po vlastní ose. Je nezbytné eliminovat počet dalších možných nakažených osob v průběhu návratu pozitivní osoby.

Odpůrce uzavírá, že napadené opatření je společně s dalšími platnými opatřeními zaměřeno tak, aby byla zajištěna potřebná škála preventivních opatření zohledňující i předběžnou opatrnost v souvislosti s dalším šířením SARS-CoV-2 a jeho nových variant.

Podáním ze dne 5. 5. 2021 navrhovatel reagoval na vydání obsahově obdobného ochranného opatření ze dne 3. 5. 2021. Zdůraznil, že logika a členění nového ochranného opatření zůstaly v zásadě stejné, alespoň co se týká problému porušování práva na svobodný vstup občanů ČR do své vlasti. S ohledem na skutečnost, že nově již testy nejsou vyžadovány při vstupu do ČR u osob, které byly očkované, podotkl, že pokud stát není schopen umožnit se všem občanům ČR očkovat, pak nemůže očkování využívat jako nástroj privilegovaného postavení této skupiny lidí oproti jiným skupinám lidí. Jelikož je očkování v ČR založeno primárně na očkování dle věku, pak se jedná o diskriminaci z důvodu věku. Vzhledem k tomu, že stát není schopen ani zaručit, aby se u očkování nepředbíhalo, pak tímto svým opatřením pouze nadržuje těm, kteří solidárně nedodržují pořadí u očkování a předbíhají ve frontě na očkování.

Podáním ze dne 21. 5. 2021 navrhovatel reagoval na vydání obsahově obdobného ochranného opatření ze dne 14. 5. 2021. Uvedl, že změna opatření je s ohledem na předmět sporu zcela marginální a setrval na své předchozí argumentaci.

Totožnou argumentaci navrhovatel předestřel v podání ze dne 2. 6. 2021, jímž reagoval na vydání obsahově obdobného ochranného opatření ze dne 28. 5. 2021. Uzavřel, že materiálně se nic nezměnilo, nicméně formálně je zásah do ústavních práv občanů realizován jiným opatřením obecné povahy, na což bylo nutno reagovat.

Navrhovatel při jednání setrval na své dosavadní argumentaci. Namítl, že je nadále znemožněn návrat některých občanů do vlasti. Zpochybnil úroveň odůvodnění ochranného opatření, především ve vztahu k omezení práva stanoveného v čl. 14 odst. 4 Listiny. Navrhovatel namítl nedostatečné porovnání v kolizi stojícího základního práva a veřejného zájmu. Dle žalobce není dána potřebnost daného opatření, pokud není bráněno nakažené osobě v návratu na území státu.

Odpůrce při jednání odkázal na odůvodnění ochranného opatření a své předchozí podání. Zpochybnil aktivní procesní legitimaci navrhovatele. K dotazu soudu zdůraznil, že i v případě individuální dopravy považuje za důležitou informovanost o výskytu onemocnění COVID-19 u občanů navracejících se ze zahraničí.

Předtím, než soud mohl přistoupit k meritornímu posouzení návrhu, musel nejdříve posoudit, zda jsou v projednávané věci splněny podmínky řízení, respektive zdali je podaný návrh přípustný.

V tomto ohledu soud především zdůrazňuje, že mezi účastníky není sporné, že původně i později napadené ochranné opatření jsou opatřeními obecné povahy (a jsou tak projednatelná v řízení podle § 101a a násl. soudního řádu správního). Ani soud nemá žádné pochybnosti o tom, že ochranná opatření jsou opatřeními obecné povahy, k čemuž lze poukázat především na § 94a odst. 2 ve spojení § 80 odst. 1 písm. h) a § 68 odst. 1 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění rozhodném pro projednávanou věc (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“), z nichž je zjevné, že ochranné opatření nařizované postupem podle § 68 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví je vydáváno formou opatření obecné povahy. Právě uvedené závěry byly potvrzeny rovněž ve věci přezkumu týkajícího se dříve vydaných ochranných opatření přijatých v souvislosti s epidemií viru SARS CoV-2, a to včetně ochranného opatření odpůrce upravujícího vstup na území ČR v souvislosti s onemocněním COVID-19 (srov. např. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 25. 1. 2021, čj. 5 A 126/2020 – 150, nebo ze dne 31. 3. 2021, č. j. 18 A 16/2021 – 149).

Soud přitom v rámci zkoumání podmínek řízení nemohl ponechat bez povšimnutí, že původně napadené ochranné opatření bylo zrušeno. Soud však následně rozhodl o připuštění změny návrhu.

K důvodům tohoto procesního postupu soud pro větší stručnost v plném rozsahu odkazuje na závěry vyslovené v odůvodnění uvedeného procesního usnesení. Soud tak po právní moci tohoto usnesení (dne 9. 6. 2021) pokračoval v řízení o návrhu navrhovatelů na zrušení části ochranného opatření odpůrce ze dne 28. 5. 2021.

V případě napadeného ochranného opatření jsou podle soudu splněny rovněž ostatní podmínky řízení, včetně aktivní procesní legitimace navrhovatele. Ten ve svém návrhu uvedl, že je občanem ČR, který trvale pobývá na území ČR, avšak občas pobývá v zahraničí, ze kterého se vrací.

Navrhovatel tedy ve svém návrhu tvrdil dotčení právní sféry stanovením povinností souvisejících s návratem do České republiky v případě vycestování. A toto tvrzení soud považuje v obecné rovině za srozumitelné a nikoli prima facie nemyslitelné (obecně srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009 - 120, č. 1910/2009 Sb. NSS). Napadené ochranné opatření nepochybně nezanedbatelným způsobem zasahuje do právní sféry jednotlivců (a tedy i navrhovatele), pokud přikazuje absolvovat ve stanovených případech test na ověření přítomnosti viru SARS CoV-2 před návratem na území ČR (v podrobnostech viz rozsudek sp. zn. 18 A 16/2021).

Soud rovněž předesílá, že napadené ochranné opatření není opatřením vydávaným v době pandemické situace podle jiného ustanovení zákona o ochraně veřejného zdraví [§ 69 odst. 1 písm. b) a i) tohoto zákona], a není tedy důvodu zvažovat aplikaci speciálního pravidla věcné příslušnosti uvedeného v § 13 odst. 1 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů. Soud byl tedy nade vši pochybnost k projednání věci věcně i místně příslušný.

Soud tedy mohl přistoupit k přezkumu napadeného ochranného opatření v řízení podle části třetí, hlavy II, dílu 7, § 101a a násl. soudního řádu správního, a to v mezích uplatněných návrhových bodů. Vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání tohoto ochranného opatření. A dospěl k závěru, že návrh je zčásti důvodný.

