10 Af 12/2016

Žalobkyně se podanou žalobou domáhá přezkoumání v záhlaví uvedeného rozhodnutí ministra financí, jímž byl zamítnut rozklad žalobkyně proti rozhodnutí žalovaného ze dne 21. 4. 2015, č. j. MF-1305/2015/34-9 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“) a prvostupňové rozhodnutí potvrzeno.

Výroky I. až XXIII. prvostupňového rozhodnutí byla zrušena povolení k provozování loterií nebo jiných podobných her dle § 2 písm. l) a § 50 odst. 3 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o loteriích“), na jejichž základě žalobkyně provozovala loterie a jiné podobné hry na území města Domažlice v provozovnách na adresách uvedených v jednotlivých výrocích prvostupňového rozhodnutí (Chodská 67, Mánesova 569, Vodní 14).

Ministr financí v napadeném rozhodnutí nejprve zrekapituloval průběh správního řízení a výrok prvostupňového rozhodnutí. Následně ministr financí shrnul argumenty (námitky) žalobkyně uplatněné v rozkladu.

Jako první rozkladový argument označil ministr financí námitku žalobkyně týkající se nepřezkoumatelnosti prvostupňového rozhodnutí. Žalobkyně v této souvislosti namítala, že odůvodnění správního rozhodnutí musí být přesvědčivé a musí z něj být seznatelné úvahy správního orgánu, kterými se řídil při svém rozhodování. Prvostupňové rozhodnutí neobsahuje přesvědčivé odůvodnění a je proto nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.

Jako druhý rozkladový argument označil ministr financí námitky žalobkyně, týkající se porušení ústavně a mezinárodněprávně garantovaných práv žalobkyně. Žalobkyně v této souvislosti namítala, že nález Ústavního soud a jím zrušená přechodná ustanovení zákona č. 300/2011 Sb. porušují práva žalobkyně vlastnit majetek a princip ochrany legitimního očekávaní. Zrušení přechodných ustanovení proto není důvodem pro postup žalovaného podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích, neboť jejich zrušení je v rozporu s Evropskou úmluvou o lidských právech (dále jen „EÚLP“). Žalobkyně z tohoto důvodu podala stížnost k Evropskému soudnímu dvoru pro lidská práva (dále jen „ESLP“).

Jako třetí rozkladový argument označil ministr financí námitky žalobkyně týkající nesprávného právního posouzení věci. V této souvislosti žalobkyně namítala, že žalovaný zrušil povolení k provozování loterií a jiných podobných her udělená žalobkyni, ačkoliv nebyl dán důvod k zahájení řízení a vydání rozhodnutí o zrušení udělených povolení postupem podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Z oznámení o zahájení řízení není totiž zřejmé, v čem žalovaný spatřoval rozpor udělených povolení s obecně závaznou vyhláškou města Domažlice č. 2/2014, o regulaci provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her (dále jen „obecně závazná vyhláška č. 2/2014“) a nálezem Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13.

Jako čtvrtý rozkladový argument označil ministr financí námitku žalobkyně týkající se rozporu postupu žalovaného se správním řádem. Žalobkyně v této souvislosti namítala, že žalovaný v rozporu s § 47 odst. 1 správního řádu o zahájení správního řízení neinformoval všechny jeho účastníky.

Jako pátý rozkladový argument označil ministr financí námitku žalobkyně týkající se nezákonnosti či dokonce nicotnosti části prvostupňového rozhodnutí. Žalobkyně v této souvislosti namítala, že některá povolení uvedená ve výrocích prvostupňového rozhodnutí již byla zrušena předchozími rozhodnutími žalovaného.

Jako šestý rozkladový argument označil ministr financí námitky žalobkyně týkající se rozporu prvostupňového rozhodnutí s právem Evropské unie. Žalobkyně v této souvislosti namítala, že v řízení došlo k porušení unijního práva včetně principu ochrany legitimního očekávání a principů právního státu, které jsou obecnými zásadami práva Evropské unie. Žalobkyně v této souvislosti poukazovala na rozsudek Soudního dvora Evropské unie (dále jen „Soudní dvůr“) ze dne 11. 6. 2015, Berlington Hungary Tanácsadó és Szolgáltató kft a další proti Magyar Állam, C-98/14, a na v něm odkazovaný rozsudek ESLP ze dne 13. 1. 2015, č. 65681/13 ve věci Vékony v. Maďarsko, v němž ESLP uvedl, že pokud vnitrostátní zákonodárce ruší povolení umožňující držitelům takových povolení výkon podnikatelské činnosti, musí v jejich prospěch stanovit dostatečně dlouhé přechodné období umožňující přizpůsobit se danému stavu, nebo systém přiměřené náhrady.

K námitce nepřezkoumatelnosti prvostupňového rozhodnutí ministr financí uvedl, že neshledal, že by prvostupňové rozhodnutí bylo nepřezkoumatelné. Žalovaný zcela jasně uvedl důvody, pro které správní řízení vedl a rozhodnutí samotné řádně odůvodnil.

Ministr financí nesouhlasil s námitkami žalobkyně týkajícími se porušení ústavně a mezinárodněprávně garantovaných práv žalobkyně. S odkazem na odůvodnění prvostupňového rozhodnutí uvedl, že v nálezu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10 vyslovil Ústavní soud závěr, že využívá-li žalovaný postup dle § 43 odst. 1 zákona o loteriích, nejedná se o protiústavní postup a porušení zákona o loteriích, a to především s ohledem na skutečnost, že si provozovatelé loterií a jiných podobných her museli být vědomi existence § 43 odst. 1 zákona o loteriích a tedy i skutečnosti, že mohou být v podstatě kdykoliv, nastanou-li v průběhu platnosti povolení okolnost vylučující provoz těchto zařízení, tohoto povolení zbaveni. Žalovanému ani ministrovi financí pak nepřísluší jakkoliv hodnotit rozhodovací praxi Ústavního soudu a žalovaný vždy postupoval a postupuje v souladu s jeho nálezy a právními závěry z nich vyplývajícími. Aplikace obecně závazné vyhlášky č. 2/2014 na dříve vydaná povolení je tak nejen postupem, který plně odpovídá zákonu o loteriích, ale je také postupem, který je plně v souladu s Ústavním pořádkem České republiky. Již v nálezu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10 Ústavní soud uvedl, že v případě, že by žalovaný nerušil povolení k provozování loterií a jiných podobných her, jejichž provozování je v rozporu s obecně závaznými vyhláškami obcí, dopustil by se zásahu do ústavního práva obcí na samosprávu. U provozovatelů loterií a jiných podobných her přitom, jak vyplývá z nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13, nelze hovořit o existenci legitimního očekávání spočívajícího v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí, neboť si mohli být vědomi, že jejich sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, nýbrž i podzákonných předpisů.

Ministr financí se neztotožnil také s námitkami žalobkyně týkajícími se nesprávného právního posouzení věci. V oznámení o zahájení řízení byl podle ministra financí předmět řízení specifikován dostatečně určitě. Žalovaný v oznámení o zahájení řízení také uvedl, že okolností podle § 43 odst. 1, pro kterou přistoupil k zahájení řízení o zrušení udělených povolení, je vydání nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13, jímž došlo ke zrušení čl. II bodu 4 zákona č. 300/2011 Sb., a dále vydání obecně závazné vyhlášky č. 2/2014. V důsledku těchto skutečností se technická zařízení, jejichž provozování bylo žalobkyni umožněno na základě udělených povolení, dostala do rozporu s obecně závaznou vyhláškou obce. Žalovaný proto při specifikaci důvodů vedoucích k zahájení řízení nepochybil, řízení bylo řádně zahájeno a byly také dány zákonné důvody pro zrušení udělených povolení.

Ministr financí rovněž nesouhlasil s námitkou žalobkyně, že žalovaný postupoval v rozporu se správním řádem. Žalovaný v souladu s § 47 odst. 1 správního řádu řádně zahájil řízení podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích jeho oznámením žalobkyni.