Podle bodu I.2 ochranného opatření se nařizuje „všem osobám, které pobývaly déle než 12 hodin v posledních 14 dnech na území států, které jsou na seznamu zemí se středním rizikem výskytu onemocnění COVID-19 dle bodu III.1, a) před vstupem na území České republiky oznámit tuto skutečnost, a to vyplněním elektronického Příjezdového formuláře uvedeného v bodě III.4 vzdáleným přístupem, krajské hygienické stanici příslušné podle místa bydliště nebo ohlašovaného pobytu, b) před vstupem na území České republiky disponovat písemným potvrzením akreditované laboratoře o negativním výsledku antigenního nebo RT-PCR testu na přítomnost SARS-CoV-2; to neplatí, jde-li o osoby uvedené v bodě I.22 nebo bodě I.24; antigenní test musí být proveden nejvýše 24 hodin a RT-PCR test nejvýše 72 hodin před započetím cesty, c) předložit na vyžádání při hraniční nebo pobytové kontrole doklad o vyplnění elektronického Příjezdového formuláře (oznámení), písemné potvrzení podle písmene b) nebo podle bodu I.22 písm. a), je-li osoba povinna jimi disponovat nebo diplomatickou nótu dle bodu III.6 anebo lékařské potvrzení podle bodu I.6 písm. h).“

Podle bodu I.3 ochranného opatření se nařizuje „všem osobám, které pobývaly déle než 12 hodin v posledních 14 dnech na území států které jsou na seznamu zemí s vysokým rizikem výskytu onemocnění COVID-19 dle bodu III.1, a) před vstupem na území České republiky oznámit tuto skutečnost, a to vyplněním elektronického Příjezdového formuláře uvedeného v bodě III.4 vzdáleným přístupem, krajské hygienické stanici příslušné podle místa bydliště nebo ohlašovaného pobytu, b) před vstupem na území České republiky disponovat písemným potvrzením akreditované laboratoře o negativním výsledku antigenního nebo RT-PCR testu na přítomnost SARS-CoV-2; to neplatí, jde-li o osoby uvedené v bodě I.22; antigenní test musí být proveden nejvýše 24 hodin a RT-PCR test nejvýše 72 hodin před započetím cesty, c) předložit na vyžádání při hraniční nebo pobytové kontrole doklad o vyplnění elektronického Příjezdového formuláře (oznámení), písemné potvrzení podle písmene b) nebo podle bodu I.22 písm. b), je-li osoba povinna jimi disponovat nebo diplomatickou nótu dle bodu III.6 anebo lékařské potvrzení podle bodu I.6 písm. h); d) po vstupu na území České republiky se do 5 dnů na vlastní náklady podrobit RT-PCR testu na přítomnost SARS-CoV-2.“

Podle bodu I.4 ochranného opatření se nařizuje „všem osobám, které pobývaly déle než 12 hodin v posledních 14 dnech na území států, které jsou na seznamu zemí s velmi vysokým rizikem výskytu onemocnění COVID-19 dle bodu III.1, a) před vstupem na území České republiky oznámit tuto skutečnost, a to vyplněním elektronického Příjezdového formuláře uvedeného v bodě III.4 vzdáleným přístupem, krajské hygienické stanici příslušné podle místa bydliště nebo ohlašovaného pobytu, b) před vstupem na území České republiky disponovat písemným potvrzením akreditované laboratoře o negativním výsledku RT-PCR testu na přítomnost SARS-CoV-2, který byl proveden nejvýše 72 hodin před započetím cesty; to neplatí, jde-li o osoby uvedené v bodě I.22, c) předložit na vyžádání při hraniční nebo pobytové kontrole doklad o vyplnění elektronického Příjezdového formuláře (oznámení), písemné potvrzení podle písmene b) nebo podle bodu I.22 písm. c) nebo diplomatickou nótu dle bodu III. 6 anebo lékařské potvrzení podle bodu I.6 písm. h); d) nejdříve 5. den, nejpozději však 14. den od vstupu na území České republiky se na vlastní náklady podrobit RT-PCR testu na přítomnost SARS-CoV-2, a to, pokud orgán ochrany veřejného zdraví zcela výjimečně v individuálních případech osob nerozhodl o jiných karanténních opatřeních v souladu se zákonem č. 258/2000 Sb. a o délce těchto opatření.“

Podle bodu I.21 ochranného opatření se nařizuje „dopravcům provádějícím mezinárodní přepravu osob, kteří dopravují osoby ze země nebo její části, která není na seznamu zemí nebo jejich částí s nízkým rizikem nákazy onemocnění COVID-19 podle bodu III.1, neumožnit přepravu cestujícím, kteří nejsou oprávněni vstoupit na území České republiky podle tohoto ochranného opatření nebo na které dopadá povinnost vyplnit elektronický Příjezdový formulář podle bodu I.2 až I.5, pokud nepředloží doklad o vyplnění elektronického Příjezdového formuláře (oznámení) a dále neumožnit přepravu, pokud před započetím přepravy nepředloží i písemné potvrzení podle bodu I.2 písm. b) nebo podle bodu I.22 písm. a) – cestují-li ze země se středním rizikem nákazy a nejde-li o očkované osoby, I.3 písm. b) nebo podle bodu I. 22 písm. b) – cestují-li ze země s vysokým rizikem nákazy a nejde-li o očkované osoby, I.4 písm. b) nebo podle bodu I.22 písm. c) – cestují-li ze země s velmi vysokým rizikem nákazy, I.5 písm. b) bod i. nebo podle bodu I.22 písm. c) – cestují-li ze země s extrémním rizikem nákazy, nebo diplomatickou nótu dle bodu III. 6 anebo lékařské potvrzení podle bodu I.6 písm. h); mezinárodní dopravce není povinen zkoumat podmínku, zda potvrzení vystavila akreditovaná laboratoř; očkované osoby jsou povinny kromě dokladu o vyplnění elektronického Příjezdového formuláře (oznámení) předložit i certifikát o provedeném očkování proti onemocnění COVID-19.“

Podle bodu I.22 ochranného opatření se nařizuje „občanům České republiky a jejich rodinným příslušníkům podle bodu I.9 písm. e) s vydaným povolením k přechodnému pobytu na území České republiky, občanům Evropské unie s vydaným potvrzením o přechodném pobytu na území České republiky a cizincům s povolením k trvalému pobytu na území České republiky vydaném Českou republikou před vstupem na území České republiky disponovat: a) písemným potvrzením akreditované laboratoře o výsledku antigenního nebo RT-PCR testu na přítomnost SARS-CoV-2 v případě přepravy do České republiky veřejnou dopravou, jde-li o osoby, které pobývaly déle než 12 hodin v posledních 14 dnech na území států, které jsou na seznamu zemí se středním rizikem výskytu onemocnění COVID-19 dle bodu III.1; to neplatí pro očkované osoby; antigenní test musí být proveden nejvýše 24 hodin a RT-PCR test nejvýše 72 hodin před započetím cesty, b) písemným potvrzením akreditované laboratoře o výsledku antigenního nebo RT-PCR testu na přítomnost SARS-CoV-2 v případě přepravy do České republiky veřejnou dopravou, jde-li o osoby, které pobývaly déle než 12 hodin v posledních 14 dnech na území států které jsou na seznamu zemí s vysokým rizikem výskytu onemocnění COVID-19 dle bodu III.1; to neplatí pro očkované osoby; antigenní test musí být proveden nejvýše 24 hodin a RT-PCR test nejvýše 72 hodin před započetím cesty, c) písemným potvrzením akreditované laboratoře o výsledku antigenního nebo RT-PCR testu na přítomnost SARS-CoV-2, jde-li o osoby, které pobývaly déle než 12 hodin v posledních 14 dnech na území států, které jsou na seznamu zemí s velmi vysokým rizikem výskytu onemocnění COVID-19 dle bodu III.1 nebo na seznamu zemí s extrémním rizikem výskytu onemocnění COVID-19 dle ochranného opatření Ministerstva zdravotnictví; antigenní test musí být proveden nejvýše 24 hodin a RT-PCR test nejvýše 72 hodin před započetím cesty.“

Již ustálená judikatura správních soudů vytvořila určitý algoritmus přezkumu opatření obecné povahy, který logicky zobrazuje jednotlivé kroky přezkumu (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005 - 98, č. 740/2006 Sb. NSS), byť jeho relevance byla do určité míry omezena v důsledku novely soudního řádu správního (zákon č. 303/2011 Sb.), jež stanovila vázanost soudu rozsahem a důvody návrhu na zrušení opatření obecné povahy (k tomu viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 7. 2013, čj. 2 Aos 1/2013 - 138). Tento algoritmus v prvních dvou krocích spočívá v přezkumu pravomoci a působnosti orgánu, který toto opatření vydal. Třetím krokem je zkoumání, zda bylo opatření obecné povahy vydáno v souladu se zákonem stanoveným postupem (včetně zkoumání nepřezkoumatelnosti pro nesrozumitelnost nebo nedostatek důvodů). Dalším krokem algoritmu je přezkum obsahu opatření obecné povahy z hlediska jeho souladu s hmotným právem (materiální kritérium); s tímto krokem pak souvisí i krok poslední, a to přezkum obsahu opatření obecné povahy z hlediska dodržení zásady proporcionality (kritérium přiměřenosti).

K otázce pravomoci a působnosti odpůrce k vydání ochranného opatření navrhovatel nevznesl žádných námitek, a proto soud ve stručnosti konstatuje, že napadené ochranné opatření bylo vydáno postupem dle § 68 odst. 1 ve spojení s § 80 odst. 1 písm. h) zákona o ochraně veřejného zdraví.

Odpůrce tak svou pravomoc odvíjel od § 80 odst. 1 písm. h) zákona o ochraně veřejného zdraví, dle něhož „ministerstvo zdravotnictví k ochraně a podpoře veřejného zdraví stanoví ochranná opatření před zavlečením vysoce nakažlivých infekčních onemocnění, a rozhoduje o jejich ukončení“.

Podle § 68 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví přitom platí, že „ochranná opatření před zavlečením vysoce nakažlivých infekčních onemocnění ze zahraničí stanoví a o jejich ukončení rozhodne Ministerstvo zdravotnictví. Osoba, která má ve vlastnictví, správě nebo užívání prostory, zařízení nebo pozemky, na nichž mají být ochranná opatření prováděna, je povinna v nezbytném rozsahu poskytnout příslušnému orgánu ochrany veřejného zdraví součinnost při organizování a provádění ochranných opatření. O druhu a způsobu provedení protiepidemického opatření, kterému se podrobí fyzická osoba, rozhodne a poskytovatele zdravotních služeb, který je provede, rozhodnutím stanoví místně příslušný orgán ochrany veřejného zdraví. Místní příslušnost orgánu ochrany veřejného zdraví se řídí místem, kde se fyzická osoba v době zjištění rozhodných skutečností zdržuje“.

Odpůrce tedy nevybočil z mezí pravomoci a působnosti daných mu § 80 odst. 1 písm. h) a § 68 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví. V podrobnostech soud odkazuje na rozsudek sp. zn. 18 A 16/2021, který se dané otázce dopodrobna věnoval (viz body 77 – 126).

Soud se dále zabýval tím, zda bylo napadené opatření vydáno v souladu se zákonem stanoveným postupem. Zároveň přezkoumal, zda napadené ochranné opatření netrpí vadou nepřezkoumatelnosti pro nesrozumitelnost nebo nedostatek důvodů.

K tomu soud uvádí, že navrhovatel nevznesl žádné námitky týkající se vydání návrhem napadeného ochranného opatření. A ani soud z úřední povinnosti neshledal žádné nedostatky v procesu vydání nyní přezkoumávaného ochranného opatření. Soud opakuje, že napadené ochranné opatření bylo vydáno zcela v mezích pravomoci a působnosti odpůrce založené § 68 odst. 1 ve spojení s § 80 odst. 1 písm. h) zákona o ochraně veřejného zdraví. Z tohoto pohledu tedy bylo vydáno v souladu se zákonem, neboť směřuje proti zavlečení (dalšímu rozšíření) závažné nakažlivé nemoci, konkrétně onemocnění COVID-19 (resp. koronaviru, který jej způsobuje a jeho mutací).

K odůvodnění nyní vydaného ochranného opatření soud uvádí následující.

Zdejší soud v souvislosti s opatřeními odpůrce k zamezení šíření onemocnění COVID-19 již dříve opakovaně zdůraznil, že k požadavkům na rozsah a kvalitu odůvodnění je nutné přistupovat rozumně a s přihlédnutím k okolnostem věci – nelze ztrácet ze zřetele specifický charakter daného aktu a okolnosti, za nichž bylo dané opatření vydáno. Potřebná operativnost přijímaných opatření (nutnost rychlé reakce na rizika epidemií) proto omlouvá jejich stručnější odůvodnění, kdy je samozřejmě potřeba zohledňovat výjimečnost epidemie koronaviru a s tím spojený nedostatek dostupných a vždy aktuálních podkladů a informací o jeho šíření i závažnosti; jakkoli s přibývajícím časem od vypuknutí epidemie nároky na odůvodnění samozřejmě vzrůstají (za všechny rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 31. 8. 2020, čj. 18 A 22/2020 – 140).

Z odůvodnění nyní napadeného ochranného opatření (ve vztahu k částem, jež jsou napadeny návrhem) je přitom zřejmé, co odpůrce k jeho přijetí vedlo, co se jím má dosáhnout a proč odpůrce zvolil k dosažení jím zamýšleného účelu zrovna tyto prostředky.

Odůvodnění uložených povinností se odpůrce věnoval především na s. 14 – 21 ochranného opatření, a to především v reakci na rozsudek sp. zn. 18 A 16/2021. V této části uvedl následující.