Ministr financí nepřisvědčil námitce žalobkyně uvedené ve čtvrtém rozkladovém argumentu, neboť v evidenci žalovaného nebyly nalezeny žádné údaje o tom, že by již některé povolení uvedená ve výrocích prvostupňového rozhodnutí, byla žalovaným dříve zrušena.

K námitkám žalobkyně, které se týkaly rozporu postupu žalovaného s právem Evropské unie, ministr financí uvedl, že závěry rozsudku Soudního dvora Berlington Hungary, C-98/14 nelze mechanicky aplikovat na případ žalobkyně. Na rozdíl od právní úpravy přijaté v Maďarsku, jež byla předmětem přezkumu Soudního dvora, nedochází v České republice k rušení povolení k provozu loterií a jiných podobných her okamžitě ze zákona, ale až v případě, že dojde k přijetí příslušné obecně závazné vyhlášky. Ke zrušení povolení navíc dochází až na základě rozhodnutí vydaného ve správním řízení, v němž má příslušný provozovatel možnost uplatnit veškerá svá práva, a svoji činnost může vykonávat až do doby, kdy rozhodnutí o zrušení povolení nabyde právní moci. K poukazu žalobkyně na rozsudek ESLP Vékony citoval ministr financí bod 35 tohoto rozsudku, ve kterém se uvádí: „Břemeno uložené stěžovateli jako výsledek uplynutí trvání jeho licence, i přes svůj závažný dopad, může být poměřováno s obecnými zájmy společnosti, kterým je v tomto případě veřejné zdraví. V této souvislosti požívají státy široké míry posuzovací volnosti,“ a připomněl, že v souvislosti s pojmem „obecný zájem společnosti“ judikoval Soudní dvůr v bodech 56 a 58 rozsudku Berlington Hungary, že ochrana spotřebitelů proti hráčské závislosti a předcházení trestné činnosti a podvodům spojeným s hrami, jsou naléhavými důvody obecného zájmu, jež mohou odůvodnit omezení hazardních her. Právní úprava hazardních her není na unijní úrovni harmonizována, a proto mají členské státy v zásadě možnost stanovit cíle své politiky v této oblasti, případně přesně vymezit požadovanou úroveň ochrany. Domnívá-li se přesto žalobkyně, že zrušením povolení byla porušena zásada právní jistoty a legitimního očekávání, není tuto otázku oprávněn posuzovat, jak vyplývá z bodu 80 rozsudku Berlington Hungary, ani Soudní dvůr ani žalovaný, ale pouze národní soud. Dále v této souvislosti ministr financí s odkazem na judikaturu Soudního dvora uvedl, že hospodářský subjekt se nemůže dovolávat ochrany zásady legitimního očekávání v případě, že je s to předvídat přijetí opatření, které se může dotknout jeho zájmu, a toto opatření je později přijato. Česká právní úprava představovaná zákonem o loteriích byla přitom pro hospodářské subjekty předem známá a předvídatelná, a to mimo jiné i z důvodu existence ustanovení § 43 zákona o loteriích, což ostatně konstatoval i Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/10. Ministr financí dále uvedl, že právní úprava loterií a jiných podobných her aplikovaná žalovaným nepřiměřeně omezuje provozování loterií a představuje omezení volného pohybu služeb v rámci jednotného vnitřního trhu Evropské unie. Volný pohyb služeb v rámci vnitřního trhu je možné omezit z důvodů vymezených čl. 36 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“), mezi které patří například veřejný pořádek, veřejná bezpečnost, veřejná mravnost či ochrana zdraví a života lidí. Závěrem ministr financí uvedl, že žalovaný nevykonává dohled nad obecně závaznými vyhláškami obcí a dokud je obecně závazná vyhláška platným a účinným právním předpisem, je žalovaný povinen ji aplikovat, neboť jinak by se dopouštěl nepřípustné libovůle a zásahu do ústavně zakotveného práva obcí na samosprávu.

Žalobkyně v podané žalobě namítala, že prvostupňové rozhodnutí i napadené rozhodnutí jsou nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů a nesrozumitelnost. Ministr financí se podle žalobkyně v napadeném rozhodnutí nevyjádřil ke všem námitkám, které žalobkyně uplatnila v řízení o rozkladu, a to zejména k obsahu stížnosti k ESLP a v ní uvedené argumentaci a především k námitce týkající se ochrany legitimního očekávání žalobkyně. Žalobkyně poukázala na rozpor mezi názorem žalovaného vyjádřeným v napadeném rozhodnutí, podle nějž u provozovatelů sázkových her nelze hovořit o existenci legitimního očekávání, a jeho odlišným vyjádřením v řízení vedeném před Ústavním soudem pod sp. zn. Pl. ÚS 6/13, v němž žalovaný naopak označil ochranu legitimního očekávání provozovatelů sázkových her za jeden z cílů přechodného ustanovení obsaženého v zákoně č. 300/2011 Sb. Žalovaný se v prvostupňovém rozhodnutí k tomuto argumentu nijak nevyjádřil a ministr financí jej v napadeném rozhodnutí označil za bezpředmětný. Takové zdůvodnění považuje žalobkyně za nedostatečné a nepřesvědčivé. Prvostupňové rozhodnutí považuje žalobkyně za nesrozumitelné také proto, že v něm žalovaný na jednom místě označil jako důvod pro zrušení udělených povolení jejich rozpor s obecně závaznou vyhláškou č. 2/2014 a na jiném místě jejich rozpor s nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13, což v napadeném rozhodnutí potvrzuje a prohlubuje i ministr financí. Za nesrozumitelný považuje žalobkyně také závěr žalovaného, že zrušením udělených povolení dochází k uplatnění práva obcí na samosprávu. Toto právo realizovala podle žalobkyně příslušná obec již přijetím obecně závazné vyhlášky a nikoliv až prostřednictvím rozhodnutí o zrušení udělených povolení vydaného žalovaným. Žalovaný se podle žalobkyně rovněž řádně nevyjádřil k námitce, že povolení k provozování loterií udělené žalobkyni uvedené ve výroku XVIII. prvostupňového rozhodnutí bylo v části týkající se technického zařízení výrobní číslo 08830-00018 již dříve žalovaným zrušeno.

Žalobkyně dále namítala, že ministr financí i žalovaný věc nesprávně posoudili, neboť žalovaný zahájil řízení o zrušení udělených povolení v rozporu s účinnou právní úpravou včetně EÚLP a ustálené rozhodovací praxe ESLP týkající se ochrany legitimního očekávání. Žalovaný tudíž zahájil řízení podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích a zrušil povolení udělená žalobkyni, aniž by pro takový postup žalovaného byly dány důvody. Žalovaný jako důvod uvedl rozpor udělených povolení s obecně závaznou vyhláškou č. 2/2014 a zrušení přechodného ustanovení zákona č. 300/2011 Sb. Ústavním soudem, avšak tyto důvody žádným způsobem nespecifikoval a rovněž neuvedl, zda mezi nimi existuje vztah či provázanost. Nejasnosti ohledně důvodů pro zahájení správního řízení prohlubují podle žalobkyně i vzájemně si odporující tvrzení žalovaného v prvostupňovém rozhodnutí. Oznámení o zahájení správního řízení ve smyslu § 46 odst. 1 správního řádu proto nemělo za následek řádné zahájení správního řízení, protože neobsahuje přesvědčivé a jasně sehnatelné důvody, které k zahájení řízení vedly.