Odpůrce předně uznal, že v daném případě se právo občana na svobodný vstup na území ČR ocitá v rozporu s veřejným statkem v podobě veřejného zájmu na ochraně veřejného zdraví. Dále konstatoval, že aktuální situace v ČR a v ostatních zemích je natolik závažná, že pro naplnění sledovaného cíle již v žádném případě nepostačují mírnější prostředky, které do předmětného základního práva nezasahují vůbec nebo jen zprostředkovaně a zanedbatelným způsobem. Přesto vyřkl, že lze uvažovat o snížení zátěže kladené před vstupem na území zejména na občany České republiky tak, aby jim byl zajištěn snadnější, avšak bezpečný návrat na území České republiky. Odpůrce proto akceptoval výtku soudu, že stejná pravidla pro návrat individuální a veřejnou dopravou nemusí spravedlivě odrážet míru rizika přenosu infekce na spolucestující osoby. Ochranné opatření tak nově stanovuje odlišnou míru požadavků pro cesty individuální dopravou a dopravou veřejnou. U cest ze zemí se středním rizikem nákazy, kdy osoba cestuje individuální dopravou, není riziko přenosu závažné natolik, aby bylo třeba zejména občanům České republiky stanovovat povinnost mít zajištěn test již před vstupem na území České republiky.

Odpůrce dále uvedl, že zvažoval zavedení „státní karantény“, v porovnání s požadavkem zajistit si před odletem test, což je záležitost vyžadující časovou náročnost maximálně několika hodin, se však povinná mnohadenní „státní karanténa“ na vlastní náklady jeví jako neměřitelně více zasahující do osobní životní sféry a pohodlí dané osoby. Neopomenutelným problémem je rovněž možný přenos onemocnění již v prostředku veřejné dopravy, a tedy vystavení rizikem nákazy dalších až stovek osob, které nemusí nutně cestovat z rizikových zemí a nemusí tudíž dodržovat epidemiologická opatření po vstupu, ač mohly být při cestě (např. na palubě letadla) infikovány nemocnou osobou.

Cestující do zahraničí si musí být dle odpůrce vědomi možných rizik spojených s omezenou leteckou a jinou veřejnou dopravou a s požadavky na předkládání testů na vstupu či i výstupu z daných zemí. Podstatnou část cestujících leteckou dopravou z/do ČR tvoří tzv. dovolenkáři využívající služeb cestovních kanceláří, které se již adaptovaly na tyto změněné podmínky a požadavky a zajišťují či mohou zajistit svým klientům plný „testovací“ servis. I osoby neznalé jazyka či místních reálií tak mohou dostát testovací povinnosti. Individuální turisté jsou zpravidla osoby, které jsou schopny si samy zařídit letenky, samy si zajistit ubytování, a je proto důvodné předpokládat, že ovládají některý ze světových jazyků a rozhodně jsou schopny si zajistit test v destinaci. Dosavadní dlouhodobý přístup spočívající pouze v doporučení omezit tzv. zbytné cesty nevedl k žádoucímu omezení těchto cest, kdy stále tisíce a tisíce obyvatel České republiky cestují za turistikou do rizikových oblastí, což nelze v žádném případě považovat za nezbytnou cestu. U služebních cest či jiných nezbytných cest mohou osoby využít k zajištění své informovanosti buď jednotlivé zastupitelské úřady ČR v zahraničí či speciální informační linky. O možnosti testování informují také stránky jednotlivých ministerstev.

Odpůrce zopakoval, že v případě návratu veřejnou dopravou (zejména letadlo, ale i vlak nebo autobus) je riziko přenosu na další osoby exponenciálně větší než v případě individuální dopravy (osobním vozem, ať již vlastním či zapůjčeným). Rovněž nemalou část (cca 1/3) cestujících osob „tzv. dovolenkářů“ jsou děti, kde často ochrana dýchacích cest není požadována nebo je „roušková hygiena“ často porušována. I u dospělých pak na delších letech dochází k potřebě uspokojit alespoň pitný režim, a to jednak z důvodu logické potřeby během delšího pobytu v klimatizovaném prostoru a jednak z důvodu horšího přívodu vzduchu a tím pádem pocitu „vysušení“ během nošení roušky/respirátoru. Z tohoto důvodu je nastavení odlišných pravidel pro cesty veřejnou a individuální dopravou zcela na místě.

V případě zemí s velmi vysokou mírou rizika pak obstojí v kritériu potřebnosti povinnost občanů ČR podstoupit test před příjezdem i v případě cesty individuální dopravou. Tato povinnost obstojí i v testu vlastního poměřování jakožto třetího kroku testu proporcionality, jak ostatně naznačil i Městský soud v Praze. Dle stávajících epidemiologických poznatků je označeno za nejefektivnější řešení pro běžné cesty kombinace testů a karantény, tj. test nejdříve 48 hodin před cestou (popř. ihned po příjezdu) v kombinaci s karanténou na území v délce 14 dní, která může být přerušena pátý až sedmý den dalším testem.

Odpůrce dále vyřkl, že po definovaných skupinách osob se nepožadují negativní výsledek testu na přítomnost SARS-CoV-2, ale pouze potvrzení o provedeném testu. Bude tak v případě cest veřejnou dopravou záležet na konkrétním dopravci, zda před cestou požaduje bez ohledu na česká pravidla negativní test nebo ne. Osoba, která obdržela pozitivní výsledek testu, si musí – opět pomocí např. cestovní kanceláře nebo zastupitelského úřadu ČR v zahraničí – ověřit, zda pravidla země odjezdu umožňují ukončit izolaci za účelem návratu do České republiky. Osoba by se měla seznámit s podmínkami přepravy – tedy zda jí přeprava bude umožněna. S ohledem na existující riziko přenosu nákazy během letu nelze s respektem na práva ostatních cestujících na ochranu jejich zdraví na povinnosti informování dopravce rezignovat.

Uvedená rekapitulace dle soudu osvědčuje, že se odpůrce před vydáním nyní napadeného ochranného opatření důkladně zabýval důvody, pro které je nezbytné stanovit podmínky pro vstup na území České republiky, a to i pro občany České republiky. Nesouhlas navrhovatele s tímto odůvodněním nelze zaměňovat s nepřezkoumatelností opatření obecné povahy. Proto soud neshledal, že by napadené ochranné opatření bylo nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. A to včetně důvodnosti zásahu do základních práv vymezených čl. 14 Listiny základních práv a svobod. Zároveň neshledal, že by napadené ochranné opatření bylo nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost, čemuž ostatně svědčí také schopnost navrhovatele vznést konkrétní námitky vůči tomuto opatření obecné povahy.

Pro úplnost pak soud uvádí, že nelze přisvědčit navrhovateli, že by k omezení základních práv docházelo skrze odůvodnění vydaného ochranného opatření. Stanovení podmínek pro vstup na území ČR je dáno výrokem ochranného opatření s tím, že odpůrce důvody jejich přijetí správně ozřejmil v odůvodnění, čímž také vyjasnil případné výkladové nejasnosti. Soud přitom zdůrazňuje, že odpůrce postupoval správně, pokud reagoval na výtky soudu a zásah do práva stanoveného čl. 14 odst. 4 Listiny základních práv a svobod podrobněji odůvodnil. Toto hodnocení samozřejmě nelze zaměňovat se závěrem, zda napadeným ochranným opatřením, resp. některými jeho částmi, odpůrce nepřípustně (nezákonně) neomezil některá ústavně zaručená práva navrhovatele. To je však předmětem dalšího posouzení soudem.

V dané věci jsou předmětem sporu, ve stručnosti, ustanovení shora označeného ochranného opatření, jimiž je občanům České republiky stanovena povinnost podrobit se před příjezdem na území České republiky antigennímu nebo RT-PCR testu na přítomnost SARS-CoV-2.

S ohledem na argumentaci navrhovatele se soud zabýval především námitkou, že tvrzený zásah v podobě podmiňování vstupu na území ČR předložením výsledku testu na onemocnění COVID-19 představuje zásah do práva zaručeného čl. 14 odst. 4 větou první Listiny.

Podle čl. 14 odst. 1 Listiny „svoboda pohybu a pobytu je zaručena“.

Podle čl. 14 odst. 4 Listiny „každý občan má právo na svobodný vstup na území České a Slovenské Federativní Republiky. Občan nemůže být nucen k opuštění své vlasti“.

Soud předesílá, že obdobnými námitkami se zabýval zdejší soud již v rozsudku sp. zn. 18 A 16/2021, přičemž nyní rozhodující senát neshledal důvod, pro který by se měl od dříve vyslovených názorů zásadně odchýlit.

Soud předně přisvědčuje navrhovateli, že ty části výroku opatření, které českým občanům ukládají povinnost disponovat před vstupem na území ČR písemným potvrzením akreditované laboratoře o výsledku antigenního nebo RT-PCR testu, přičemž mezinárodním dopravcům stanoví povinnost neumožnit cestu do ČR, pokud před započetím cesty takové písemné potvrzení (event. diplomatickou nótu) nepředloží, zasahují do práva svobodného návratu občanů na území ČR.

Napadené ochranné opatření fakticky takto normuje ve vztahu k českým občanům pravidlo chování podmiňující jejich návrat na území ČR. Pokud by občan vstoupil z definovaných oblastí na území ČR a před okamžikem vstupu by nedisponoval předmětným potvrzením o výsledku testu, předmětné pravidlo chování by objektivně porušil. Má-li se občan České republiky porušení pravidla stanoveného v napadených bodech ochranného opatření vyvarovat, nezbývá mu, než si před vstupem na území ČR (tedy v zahraničí) obstarat potřebný test (event. nótu podle bodu III. 6 výroku). Právo (legálního) vstupu občanů na území ČR je tak přinejmenším formálně vázáno předmětnými body výroku napadeného ochranného opatření na podmínku. Tímto tedy dochází k omezení práva zaručeného čl. 14 odst. 4 větou první Listiny.

Soud dále podotýká, že odpůrcem stanovená povinnost vyžaduje od občanů aktivní konání v podobě obstarání si testu (ať již antigenního či RT-PCR testu) a také jeho úhradu. Jakkoli se přitom nejedná o vysloveně nepřekonatelnou překážku, nepochybně jde o překážku nezanedbatelnou. V tomto ohledu nelze marginalizovat ani překážku vyvěrající z toho, že občan nemusí být schopen se v cizí zemi vůbec zorientovat a zjistit si informace k podmínkám testování v dané zemi, k testovacím místům apod. Problémem může být neznalost místních reálií či jazyková bariéra; nejde přitom jen o otázku pohodlí, ale vůbec možnosti se požadovanému testu za rozumných podmínek podrobit. Obdobně nezanedbatelnou překážkou může být také úhrada testu z vlastních zdrojů na testovacím místě v zahraničí. Zvláště při návratu vícečlenné rodiny se může jednat o položku relativně významnou. Kromě toho nelze přehlédnout, že komplementární povinnost úhrady testu před příjezdem u zemí s velmi vysokou mírou rizika přistupuje k povinnosti následného testu a cestující tak musí finanční prostředky vynaložit opakovaně (jestliže již vyčerpal testy hrazené z veřejného zdravotního pojištění).

Soud tedy shledal, že podmiňování návratu předložením testu na onemocnění COVID-19 vede k omezení základního práva občana na návrat do vlasti. Soud však nemůže přisvědčit navrhovateli, že by právo zaručené čl. 14 odst. 4 větou první Listiny nebylo možno jakýmkoli způsobem omezit.

Soud zdůrazňuje, že absolutní povaha práva občana na svobodný vstup na území České republiky spočívá především v nemožnosti zakázat občanovi vstup na území domovského státu.

Ústavodárce předmětné ustanovení čl. 14 Listiny zjevně konstruoval tak, že za ustanovení reflektující nezadatelné svobody pohybu a pobytu uvedené v odstavcích 1 a 2 připojil v odstavci třetím relativně obvyklou limitační klauzuli, kterou omezení svobod zaručených čl. 14 odst. 1 a 2 Listiny připustil. I ze skutečnosti, že právo občana na svobodný vstup do vlasti, resp. jeho právo na to, aby nebyl nucen k opuštění vlasti, je upraveno teprve v odstavci následujícím za odstavcem obsahujícím limitační klauzuli, lze dovozovat, že tato klauzule na práva uvedená v čl. 14 odst. 4 Listiny nedopadá. Doktrína správně upozorňuje, že „možnosti omezení podle čl. 14 odst. 3 se vztahují k právům zakotveným v prvních dvou odstavcích čl. 14, což vyplývá z úvodní věty tohoto ustanovení: ‚Tyto svobody mohou být omezeny…‘ “ (srov. komentář k čl. 14 Listiny in Husseini, F., Bartoň, M., Kokeš, M., Kopa, M. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2021).

Soud přesto připomíná, že z relevantních judikatorních i doktrinálních závěrů plyne, že i v případech práv, která nemají vlastní limitační klauzuli, může dojít k jejich omezení v zájmu jiného základního práva či svobody nebo dokonce v zájmu veřejného statku, a to v případě jejich vzájemné kolize, jež je pak posuzována za použití ustálených judikatorních východisek týkajících se aplikace a parametrů testu proporcionality (shodně komentář k čl. 4 Listiny in Husseini, F., Bartoň, M., Kokeš, M., Kopa, M. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2021).