Žalobkyně dále uvedla, že co se týče žalovaným tvrzeného rozporu udělených povolení s nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13, tento nález považuje žalobkyně za nepředvídatelný, svévolný, odporující principům právního státu i mezinárodním závazkům České republiky, neboť porušil právo žalobkyně vlastnit, respektive pokojně užívat majetek ve smyslu čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k EÚLP tím, že bez dalšího zrušil přechodné ustanovení, na základě kterého žalobkyně legitimně očekávala, že v období od 1. 1. 2012 do 31. 12. 2014 bude nerušeně provozovat sázkové hry a užívat další majetek s tímto provozováním související. Navíc se jednalo již o druhý zásah do jejího legitimního očekávání. Ten první spočíval již v samotném přijetí přechodného ustanovení zákona č. 300/2011 Sb., které zkrátilo platnost udělených povolení na maximálně 3 roky, což vedlo ke zkrácení doby platnosti povolení udělených žalobkyni i o několik let. Žalobkyně v té souvislosti odkázala na svou stížnost k ESLP, kterou označila za nedílnou součást žaloby. Ústavní soud nálezem sp. zn. Pl. ÚS 6/13 podle názoru žalobkyně také popřel svoji předchozí judikaturu týkající se legitimního očekávání (žalobkyně v této souvislosti poukázala na nálezy ze dne 9. 3. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 2/02 a ze dne 21. 3. 2011, sp. zn. I ÚS 1768/09), aniž tento odklon náležitě odůvodnil. Nález ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 považuje žalobkyně rovněž za rozporný s unijním právem, mezi jehož principy také patří ochrana legitimního očekávání, principů právního státu včetně principu právní jistoty a principů právního státu (žalobkyně v této souvislosti poukázala na čl. 2 Smlouvy o Evropské unii a rozsudky Soudního dvora Evropské unie ze dne 5. 5. 2011, sp. zn. C-230/09, ze dne 14. 2. 1990, C-350/88, ze dne 13. 2. 1996, C-143/93, ze dne 18. 11. 2008, C-158/07 a ze dne 8. 12. 2011, C-81/10).

Žalobkyně dále namítala, že žalovaný nesprávně posoudil námitky žalobkyně týkající se porušení práva Evropské unie, na což žalobkyně poukazovala zejména s ohledem na závěry vyplývající z rozsudku Berlington Hungary. V tomto rozsudku Soudní dvůr mimo jiné odkázal na rozsudek ESLP č. 65681/13 ve věci Vékony v. Maďarsko, v němž ESLP uvedl, že pokud vnitrostátní zákonodárce ruší povolení umožňující držitelům takových povolení výkon podnikatelské činnosti, musí v jejich prospěch stanovit dostatečně dlouhé přechodné období umožňující přizpůsobit se danému stavu, nebo systém přiměřené náhrady. Podle názoru žalobkyně lze závěry vyplývající z rozsudku Berlington Hungary analogicky aplikovat na situaci, kdy Ústavní soud jakožto negativní zákonodárce zrušil přechodné ustanovené obsažené v zákoně č. 300/2011 Sb. zakládající legitimní očekávání provozovatelů loterií a jiných podobných her včetně žalobkyně, a to bez stanovení jakéhokoliv přechodného období nebo poskytnutí přiměřené náhrady. Žalobkyně je proto přesvědčena, že žalovaný postupoval nesprávně, pokud dospěl k závěru, že věc žalobkyně nemá žádnou spojitost s unijním právem, neboť česká právní úprava je podle jeho názoru odlišná od té, kterou se zabýval Soudní dvůr v rozsudku Berlington Hungary.

Dále žalobkyně namítala, že se žalovaný i ministr financí dopustili procesních vad. Žalobkyni nebylo umožněno vyjádřit se k podkladům prvostupňového rozhodnutí, neboť žalovaný spojil výzvu k seznámení se podklady s rozhodnutí podle § 36 odst. 3 správního řádu s oznámením o zahájení správního řízení a ve stejné lhůtě vyzval příslušnou obec, aby mu poskytla informace důležité pro správní řízení, a to zejména informace týkající se jakýchkoliv úprav stávající regulace loterií a jiných podobných her na svém území. Žalovaný podle žalobkyně v oznámení o zahájení řízení navíc ani neuvedl, že podklady pro rozhodnutí ve věci samé tvoří obecně závazná vyhláška obce a nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13, avšak i kdyby tato informace byla z oznámení o zahájení řízení seznatelná, žalovaný v době vydání oznámení o zahájení řízení neměl k dispozici veškeré podklady pro vydání rozhodnutí, neboť teprve v tuto chvíli vyzval obec, aby mu poskytla veškeré dokumenty a informace důležité pro rozhodnutí. V okamžiku doručení oznámení o zahájení řízení kromě toho ani nebylo možné vyloučit, že podkladem pro vydání rozhodnutí nebude jen obecně závazná vyhláška a nález Ústavního soudu. V této době tak nebylo zřejmé, k jakým podkladům měla žalobkyně možnost se vyjádřit. Ačkoliv žalobkyně mohla nahlédnout do spisu, ze samotného nahlížení do spisu nebylo možno zjistit, zda spis v okamžiku nahlížení obsahuje všechny podklady či nikoli. Navíc opakované nahlížení do spisu je v rozporu se zásadou hospodárnosti uvedenou v § 6 odst. 2 správního řádu. Žalobkyně proto nesouhlasila se závěrem žalovaného uvedeným v prvostupňovém rozhodnutí, že jeho postup byl v souladu s § 46 odst. 3 správního řádu. Obdobného porušení správního řádu se podle žalobkyně dopustil také ministr financí, neboť před vydáním napadeného rozhodnutí nevyzval žalobkyni, aby se seznámila s podklady pro jeho vydání.

Žalovaný navrhl zamítnutí žaloby. V úvodu svého vyjádření žalovaný nejprve shrnul skutkový stav věci a průběh správního řízení a konstatoval, že řízení o zrušení povolení žalobkyně k provozování loterií a jiných podobných her zahájil z důvodu nastalé a dodatečně najevo vyšlé okolnosti ve smyslu § 43 odst. 1 zákona o loteriích, pro niž nebylo možné loterii a jinou podobnou hru povolit, kterou byl rozpor s obecně závaznou vyhláškou č. 2/2014.

K námitce nepřezkoumatelnosti žalovaný uvedl, že z odůvodnění napadeného rozhodnutí je zřejmé, jak se ministr financí vypořádal se všemi argumenty žalobkyně, které byly relevantní k předmětu správního řízení, které skutečnosti vzal za podklad rozhodnutí, podle jaké právní normy rozhodl i jakými úvahami se při svém rozhodování řídil.

K námitce nesprávného posouzení věci žalovaný uvedl, že zrušení přechodného ustanovení zákona č. 300/2011 Sb. nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 představuje právě tu okolnost podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích, která je důvodem pro zahájení řízení o zrušení uděleného povolení k provozování loterií nebo jiných podobných her. Žalovaný rovněž připomněl, že v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 Ústavní soud uvedl, že u provozovatelů interaktivních videoloterních terminálů nelze hovořit o existenci legitimního očekávání spočívajícího v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí, neboť so mohli a měli být vědomi rizika, že jejich sféra může být dotčena v důsledku přijetí změny či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, ale i podzákonných předpisů včetně obecně závazných vyhlášek. Zrušení přechodného ustanovení zákona č. 300/2011 Sb. tak představuje dodatečně najevo vyšlou okolnost podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích a v případě, kdy žalovaný využívá § 43 zákona o loteriích, nejedná se o protiústavní postup a porušení tohoto zákona. Jak konstatoval Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 29/10, provozovatelé loterií a jiných podobných her si museli být vědomi existence § 43 zákona o loteriích a tedy i skutečnosti, že mohou být v podstatě kdykoliv, nastanou-li v průběhu platnosti povolení okolnosti vylučující provoz těchto zařízení, tohoto povolení zbaveni.