Zásadní však zůstává, že absolutní povaha práva zakotveného v čl. 14 odst. 4 Listiny se váže k nemožnosti zakázat občanovi návrat do vlasti a nikoli ke způsobu, jakým se občan může do domovského státu vrátit. Tomu odpovídá i historický výklad čl. 14 odst. 4 Listiny. Předmětné ustanovení Listiny je reakcí na praxi socialistického režimu, který na jedné straně většině občanů zabraňoval v opuštění československého území, na přelomu 70. a 80. se však naopak v rámci akce Asanace snažil zbavit některých disidentů tím, že je vyhrožováním podněcoval k emigraci, popřípadě jim povolil „dočasně“ opustit území republiky a následně jim zabránil v návratu (srov. komentář k čl. 14 odst. 4 Listiny in Wagnerová, E.; Šimíček, V.; Langášek, T.; Pospíšil, I. a kol. Listina základních práv a svobod: komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012).

Jestliže kodifikace uvedeného práva odrážela především neblahou zkušenost s předchozím nedemokratickým režimem, který „nepohodlné“ občany nutil opustit svou vlast, případně jim bránil v návratu do vlasti, lze konstatovat, že právo občana na návrat do vlasti je v Listině formulováno absolutně. Za všech okolností je tedy zapovězeno bránit návratu do vlasti konkrétnímu občanovi z důvodu jeho postojů či charakteristiky.

Nikterak však není obecně zapovězeno stanovení podmínek pro vstup na území České republiky, pokud se jedná pouze o způsob vstupu občana na území. Takto ostatně například zákon o ochraně státních hranic stanoví, že osoba, která vstupuje na území České republiky přes vnější hranici, nesmí překročit tuto hranici, v souladu se Schengenským hraničním kodexem, mimo hraniční přechod. Opět se jedná o omezení způsobu návratu občana do svého domovského státu, které však nemůže být a priori v rozporu s čl. 14 odst. 4 Listiny. Neboli neobstálo by, pokud by rozhodnutím správního orgánu či jiným opatřením veřejné správy byl znemožněn návrat některých občanů do vlasti (například těch pozitivně testovaných na onemocnění COVID-19). Jiná situace však nastává, pokud za účelem ochrany jiných veřejných statků jsou kladeny obecné podmínky pro vstup na území České republiky, a to i ve vztahu k jejím občanům.

V tomto ohledu se nyní posuzovaná úprava významně odlišuje od ochranného opatření posuzovaného zdejším soudem pod sp. zn. 18 A 16/2021. Zatímco dřívější opatření v některých případech fakticky bránilo občanovi ve vstupu do vlasti, neboť požadovalo, aby disponoval pouze a jen negativní testem na onemocnění COVID-19, nynější úprava vstupu občana na území domovského státu nebrání. Pouze upravuje způsob, za jakým se může občan do vlasti vrátit, neboť před jeho návratem vyžaduje absolvování testu na COVID-19. Není však popřena podstata základního práva zakotveného v čl. 14 odst. 4 Listiny, a to nemožnost zakázat občanovi návrat do vlasti.

Soud tedy vyšel z toho, že právo svobodného návratu občanů do ČR není v daném případě negováno, neboť opatření pouze stanoví podmínky, za nichž se může občan do vlasti vrátit, aniž by jeho návrat absolutně vylučovalo. Soud opakuje, že se jedná omezení způsobu návratu, které a priori není v rozporu s čl. 14 odst. 4 Listiny, byť ve své podstatě uvedené právo omezuje (viz výše). Soud tedy posoudil, zdali toto omezení bylo přijato na základě zákona, za účelem ochrany veřejného zájmu a v nezbytném rozsahu.

K zákonné licenci omezení základního práva v dané věci soud uvádí, že není porušením výhrady zákona, pokud konkrétní podmínky jsou stanoveny ve formě opatření obecné povahy, jestliže se tak děje na základě zákonného zmocnění. Tato podmínka je přitom v případě posuzovaného ochranného opatření splněna (viz § 68 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví).

Zároveň není pochyb o tom, že odpůrce předmětné opatření přijal za účelem ochrany obyvatelstva před dalším rozšířením onemocnění COVID-19. Soud v tomto ohledu nepojal ani nejmenší pochybnost, že by odpůrce v rozhodné době nebyl veden legitimními úmysly boje se závažnou nemocí.

Podmínku legality a legitimity zásahu soud proto považuje za splněnou. Soud tedy přistoupil k posouzení nezbytnosti přijatého omezení čl. 14 odst. 4 Listiny, resp. k posouzení proporcionality zásahu. Při posouzení toho, zda je zvolené řešení tomuto legitimnímu cíli přiměřené, zohlednil všechna východiska vztahující se k povaze práva podle čl. 14 odst. 4 Listiny. Jakkoli tedy samozřejmě přihlédl i k výjimečnosti a bezprecedentnímu charakteru celé situace spojené se šířením onemocnění COVID-19, musel v tomto případě přiměřenost daného opatření hodnotit velmi přísnou optikou. Je totiž třeba zásadně upřednostnit takový výklad, který povede k nejvyšší možné ochraně ústavního práva dle čl. 14 odst. 4 věty první Listiny a bude s nejvyšší obezřetností šetřit jeho podstatu a smysl. Nepochybně platí, že odpůrce se i v této mimořádné situaci musí řídit omezeními vyplývajícími mu z ústavního pořádku a v tomto ohledu tak maximálním možným způsobem respektovat práva dotčených subjektů. Odpůrce si musí být vědom, že se zřetelem ke smyslu čl. 14 Listiny je připuštěno toliko takové omezení základního práva, kdy sledovaného cíle není možno dosáhnout jinak.

Soud při posouzení nezbytnosti zásahu vyšel ze standardního testu proporcionality v podobě tzv. příkazu k optimalizaci. Takový test proporcionality standardně sestává ze tří kroků, a to posouzení vhodnosti (zda ochranné opatření vůbec umožňuje dosáhnout sledovaný cíl), potřebnosti (zda sledovaného cíle nelze dosáhnout mírnějšími prostředky) a přiměřenosti v užším smyslu – vlastního poměřování v kolizi stojících práv (k testu proporcionality viz např. nálezy Ústavního soudu ze dne 28. 1. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 41/02, ze dne 20. 12. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 24/11, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005 - 98, či přímo na podkladě opatření podle zákona o ochraně veřejného zdraví rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 31. 8. 2020, čj. 18 A 22/2020 – 140, nebo ze dne 31. 3. 2021, č. j. 18 A 16/2021 – 149).

Soud předesílá, že v daném případě považoval za nezbytné zvlášť posoudit povinnost absolvovat test na přítomnost onemocnění COVID-19 u individuální (v případě návratu z území států, které jsou na seznamu zemí s velmi vysokým rizikem výskytu onemocnění COVID-19, které pouze navrhovatel zpochybňuje) a veřejné dopravy.

V případě prvé podmínky – vhodnosti požadavku na absolvování testu před návratem – není sporu o tom, že takovéto omezení je obecně způsobilé dosáhnout legitimního cíle v podobě ochrany veřejného zdraví.