Žalovaný dále uvedl, že se neztotožňuje s námitkou žalobkyně týkající se obsahu oznámení o zahájení řízení, neboť předmět řízení byl v oznámení identifikován dostatečně určitě. Žalovaný v oznámení o zahájení řízení uvedl konkrétní technická zařízení, jejich provozování bylo v rozporu s obecně závaznou vyhláškou, a z obsahu obecně závazné vyhlášky je patrné, kterých technických zařízení se tento rozpor týká. Obecně závazné vyhlášky jsou přitom vyhlašovány na úředních deskách obcí a nikdo se nemůže dovolávat jejich neznalosti. Žalovaný ve specifikaci důvodů pro zahájení řízení nepochybil a řízení bylo tedy zahájeno řádně. K tomu žalovaný dodal, že zrušením udělených povolení dochází k uplatnění ústavního práva obcí na samosprávu, které ho vykonávají prostřednictvím vydávání obecně závazných vyhlášek regulujících provoz loterií a jiných podobných her. Žalovaný také poukázal na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10, v němž Ústavní soud konstatoval, že v případě, že by žalovaný nerušil povolení k provozování loterií a jiných podobných her, jejichž provozování je v rozporu s obecně závaznými vyhláškami obcí, dopustil by se zásahu do ústavního práva obcí na územní samosprávu.

K žalobkyní namítaným procesním vadám žalovaný uvedl, že zaslání výzvy k vyjádření se k podkladům rozhodnutí podle § 36 odst. 3 správního řádu spolu s oznámením o zahájení řízení je v souladu se zákonem, neboť § 46 odst. 3 správního řádu umožňuje spojit oznámení o zahájení řízení s jiným úkonem v řízení, kterým může být i výzva k vyjádření se k podkladům rozhodnutí. Příslušné město, které mělo v řízení postavení dotčeného orgánu, ve věci pouze sdělilo, že obecně závazná vyhláška č. 2/2014 je stále platná a účinná. Žádné podklady pro vydání rozhodnutí tak již nebyly v průběhu řízení doplňovány. Žalovaný proto s ohledem na skutečnost, že v řízení nebyl doplňován žádný podklad, ke kterému by při rozhodování ve věci přihlížel, nezasílal žalobkyni další výzvu podle § 36 odst. 3 správního řádu.

Dále žalovaný uvedl, že co se týče polemiky žalobkyně s judikaturou Ústavního soudu v oblasti regulace loterií a jiných podobných her prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí, žalovanému nepřísluší jakkoliv hodnotit jeho rozhodovací činnost. Žalovaný v souladu s nálezy Ústavního soudu a právními závěry z nich vyplývajícími postupuje.

Žalovaný dále konstatoval, že argumentuje-li žalobkyně závěry rozsudku Berlington Hungary, jedná se o dvě rozdílné věci. Na rozdíl od právní úpravy přijaté v Maďarsku, jež byla předmětem přezkumu Soudního dvora, nedochází v České republice k rušení povolení k provozu loterií a jiných podobných her okamžitě ze zákona tedy ze dne na den, ale až v případě, že dojde k přijetí příslušné obecně závazné vyhlášky. Ke zrušení povolení navíc dochází až na základě rozhodnutí vydaného ve správním řízení, v němž má příslušný provozovatel možnost uplatnit veškerá svá práva, a svoji činnost může vykonávat až do doby, kdy rozhodnutí o zrušení povolení nabyde právní moci. Pokud se žalobkyně domnívá, že zrušením povolení bylo porušeno její legitimní očekávání, není tuto otázku oprávněn posuzovat, jak vyplývá z bodu 80 rozsudku Berlington Hungary, ani Soudní dvůr ani žalovaný, ale pouze národní soud. Dále v této souvislosti žalovaný s odkazem na judikaturu Soudního dvora (rozsudek ze dne 10. 9. 2009, Plantanol,

K poukazu žalobkyně na rozsudek ESLP Vékony žalovaný stejně jako v napadeném rozhodnutí citoval bod 35 tohoto rozsudku, ve kterém se uvádí: „Břemeno uložené stěžovateli jako výsledek uplynutí trvání jeho licence, i přes svůj závažný dopad, může být poměřováno s obecnými zájmy společnosti, kterým je v tomto případě veřejné zdraví. V této souvislosti požívají státy široké míry posuzovací volnosti,“ a připomněl, že v souvislosti s pojmem „obecný zájem společnosti“ judikoval Soudní dvůr v bodech 56 a 58 rozsudku Berlington Hungary, že ochrana spotřebitelů proti hráčské závislosti a předcházení trestné činnosti a podvodům spojeným s hrami, jsou naléhavými důvody obecného zájmu, jež mohou odůvodnit omezení hazardních her. Právní úprava hazardních her není na unijní úrovni harmonizována, a proto mají členské státy v zásadě možnost stanovit cíle své politiky v této oblasti, případně přesně vymezit požadovanou úroveň ochrany.

Úprava hazardních her obsažená v zákoně o loteriích je příslušným provozovatelům známá a je předvídatelná, a to včetně § 43 odst. 1 zákona o loteriích, dle něhož mohou nastat v průběhu platnosti loterijních povolení okolnosti, které vylučují provoz daných zařízení a loterijní povolení budou z tohoto důvodu zrušena. Tito provozovatelé si tak mohli a měli být vědomi rizika, že jejich právní sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny, či zrušení příslušných právních předpisů včetně obecně závazných vyhlášek. U provozovatelů tohoto typu proto nelze o legitimním očekávání hovořit.

Žalovanému pak nepřísluší posuzovat nezákonnost či nepředvídatelnost obecně závazných vyhlášek obcí, neboť dozor nad obecně závaznými vyhláškami nespadá do jeho působnosti. Tento dozor vykonává Ministerstvo vnitra, které také oprávněno podat Ústavní soudu návrh na zrušení obecně závazné vyhlášky. V případě, že Ústavní soud shledá obecně závaznou vyhlášku protiústavní či nezákonnou, zruší ji. Do té doby je však žalovaný povinen příslušnou obecně závaznou vyhlášku bez výhrad aplikovat. Žalovaný rovněž nerozhoduje o případné neaplikaci vnitrostátní právní normy pro její případný rozpor s právem Evropské unie, neboť k tomu je příslušný vnitrostátní soud, ale žalovaný je naopak povinen se platnou a účinnou právní úpravou řídit. Žádné takové rozhodnutí českého soudu navíc dosud ani nebylo vydáno.

Žalobkyně k vyjádření žalovaného repliku nepodala.

Usnesením ze dne 23. 5. 2019, č. j. 10 Af 12/2016 - 43 městský soud řízení přerušil do pravomocného rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu v řízení vedeném u Nejvyššího správního soudu pod spisovou značkou 5 As 177/2016, neboť zjistil, že se pátý senát Nejvyššího správního soudu (usnesením ze dne 31. 7. 2017, č. j. 5 As 177/2016 - 44) obrátil na rozšířený senát Nejvyššího správního soudu s otázkami, (i) zda se provozovatelé loterií a jiných podobných her, kteří prokážou, že mezi jejich zákazníky pravidelně patřili i státní příslušníci jiných členských států Evropské unie, mohou dovolávat ustanovení unijního práva (Smlouvy o fungování Evropské unie) o svobodě pohybu služeb a navazující judikatury Soudního dvora, a (ii) zda má v řízení o žalobě (případně kasační stížnosti) ve věcech, v nichž je přezkoumáváno rozhodnutí o zrušení povolení k provozování loterie či jiné podobné hry na základě obecně závazné vyhlášky, obec, jež tuto vyhlášku vydala, postavení osoby zúčastněné na řízení. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu následně položil předběžnou otázku Soudnímu dvoru (usnesením ze dne 21. 3. 2019, č. j. 5 As 177/2016 - 61).

Soudní dvůr se vyjádřil rozsudkem ze dne 3. 12. 2020 ve věci C-311/19, BONVER WIN, a. s. proti Ministerstvu financí ČR tak, že „článek 56 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že se použije na situaci společnosti usazené v jednom členském státě, která pozbyla povolení k provozování hazardních her poté, co v tomto členském státě vstoupil v účinnost právní předpis určující místa, na nichž mohou být provozovány takové hry, a použitelný bez rozdílu na všechny poskytovatele provozující svou činnost na území tohoto členského státu bez ohledu na to, zda poskytují služby tuzemským státním příslušníkům nebo státním příslušníkům ostatních členských států, když část jejích zákazníků pochází z jiného členského státu, než ve kterém je usazena.“ Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu následně usnesením ze dne 10. 2. 2021, č. j. 5 As 177/2016 - 139 o otázkách položených pátým senátem rozhodl a věc vrátil zpět pátému senátu. Městský soud proto usnesením ze dne 6. 4. 2021, č. j. 10 Af 12/2016 - 45 rozhodl o pokračování v řízení.