Onemocnění COVID-19 může být způsobeno jen přenosem viru mezi osobami a riziko jeho rozšíření je samozřejmě vyšší, dochází-li k přeshraničnímu pohybu ze zemí, v nichž je nákaza rozšířena. Vzhledem k tomu, že onemocnění COVID-19 je rozšířeno po celém světě, je jakýmkoliv omezením a podmíněním přeshraničního pohybu osob fakticky sníženo riziko spočívající v dalším šíření viru mezi zeměmi. Přestože se totiž nákaza v ČR šíří především vnitrostátně (respektive není prokázán opak), je z pohledu soudu logické, že se stát neomezuje toliko na restrikce kontaktů mezi obyvateli při použití „vnitrostátních“ nástrojů, nýbrž vedle toho současně přeshraniční kontakty s cílem omezit počet případů, jež budou do ČR zavlečeny, resp. jež budou mít zdroj nákazy v zahraničí, a to případně i v podobě dalších mutací viru.

Nutnost absolvování testu na onemocnění COVID-19 před návratem do České republiky lze tedy chápat jako opatření bránící šíření onemocnění COVID-19, neboť tento postup může obecně přispět ke zjištění, zdali přijíždějící osoby jsou nakaženi touto nemocí či nikoli. Soudu se tak zvolené opatření jeví vhodným a způsobilým dosáhnout sledovaného cíle, tj. ochrany veřejného zdraví. A to jak ve vztahu k zavlečení viru (a jeho mutací), tak i jako jeden z mnoha komplementárních nástrojů k řízení epidemie.

Jestliže navrhovatel v této souvislosti namítá, že odpůrce mínil regulaci zacílit především vůči dovolenkářům, podotýká soud, že uvedené ochranné opatření nesměřuje pouze a jen vůči tzv. dovolenkářům, ale vůči všem osobám cestujícím ze zahraničí do České republiky. Ochranné opatření má takto obecný dopad (vyjma personálních výluk stanovených v bodu I. 6) a nikterak nerozlišuje, za jakým účelem osoba vracející se do České republiky vycestovala do zahraničí. V tomto ohledu tedy napadené ochranné opatření nelze (správně) shledat jakkoli diskriminačním. Naopak řešení navrhované navrhovatelem by mohlo být shledáno protiprávním, neboť by vydělovalo jednu skupinu cestujících a bez zjevného důvodu by omezovalo práva pouze těchto osob. Nelze totiž rozporovat, že z hlediska chráněných hodnot (ochrana veřejného zdraví) není až tak zásadní, za jakým účelem osoba do zahraničí vycestovala, neboť riziko nákazy onemocnění COVID-19 je obdobné v případě rekreace i například služební cesty; vždy záleží především na konkrétním způsobu a podobě pobytu.

Odpůrce v odůvodnění opatření sice argumentuje snahou o snížení mobility a soud nerozporuje, že uvedené opatření může mít ve své podstatě odrazující efekt před cestováním do zahraničí. Zároveň však soud zdůrazňuje, že s ohledem na svobodu pohybu v evropském měřítku (viz čl. 45 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie, dle kterého má každý občan Unie právo volně se pohybovat a pobývat na území členských států) by neobstálo razantnější omezení svobody pohybu, natož pak jeho naprostý zákaz, jak doporučuje navrhovatel, a to ani v případě úzce vymezené skupiny osob, tj. osob cestujících za účelem trávení dovolené. Takto je řešení přijaté odpůrcem správnější, neboť absolutně nezakazuje cestování ze zahraničí, nýbrž stanoví jeho podmínky. A tím v globálu méně zasahuje do základních práv a svobod.

V případě individuální dopravy soud (krom výše uvedeného) v prvé řadě nepřehlédl, že za současné úpravy je vyžadováno absolvování testu při individuálním návratu pouze ze zemí s velmi vysokým (a extrémním) rizikem nákazy. V této situaci lze dle soudu obecně akceptovat premisu: čím více testů, tím větší kontrola, a proto i samotné absolvování testu a případné zjištění o pozitivitě může přispět k ochraně veřejného zdraví, neboť je předcházeno situaci, aby se z vysoce rizikových oblastí navraceli osoby, u nichž není nikterak posouzeno, zdali jsou či nejsou nakaženy dotčeným koronavirem. A uvedené platí též pro individuálně se dopravující osoby, neboť ani u nich nelze vyloučit riziko, že se při pobytu v zahraničí nakazily.

Zároveň soud připouští, že informace o pozitivitě testu může ovlivnit chování cestujícího v průběhu cesty i po návratu do vlasti, neboť podnítí větší míru obezřetnosti a dodržování přijatých opatření majících za cíl bránit šíření onemocnění COVID-19. Soud předpokládá, že každý cestující dodrží dále stanovená opatření (především izolaci a povinnost absolvovat další test na území státu), přesto se zvyšujícím se rizikem nákazy soud akceptuje, že povinnost absolvovat test již před návratem do vlasti může přispět k ochraně veřejného zdraví, neboť zajistí plnou informovanost o zdravotním stavu osoby navracející se z vysoce rizikových oblastí.

Uvedené opatření tedy může dle soudu přispět k ochraně veřejného zdraví, a proto obstojí v parametru vhodnosti.

V případě hromadné dopravy pak ochranné opatření bezesporu umožňuje dosáhnout sledovaný cíl, tj. snížení rizika rozšíření nákazy COVID-19 a zavlečení různých forem mutací onemocnění. Absolvování testu před cestou poskytne informaci o výskytu nákazy mezi přepravovanými osobami, takže je minimalizováno riziko, že dojde k hromadné nákaze cestujících právě v průběhu cesty. S ohledem na rizikovost přepravního prostoru (viz též dále) a s ohledem na podstatu šíření tohoto onemocnění soud uvedenou informaci považuje za naprosto zásadní, neboť předchází také dalšímu rozšíření onemocnění v České republice.

Navíc nelze přehlédnout, že v případě pozitivity některého z cestujících je dopravce informován o této skutečnosti a může přijmout adekvátní opatření bránící rozšíření koronaviru mezi další cestující. Tímto postupem je tedy naplněn požadavek, aby opatření vůbec bylo s to dosáhnout sledovaného cíle, tj. ochrany veřejného zdraví.