Přípisem ze dne 8. 4. 2021, č. j. 10 Af 12/2016 - 47 městský soud vyrozuměl město Domažlice o probíhajícím řízení a vyzval ho, aby se v lhůtě 15 dnů od jeho doručení vyjádřila, zda bude uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení. Město Domažlice se ve stanovené lhůtě nevyjádřilo, soud s ním proto jako s osobou zúčastněnou na řízení nejednal.

Z insolvenčního rejstříku městský soud zjistil, že usnesením Krajského soudu v Plzni ze dne 14. 8. 2019, č. j. KSPL 66 INS 14382/2019-A-14 byl zjištěn úpadek žalobkyně a byl jí ustanoven insolvenční správce Ing. David Jánošík, sídlem Gočárova 1105/36, Hradec Králové. Usnesením téhož soudu ze dne 29. 11. 2019, č. j. KSPL 66 INS 14382/2019-B-31 byl na majetek žalobkyně prohlášen konkurz.

Městský soud proto v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 7. 2018, č. j. 4 As 149/2017 - 121 a rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 12. 2017, č. j. 1 Afs 58/2017 - 42, body 61 a 62) přípisem ze dne 27. 5. 2021, č. j. 10 Af 12/2016 - 53 insolvenčního správce žalobkyně vyrozuměl o probíhajícím řízení a vyzval jej, aby soudu v lhůtě 15 dnů od doručení tohoto vyrozumění sdělil, zda bude v tomto řízení uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení.

Insolvenční správce žalobkyně městskému soudu podáním ze dne 7. 6. 2021 sdělil, že na základě smlouvy o prodeji závodu uzavřené dne 20. 2. 2020 závod žalobkyně, který sloužil k provozování její obchodní činnosti, a to včetně provozování sázkových her podle zákona o loteriích, nabyla společnost CEC Praha a.s., sídlem Tlumačovská 1237/32, Stodůlky, Praha 5. Smlouva o prodeji obchodního závodu z majetkové podstaty žalobkyně byla zveřejněna ve sbírce listin obchodního rejstříku vedeném Krajským soudem v Plzni pod číslem listiny B 1208/SL105/KSPL. Jelikož se insolvenční správce k výzvě soudu, zda bude uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení, ve lhůtě stanovené v přípise č. j. 10 Af 12/2016 - 53 nevyjádřil, soud s ním proto jako s osobou zúčastněnou na řízení nejednal.

Žalobkyně následně prostřednictvím insolvenčního správce podáním ze dne 2. 9. 2021 městskému soudu navrhla, aby s ohledem na skutečnost, že dne 1. 4. 2020 nastaly právní účinky smlouvy o prodeji závodu z majetkové podstaty žalobkyně mezi společností CEC Praha a.s., jako kupujícím a insolvenčním správcem žalobkyně jako prodávajícím, v řízení na místo žalobkyně bylo nadále pokračováno se společností CEC Praha a.s. Společnost CEC Praha a.s. v podání ze dne 6. 9. 2021 se vstupem do řízení vyslovila souhlas.

Usnesením ze dne 4. 11. 2021, č. j. 10 Af 12/2016 - 67 soud návrh, aby na místo žalobkyně vstoupila do řízení společnost CEC Praha a.s., zamítl, neboť dospěl k závěru, že veřejné subjektivní právo provozovat loterie a jiné podobné hry podle zákona loteriích, jehož ochrany se žalobkyně podanou žalobou v tomto řízení domáhá, není spojeno se závodem žalobkyně, který nabyla společnost CEC Praha a.s., ale přímo s osobou žalobkyně. Zpeněžením závodu žalobkyně tak zůstalo toto spojení nedotčeno a je to právě žalobkyně, jež je i nadále oprávněna domáhat se ochrany tohoto svého veřejného subjektivního práva v soudním řízení.

Následně soud přípisem ze dne 19. 11. 2021, č. j. 10 Af 12/2016 - 72 vyzval společnost CEC Praha a.s., aby se v lhůtě 15 dnů od jeho doručení vyjádřilo, zda bude uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení. Společnost CEC Praha a.s. soudu podáním ze dne 6. 12. 2021 ve stanovené lhůtě sdělila, že bude v řízení uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení.

Soud pro úplnost dodává, že v důsledku prohlášení konkursu na majetek žalobkyně nedošlo k zániku plné moci udělené pro zastupování v nynějším řízení, a proto soud nadále jednal jako se zástupcem žalobkyně s její obecnou zmocněnkyní (srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 26. 8. 2021, č. j. 10 Af 63/2015 - 103, body 10 až 16).

Žalovaný se následně ve věci vyjádřil podáním ze dne 21. 4. 2021. Úvodem shrnul, že z rozsudku Soudního dvora ve věci BONVER WIN, C-311/19 vyplývá, že žalobkyně je povinna nejen tvrdit poskytování služeb zahraničním klientům, ale toto poskytování je rovněž povinna náležitě prokázat. Žalobkyně však existenci unijního prvku tvrdila pouze obecně a jeho existenci žádným způsobem nedokazovala.

Obecně je však žalovaný toho názoru, že při aplikaci čl. 56 a násl. SFEU, který zakazuje omezení volného pohybu služeb uvnitř Unie, je nutno brát v potaz i další ustanovení a skutečnosti, které omezení volného pohybu služeb umožňují. Zákazem provozování hazardních her je sledována ochrana veřejného pořádku, jehož porušování bývá s jejich provozováním spjato. Zároveň je takovýmto omezením chráněno zdraví obyvatel, a to zejména proti hráčské závislosti, jakožto stále častějšímu patologickému jevu v současné společnosti. Již tímto jsou dle jeho názoru splněny podmínky pro zákonné omezení pohybu služeb uvnitř Evropské unie stanovené v čl. 52 SFEU (v návaznosti na čl. 62 SFEU).

Podle žalovaného jsou také naplněny podmínky stanovující požadavky na povahu právních předpisů zakládajících omezení volného pohybu služeb v rámci Evropské unie, které byly Soudním dvorem stanoveny v rámci rozhodnutí ve věci Berlington Hungary. Soudní dvůr v rámci tohoto rozhodnutí stanovil, že při posuzování zákonnosti omezení volného pohybu služeb je nutno zkoumat především cíle, systematičnost a přiměřenost právní úpravy, nediskriminační povahu právní úpravy, ochranu legitimního očekávání, ochranu soutěžního práva. Žalovaný je toho názoru, že tyto podmínky jsou ověřovány již tradičně v rámci soudních řízení. Žalovaný je rovněž názoru, že soudy při svém rozhodování vždy přezkoumávají zákonnost předmětných obecně závazných vyhlášek. V okamžiku, kdy soud dospěje k závěru o zákonnosti obecně závazné vyhlášky, jejímž posouzením se zabývá při přezkumu rozhodnutí o zrušení povolení, které bylo vydáno právě pro rozpor povolení s obecně závaznou vyhláškou, zároveň tímto nutně ověří, že omezení volného pohybu služeb je rovněž zákonné. Možnost zákonného omezení volného pohybu služeb, po ověření slučitelnosti vnitrostátních předpisů s příslušnými ustanoveními SFEU, pak Soudní dvůr přímo vyslovil v bodě 34 rozhodnutí ve věci BONVER WIN, C-311/19.

Žalobkyně, žalovaný ani osoba zúčastněná na řízení se již ve věci dále nevyjádřili.

Dne 26. 5. 2022 se ve věci konalo ústní jednání. Žalobkyni bylo předvolání k nařízenému jednání doručeno do datové schránky dne 24. 4. 2022. Ačkoliv byla žalobkyně řádně předvolána, k nařízenému jednání bez omluvy nedostavila. Jelikož nebyly dány důvody pro odročení jednání, soud jednal podle § 49 odst. 3 s. ř. s. v nepřítomnosti žalobkyně. Žalovaný setrval na svých stanoviscích prezentovaných již v písemných podáních a ve vyjádření při jednání nad jejich rámec neuvedl nic nového.

Soud v rámci ústního jednání zrekapituloval podstatný obsah správního spisu.

Oznámením o zahájení řízení ze dne 7. 1. 2015, č. j. MF-1305/2015/34-2 doručeným žalobkyni dne 22. 1. 2015, oznámil žalovaný žalobkyni, že zahajuje z moci úřední správní řízení podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích ve věci provozování loterie nebo jiné podobné hry na území města Domažlic ve věci rozhodnutí uvedených v bodech I. až XXIV. tohoto oznámení, a to v částech těchto rozhodnutí týkajících se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 2 písm. l) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích, na jejichž základě žalobkyně provozovala loterie a jiné podobné hry na území města Domažlice v provozovnách na adresách uvedených v jednotlivých bodech oznámení č. j. MF-1305/2015/34-2. Řízení bylo zahájeno z důvodu, že žalovaný na základě vlastních zjištění dospěl k závěru, že technická zařízení provozovaná na základě těchto rozhodnutí jsou provozována v rozporu s obecně závaznou vyhláškou č. 2/2014 a s ohledem na skutečnost, že nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 byl zrušen čl. II bod 4 zákona č. 300/2011 Sb., na jehož základě se zmocnění obcí vydávat obecně závazné vyhlášky regulující provozování loterií a jiných podobných her nevztahovalo na povolení vydaná před 1. 1. 2012. Žalovaný oznámení o zahájení řízení v souladu s § 46 odst. 3 správního řádu spojil s dalšími úkony v řízení a žalobkyni podle § 36 odst. 1 a 3 správního řádu vyzval k učinění návrhu důkazů, vyjádření ve věci nebo jiných návrhů a úkonů, jakož i ke všem podkladům rozhodnutí, a to ve lhůtě do 21 dnů ode dne doručení tohoto oznámení. Současně tímto oznámením žalovaný vyzval město Domažlice jako dotčený správní orgán podle § 136 odst. 3 správního řádu, aby žalovanému ve stejné lhůtě poskytlo veškeré informace důležité pro řízení, zejména pak informace týkající se jakýchkoliv úprav stávající regulace loterií a jiných podobných her na území města Domažlice.

Město Domažlice se ve věci vyjádřilo podáním ze dne 21. 1. 2015, doručeným žalovanému dne 22. 1. 2015, v němž uvedlo, že dne 17. 12. 2014 byla přijata obecně závazná vyhláška č. 2/2014, která nabyla účinnosti dne 3. 1. 2015. Z tohoto důvodu žádá město Domažlice o zrušení všech povolení k provozování loterií a jiných podobných her uvedených v oznámení o zahájení řízení č. j. MF-1305/2015/34-2.

Podáním ze dne 11. 2. 2015 doručeným žalovanému dne 12. 2. 2015 požádala žalobkyně o prodloužení lhůty pro vyjádření stanovené oznámením č. j. MF-1305/2015/34-2 do 5. 3. 2015, neboť není v jejích silách s ohledem na množství výzev a žádostí adresovaných jí žalovaným ve stanovené lhůtě reagovat.

Žalobkyně se k oznámení o zahájení řízení vyjádřila podáním ze dne 4. 3. 2015. Ve vyjádření žalobkyně namítala, že z oznámení o zahájení řízení není zřejmé, v čem konkrétně má spočívat rozpor udělených povolení s obecně závaznou vyhláškou č. 2/2014 a případně s nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13. Oznámení o zahájení řízení je tak podle žalobkyně nepřezkoumatelné a nepředstavuje řádné oznámení o zahájení správního řízení. Dále žalobkyně namítala, že zrušení přechodných ustanovení zákona č. 300/2011 Sb. nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 představuje porušení ústavně a mezinárodně garantovaných práv a principů, zejména právo vlastnit a pokojně užívat majetek ve smyslu čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k EÚLP a jeho zrušení představuje zásah do legitimního očekávání žalobkyně, že v období od 1. 1. 2012 do 31. 12. 2014 nebude provozování loterií a jiných podobných her na základě obecně závazných vyhlášek regulováno, omezováno či dokonce vyloučeno. Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 proto neodůvodňuje postup žalovaného podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích a jeho úvahy o zrušení povolení k provazování loterií a jiných podobných her udělených žalobkyni. Dále žalobkyně namítala, že jí není zřejmé, k jakým podkladům pro vydání rozhodnutí se má vyjádřit a že z oznámení o zahájení řízení vyplývá, že žalovaný dosud ani nemá veškeré podklady pro vydání rozhodnutí k dispozici, neboť jeho prostřednictvím zároveň vyzval město Domažlice, aby mu poskytlo veškeré informace důležité pro řízení. V závěru svého vyjádření žalobkyně navrhla, aby bylo řízení zastaveno, neboť neexistují důvody pro jeho zahájení a vedení.

Usnesením ze dne 8. 3. 2015, č. j. MF-1305/2015/34-7 doručeným žalobkyni 23. 3. 2015 žalovaný prodloužil žalobkyni lhůtu stanovenou oznámením č. j. MF-163/2015/34-3 o 21 dnů od doručení tohoto usnesení.

Usnesením ze dne 20. 4. 2015, č. j. MF-1305/2015/34-8 žalovaný řízení podle § 66 odst. 2 správního řádu částečně zastavil, neboť zjistil, že jedno povolení, které bylo uvedeno v oznámení o zahájení řízení, již bylo jiným rozhodnutím žalovaného zrušeno a jedno zařízení je provozováno na jiné adrese, než bylo v oznámení o zahájení řízení uvedeno.

Výroky I. až XXIII. prvostupňového rozhodnutím byla zrušena rozhodnutí uvedená v oznámení o zahájení řízení č. j. MF-1305/2015/34-2, a to v rozsahu, ve kterém nebylo řízení usnesením č. j. MF-1305/2015/34-8 částečně zastaveno. Rozhodnutí byla zrušena v částech v oznámení o zahájení řízení uvedených. Žalovaný rozhodl o zrušení rozhodnutí z důvodu jejich rozporu s obecně závaznou vyhláškou č. 2/2014, jíž bylo provozování loterií a jiných podobných her, které žalobkyně provozovala na jejich základě, na území města Domažlice zakázáno. V odůvodnění prvostupňového rozhodnutí žalovaný dále vypořádal námitky žalobkyně uplatněné v jejím vyjádření k oznámení o zahájení řízení.

Proti prvostupňovému rozhodnutí podala žalobkyně rozklad ze dne 14. 5. 2015, který následně doplnila podáními ze dne 12. 6. 2015 a 9. 7. 2015, jimiž doplňovala svou argumentaci. V podaném rozkladu a jeho doplněních uplatnila žalobkyně námitky týkající se porušení ústavně a mezinárodněprávně garantovaných práv žalobkyně na podnikání, vlastnictví a pokojného užívání majetku, principů právního státu, právní jistoty a legitimního očekávání, uplatňování státní moci pouze v mezích stanovených zákonem, nesprávného posouzení věci po právní stránce, neboť nebyly dány důvody pro zahájení řízení a zrušení udělených povolení, postupu žalovaného v rozporu se správním řádem, zejména s § 36 odst. 3, nepřezkoumatelnosti prvostupňového rozhodnutí pro nedostatek důvodů a jeho nicotnosti či nezákonnosti spočívající v tom, že výroky (VIII. a XVIII.) prvostupňového rozhodnutí byla zrušena povolení, která však již byla zrušena předcházejícími rozhodnutími žalovaného, že žalovaný o zahájení řízení neinformoval všechny jeho účastníky a že je prvostupňové rozhodnutí v rozporu s právem Evropské unie, což vyplývá zejména ze závěrů uvedených v rozsudku Berlington Hungary a v něm zmíněného rozsudku Vékony. Námitky, které žalobkyně uplatnila v podaném rozkladu a jeho doplněních, jsou do značné míry obdobné jako námitky uplatněné posléze v podané žalobě.