Ve vztahu k druhé podmínce – potřebnosti, tj. zda sledovaného cíle nelze dosáhnout mírnějšími prostředky, soud předně připomíná, že zdejší soud v rozsudku sp. zn. 18 A 16/2021 – 149, uvedl, že „soud musel důkladně posoudit, zda odpůrce dostatečně zdůvodnil, že zamýšleného cíle nelze s obdobnými výsledky dosáhnout způsobem, který by mírněji či vůbec nezasahoval do práva svobodného návratu občanů do vlasti, a zda taková mírnější řešení přicházejí v úvahu.“ Dospěl přitom k závěru, že „popsaná a zcela zřejmá omezení práva podle čl. 14 odst. 4 Listiny odpůrce přijal bez jasného a přesvědčivého zdůvodnění.“

Nyní rozhodující senát oproti tomu podotýká, že v posuzovaném ochranném opatření odpůrce již zásah do práva zakotveného v čl. 14 odst. 4 Listiny zevrubně zdůvodnil a popsal důvody, pro které považuje za nezbytné, aby i čeští občané před návratem do svého domovského státu absolvovali test na přítomnost SARS-CoV-2, a to při cestování veřejnou dopravou v případě příjezdu již ze zemí se středním (a vyšším) rizikem výskytu onemocnění COVID-19, při využití individuální dopravy v případě příjezdu ze zemí s velmi vysokým (a extrémním) rizikem výskytu onemocnění COVID-19. Soud tedy (i s ohledem na výše vyřčené) neshledal, že odpůrce přijal omezení předmětného základního práva bez jasného a přesvědčivého zdůvodnění.

Zároveň soud kvituje, že odpůrce reagoval na předchozí závěry soudu a nově rozlišil individuální a hromadnou dopravu a v případě individuální dopravy již nevyžaduje před-příjezdový test na onemocnění COVID-19 v případě příjezdu ze zemí se středním a vysokým rizikem nákazy. Zároveň správně návrat do vlasti podmínil nikoli negativním testem, nýbrž pouze absolvováním tohoto testu.

Soud přesto posoudil, zdali odpůrce i v současném znění ochranného opatření při výběru vhodných prostředků omezujících právo stanovené čl. 14 odst. 4 Listiny použil ten prostředek, který je k omezenému základnímu právu nejšetrnější.

V případě individuální dopravy soud shledal, že přijaté omezení práva občanů na vstup na území svého domovského státu v testu potřebnosti neobstojí.

Soud nepopírá, že pobyt občanů v zemích s velmi vysokým rizikem výskytu onemocnění COVID-19 představuje nikoli malé riziko dalšího šíření onemocnění COVID-19 na území České republiky. Naprosto také sdílí obavy ze zavlečení a následného rozšíření různých mutací viru způsobujících uvedené onemocnění.

Soud však neshledal, že by uvedená rizika představovala v případě příjezdu do České republiky individuální dopravou natolik závažnou hrozbu, že by bylo nezbytné ve shora uvedeném smyslu omezit základní právo zakotvené v čl. 14 odst. 4 Listiny. Obzvláště v situaci, kdy ochranné opatření nikterak nerozlišuje počet osob cestujících touto individuální dopravou a před-vstupní test vyžaduje též v případě cesty jednotlivce či členů jedné domácnosti. V těchto případech je dle soudu absolvování takovéhoto testu zjevně nadbytečné, neboť nehrozí, že během cesty budou nakaženy další osoby, se kterými by jinak cestující nepřišli do kontaktu (viz a contrario další části odůvodnění).

Dle soudu v tomto případě existují mírnější prostředky, kterými lze docílit téhož, tj. kterými bude zajištěna ochrana ostatních osob před přenosem nákazy od osoby cestující ze zahraničí. Takto nyní posuzované ochranné opatření stanoví, že je občan povinen po vstupu na území České republiky se na vlastní náklady podrobit RT-PCR testu na přítomnost SARS-CoV-2, a to za dále stanovených podmínek. Jestliže občan po příjezdu individuální dopravou bude izolován (viz bod II.1ochranného opatření) a zároveň následně absolvuje již ve své domovské zemi RT-PCR test na přítomnost onemocnění COVID-19, jde dle soudu o opatření dostatečně chránící veřejné zdraví. Pakliže přitom osoby při vstupu na území státu vyplňují elektronický formulář a jsou tedy evidovány (viz bod I.4 písm. a), má stát nepochybně možnost následně kontrolovat, zda se skutečně testu či karanténním opatřením podrobí.

Při tomto postupu je dle soudu dostatečně chráněn deklarovaný veřejný zájem na ochraně veřejného zdraví, resp. stát disponuje možnostmi, jak sledovaného legitimního zájmu docílit, aniž by zároveň docházelo k omezování práva občanů na vstup do svého domovského státu. Jedná se tak o mírnější prostředky k dosažení téhož. Nemluvě o skutečnosti, že pro občany takto bude zajisté snazší absolvovat proces testování na území domovského státu, neboť jim nebudou bránit žádné jazykové či jiné bariéry, které by mohly nastat v zahraničí. Zároveň může být s ohledem na aktuální systém úhrad z veřejného zdravotního pojištění snížena finanční zátěž těchto osob.

Soud tedy uzavírá, že i přes důvody deklarované odpůrcem v případě individuální dopravy neobstojí stanovení faktických překážek pro vstup na území státu pro vlastní občany, neboť deklarovaného cíle lze dosáhnout též jinými, mírnějšími způsoby.

Odlišná situace však dle soudu nastává v případě cestování hromadnou dopravou.

Soud v prvé řadě zdůrazňuje, že nelze odhlížet od rizik spjatých se šířením onemocnění COVID-19. Je obecně známým faktem, že k šíření tohoto respiračního onemocnění může docházet poměrně snadno, a to obzvláště v uzavřeném prostoru. Nelze přitom pochybovat, že právě prostředek veřejné dopravy představuje prostor, který je k šíření viru „ideální“. Důvodem je samotná přítomnost více osob na malém prostoru či cirkulace vzduchu, která může šíření viru napomáhat.

Proto v případě veřejné dopravy vyvstává nemalé riziko, že cestující nakažený koronavirem SARS-CoV-2 nakazí též ostatní spolucestující. A s ohledem na možnost dalšího šíření této nemoci v cíli cesty, tj. České republice, vyvstává dle soudu potřebnost absolvování testu již před započetím cesty.

Soud zdůrazňuje, že z jeho pohledu takto není vyžadován test a priori z důvodu vstupu (návratu) na území České republiky, nýbrž z toho důvodu, že předmětná osoba se bude po nikoli krátkou dobu pohybovat ve vysoce rizikovém prostředí, v němž může docházet k šíření nákazy. Takto jsou tedy primárně chráněni občané a další osoby, které na území zdejšího státu cestují stejným spojem. Až zprostředkované jsou chráněny osoby nacházející se na území České republiky, jež posléze přijdou s těmito cestujícímu do kontaktu.

Je přitom nabíledni, že informace o výsledku testu může být velmi důležitou informací pro cestujícího samotného, pro ostatní cestující i pro dopravce. Dle soudu nelze pochybovat o skutečnosti, že informace o přítomnosti pozitivně testované osoby v dopravním prostředku může u ostatních osob podnítit obezřetnější způsob chování v dopravním prostředku samotném (například lpění na ochraně dýchacích cest), tak následně na území České republiky (například dodržení izolačních opatření). Nemluvě o možnosti přijetí ma