Napadeným rozhodnutím ministr financí rozklad žalobkyně zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil.

Soud neprovedl pro nadbytečnost žalobkyní navrhované důkazy rozhodnutími o povolení, na základě kterých byla žalobkyně oprávněna v některých případech k provozování loterií a jiných podobných her až do roku 2018 a 2019, stížností k ESLP a dopisem tajemníka ESLP ze dne 17. 10. 2013 potvrzujícím doručení stížnosti k ESLP a rozhodnutím žalovaného, jímž již před vydáním napadeného rozhodnutí zrušil jedno z povolení k provozování loterií a jiných podobných her udělené žalobkyni. Skutečnosti, které žalobkyně hodlala prokazovat rozhodnutími o povolení, na základě kterých byla žalobkyně oprávněna v některých případech k provozování loterií a jiných podobných her až do roku 2018 a 2019, a rozhodnutím žalovaného, jímž již před vydáním napadeného rozhodnutí zrušil jedno z povolení k provozování loterií a jiných podobných her udělené žalobkyni, byly mezi stranami nesporné a provedení důkazu stížností k ESLP a dopisem tajemníka ESLP ze dne 17. 10. 2013 potvrzujícím doručení stížnosti k ESLP a skutečnosti z nich zjištěné by neměly vliv na posouzení rozhodných otázek soudem.

Městský soud nejprve shledal, že jsou splněny podmínky řízení, žaloba je přípustná, byla podána včas a osobou oprávněnou. Napadené rozhodnutí městský soud přezkoumal v rozsahu žalobních bodů, kterými je vázán (§ 75 odst. 2 s. ř. s.), včetně řízení, které jeho vydání předcházelo. Při přezkoumání tohoto rozhodnutí městský soud vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.).

Žaloba není důvodná.

Podle § 10 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) povinnosti může obec ukládat v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku; zejména může stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejných prostranstvích v obci jsou takové činnosti zakázány (písm. a)), stanoví-li tak zvláštní zákon (písm. d)).

Podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích orgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, zruší povolení, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit, nebo se ukáže dodatečně, že údaje, na jejichž podkladě bylo povolení vydáno, jsou klamné.

Podle § 50 odst. 4 zákona o loteriích ve znění novelizovaném zákonem č. 300/2011 Sb. a účinném od 14. 10. 2011 obec může stanovit obecně závaznou vyhláškou, že sázkové hry podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterie a jiné podobné hry podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 mohou být provozovány pouze na místech a v čase touto vyhláškou určených, nebo stanovit, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování uvedených loterií a jiných podobných her zakázáno, nebo úplně zakázat provozování uvedených loterií a jiných podobných her na celém území obce.

Dne 3. 1. 2015 nabyla účinnosti obecně závazná vyhláška č. 2/2014.

Podle čl. II obecně závazné vyhlášky č. 2/2014 na celém území města se zakazuje provozování: a) sázkových her podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) zákona o loteriích; b) loterií a jiných podobných her podle § 2 písm. j) zákona o loteriích; c) loterií a jiných podobných her podle § 50 odst. 3 zákona o loteriích.

Z uvedeného je zřejmé, že dnem nabytí účinnosti obecně závazné vyhlášky č. 2/2014, tedy 3. 1. 2015 byl na celém území města Domažlic zakázán provoz všech druhů loterií a jiných podobných, jejichž provozování mohlo město Domažlice podle § 50 odst. 4 zákona o loteriích na svém území zakázat.

Soud považuje za vhodné připomenout, že rozsah reakce soudu na konkrétní žalobní námitky je, co do šíře odůvodnění, spjat s otázkou hledání míry, proto zpravidla postačuje, jsou-li soudem vypořádány alespoň základní námitky účastníka řízení (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2009, č. j. 9 Afs 70/2008 - 130). Odpověď na základní námitky přitom v sobě může v některých případech konzumovat i odpověď na některé námitky dílčí a související (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2013, č. j. 7 As 79/2012 - 54 a ze dne 29. 8. 2013, č. j. 7 As 182/2012 - 58).

Soud se nejprve zabýval námitkami týkajícímu se nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí, neboť otázkou nepřezkoumatelnosti rozhodnutí se musí soud v souladu s § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. zabývat i z úřední povinnosti, a pokud by dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí takovou vadou skutečně trpí, byl by povinen jej pro vady řízení zrušit.

Žalobkyně v této souvislosti namítala, že prvostupňové rozhodnutí i napadené rozhodnutí jsou nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů a nesrozumitelnost. Ministr financí se podle žalobkyně v napadeném rozhodnutí nevyjádřil ke všem námitkám, které žalobkyně uplatnila v řízení o rozkladu, a to zejména k námitce týkající se ochrany jejího legitimního očekávání, uplatněné ve stížnosti k ESLP. Žalobkyně také poukazovala na rozpor mezi názorem žalovaného vyjádřeným v napadeném rozhodnutí, že u provozovatelů sázkových her nelze hovořit o existenci legitimního očekávání, a jeho odlišným vyjádřením v řízení vedeném před Ústavním soudem pod sp. zn. Pl. ÚS 6/13, v němž žalovaný naopak označil ochranu legitimního očekávání provozovatelů sázkových her za jeden z cílů přechodného ustanovení obsaženého v zákoně č. 300/2011 Sb. Žalovaný se podle žalobkyně v prvostupňovém rozhodnutí k tomuto argumentu nijak nevyjádřil a ministr financí jej v napadeném rozhodnutí označil za bezpředmětný. Takové zdůvodnění považuje žalobkyně za nedostatečné a nepřesvědčivé. Prvostupňové rozhodnutí považuje žalobkyně za nesrozumitelné také proto, že v něm žalovaný na jednom místě označil jako důvod pro zrušení udělených povolení jejich rozpor s obecně závaznou vyhláškou č. 2/2014 a na jiném místě jejich rozpor s nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13, což v napadeném rozhodnutí potvrzuje a prohlubuje i ministr financí. Za nesrozumitelný považuje žalobkyně také závěr, že zrušením udělených povolení dochází k uplatnění práva obcí na samosprávu. Toto právo realizovala podle žalobkyně příslušná obec již přijetím obecně závazné vyhlášky a nikoliv až prostřednictvím rozhodnutí o zrušení udělených povolení vydaného žalovaným. Žalovaný se podle žalobkyně rovněž řádně nevyjádřil k námitce, že povolení k provozování loterií udělené žalobkyni uvedené ve výroku XVIII. prvostupňového rozhodnutí bylo již dříve žalovaným zrušeno.

Nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. spočívá v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nesrozumitelnost má přednost před případnou nepřezkoumatelností pro nedostatek jeho důvodů, neboť důvody rozhodnutí lze zkoumat jen u rozhodnutí srozumitelných (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 7. 2008, č. j. 3 As 51/2007 - 84).

Nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost je takové rozhodnutí, ze kterého nelze seznat, jak správní orgán vůbec rozhodl, což může být založeno absencí výroku rozhodnutí, nedostatky jazykového vyjádření výroku nebo vnitřní rozporností rozhodnutí. Dalším případem nepřezkoumatelnosti rozhodnutí z důvodu nesrozumitelnosti může být výrok správního orgánu, který nemá oporu v zákoně (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2003, č. j. 7 A 181/2000 - 29). Nesrozumitelnost rozhodnutí lze dále spatřovat v nesrozumitelnosti odůvodnění rozhodnutí, pokud odůvodnění nedává smysl, který by svědčil o skutkových a právních důvodech, jež správní orgán vedly k vydání rozhodnutí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 9. 2003, č. j. 7 A 547/2002 - 24), či v případě rozporu výroku s odůvodněním (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 12. 2003, č. j. 2 Ads 33/2003 - 78).

Rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů tehdy, jestliže správní orgán neuvede konkrétní důvody, o něž se jeho rozhodnutí opírá (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2006, č. j. 2 As 37/2006 - 63), či z něho není zřejmé, proč správní orgán nepovažoval právní argumentaci účastníka řízení za důvodnou a proč jeho námitky považoval za liché, mylné nebo vyvrácené (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2006, č. j. 4 As 58/2005 - 65, a ze dne 27. 7. 2007, č. j. 8 Afs 75/2005 - 130). Požadavek přezkoumatelnosti odůvodnění správního rozhodnutí však neznamená, že je správní orgán povinen jednotlivě reagovat na každé dílčí tvrzení účastníka řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2015, č. j. 9 As 221/2014 - 43). Zrušení rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je namístě jen tehdy, pokud správní orgán opomene podstatnou námitku účastníka řízení vypořádat zcela (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/2012 - 45).

Z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu také vyplývá, že rozhodnutí správních orgánů tvoří z hlediska soudního přezkumu jeden celek (srov. usnesení rozšířeného senátu Nevyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003 - 56, rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 12. 2007, č. j. 4 As 48/2007 - 80, a ze dne 27. 2. 2013, č. j. 6 Ads 134/2012 - 47). Námitky uplatněné v odvolání proto může odvolací správní orgán vypořádat i tím způsobem, že se ztotožní se závěry správního orgánu prvního stupně, které v rozhodnutí o odvolání převezme, nebo se na ně odkáže (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 7. 2007, č. j. 4 As 11/2006 - 86), čímž může implicitně odpovědět na námitky odvolatele tak, že je neshledal důvodnými (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016 - 64, bod 73).

Městský soud především konstatuje, že žádnou z výše uvedených vad, které by mohly způsobovat nepřezkoumatelnost prvostupňového rozhodnutí ani napadeného rozhodnutí, a k nimž by byl povinen přihlížet z moci úřední, neshledal. Dále soud podotýká, že obdobné námitky jako v právě projednávané věci uplatnila žalobkyně i v dalších řízeních vedených v obdobných věcech mezi týmiž účastníky, a to v řízeních vedených u zdejšího soudu pod sp. zn. 10 Af 63/2015 a 11 Af 35/2016. Soud se tak těmito námitkami žalobkyně zabýval již a v bodech 34 až 37 rozsudku ze dne 17. 3. 2020, č. j. 11 Af 35/2016 - 72 a v bodech 34 až 38 rozsudku č. j. 10 Af 63/2015 - 103. Od zde uvedených závěrů nemá žádný důvod se odchylovat, a proto z nich i této věci vychází.

Žalobkyně proti prvostupňovému rozhodnutí brojila podáním ze dne 14. 5. 2015 a svou argumentaci následně doplňovala prostřednictvím podání ze dne 12. 6. 2015 a 9. 7. 2015. Ministr financí v napadeném rozhodnutí shrnul námitky žalobkyně uplatněné v jejích podáních do jednotlivých rozkladových argumentů (str. 5 až 7) a následně se zabýval jejich vypořádáním (str. 7 až 10). Z porovnání obsahu jednotlivých podání žalobkyně s jednotlivými rozkladovými argumenty (viz body 4 až 9 tohoto rozsudku) nevyplývá, že by ministr financí do rozkladových argumentů některou ze žalobkyní uplatněných námitek nezahrnul. V odůvodnění napadeného rozhodnutí se pak ministr financí s žádným rozkladovým argumentem vypořádat neopomněl (viz body 10 až 15 tohoto rozsudku).

Co se týče námitky týkající se ochrany legitimního očekávání žalobkyně, tuto námitku žalobkyně uplatnila v podání ze dne 14. 5. 2015 (str. 2 a 3) a rozvedla v podání ze dne 12. 6. 2015 (čl. II), kde mimo jiné uvedla, že se proti zásahu do svých práv garantovaných EÚLP způsobeným prvostupňovým rozhodnutím brání stížností k ESLP ze dne 10. 10. 2013. Ministr financí tuto námitku v napadeném rozhodnutí zahrnul do druhého rozkladového argumentu (str. 5) a zabýval se jí na str. 7 a 8 napadeného rozhodnutí.

Žalobkyně tedy ohledně stížnosti podané k ESLP pouze uvedla, že ji podala a odkázala na ni, avšak její obsah ani důvody, proč by se jí měl ministr v rámci rozkladového řízení zabývat, v žádném ze svých podání neuvedla. Stížnost podaná k ESLP však není žádným zvláštním podkladem pro vydání rozhodnutí, ke kterému by byly správní orgány povinny přihlížet z úřední povinnosti nebo byly dokonce jeho obsahem vázány (viz § 50 odst. 4 správního řádu). Skutečnost, že žalobkyně podala stížnost k ESLP a tedy její samotná existence tak nebyla pro rozhodnutí o rozkladu žalobkyně proti prvostupňovému rozhodnutí podstatná, neboť její význam spočíval pouze v relevanci v ní uplatněné argumentace, kterou žalobkyně mohla využít také v rozkladovém řízení. Obsahem podané stížnosti přitom, jak vyplývá i z doplnění rozkladu ze dne 3. 7. 2015, byl žalobkyní namítaný zásah do legitimního očekávání, že v období od 1. 1. 2012 do 31. 12. 2014 nebude provozování loterií a jiných podobných her, které žalobkyně provozovala na základě dříve udělených povolení, na základě § 50 odst. 4 zákona o loteriích regulováno, či dokonce zakázáno, k čemuž ale v důsledku nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 podle žalobkyně došlo. Tuto argumentaci žalobkyně ovšem uplatnila také i přímo v rámci rozkladových námitek, které ministr financí zahrnul do druhého rozkladového argumentu, a na str. 7 a 8 napadeného rozhodnutí se k ní také vyjádřil. Z hlediska jejího obsahu se tak ministr financí v napadeném rozhodnutí stížností k ESLP fakticky zabývat neopomněl.

Zastával-li žalovaný v otázce legitimního očekávání provozovatelů loterií a jiných podobných her před vydáním nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 a po jeho vydání rozdílné názory, je to podle názoru zdejšího soudu zcela pochopitelné a žádný rozpor v přístupu žalovaného k této otázce tyto rozdílné názory nevyvolávají. Žalovaný i ministr financí jsou součástí orgánů moci výkonné, kterým přísluší právo právní předpisy toliko aplikovat, nikoliv je vykládat, či dokonce rušit. Žalovaný tedy v souladu s v té době platnou a účinnou právní úpravou považoval čl. II bod 4 zákona č. 300/2011 Sb. za nástroj zajišťující legitimní očekávání provozovatelů loterií a jiných podobných her, že příslušná povolení, která jim byla udělena, nebudou po dobu uvedenou v tomto ustanovení dotčena. Po vydání nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 však žalovaný zcela logicky musel akceptovat, převzít a aplikovat odlišný názor, který ve věci zaujal Ústavní soud, jako finální autoritativní interpret práva.

Napadené rozhodnutí tak není v této otázce ani v otázkách souvisejících nikterak vnitřně rozporné ani nesrozumitelné. Ke zrušení udělených povolení napadeným rozhodnutím došlo pro jejich rozpor s obecně závaznou vyhláškou č. 2/2014, k tomu však mohlo dojít právě až na základě nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13, kterým bylo příslušné přechodné ustanovení zákona č. 300/2011 Sb. bránící zrušení povolení vydaných před 1. 1. 2012 zrušeno. Žalovaný tak mohl zahájit a vést řízení o zrušení těchto povolení až po vydání tohoto nálezu, na což byla žalobkyně v oznámení o zahájení řízení také upozorněna. Žalovaný i ministr financí přitom zcela v souladu se závěry vyplývajícími ze série nál