10 Af 25/2015

Žalobkyně se podanou žalobou domáhá přezkoumání v záhlaví uvedeného rozhodnutí ministra financí, jehož výrokem I. byl na základě rozkladu žalobkyně zrušen výrok III., V. a VI. v části týkající se technického zařízení výrobní číslo 9111008007290, rozhodnutí žalovaného ze dne 17. 3. 2014, č. j. MF-9209/2014/34-1 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“) a řízení v tomto rozsahu zastaveno, a jehož výrokem II. byl zamítnut rozklad žalobkyně proti výrokům I., II., IV., VI. v části týkající se technického zařízení výrobní číslo 911008007291, a VII. prvostupňového rozhodnutí a prvostupňové rozhodnutí v tomto rozsahu potvrzeno.

Výroky I. až VII. prvostupňového rozhodnutí bylo zrušeno - rozhodnutí ze dne 20. 9. 2009, č. j. 34/31149/2009, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o loteriích“) prostřednictvím nedělitelného technického zařízení Elektromechanická ruleta, model: Gaming Machine Automaten Roulette STAR 5, výrobní číslo: 1619, na adrese Legií 562, 509 01 Nová Paka, - rozhodnutí ze dne 9. 1. 2009, č. j. 34/106480/2008, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích prostřednictvím Centrálního loterního systému KAJOT VLT, model: Double Tronic, výrobní číslo: 9110910007286, 9110910007287, na adrese Masarykovo náměstí 9, 509 01 Nová Paka, - rozhodnutí ze dne 12. 9. 2008, č. j. 34/70678/2008, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích prostřednictvím nedělitelného technického zařízení videoloterního terminálového systému „ProLink“, model: SLIM LINE, výrobní číslo: 0710P672, na adrese Masarykovo náměstí 9, 509 01 Nová Paka, - rozhodnutí ze dne 9. 1. 2009, č. j. 34/106480/2008, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích prostřednictvím Centrálního loterního systému KAJOT VLT, model: Double Tronic, výrobní číslo: 9111008007289, na adrese Mikulášská 209, 509 01 Nová Paka, - rozhodnutí ze dne 9. 1. 2009, č. j. 34/106480/2010, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích prostřednictvím nedělitelného technického zařízení videoloterního terminálového systému „IconicSb“, model: TRIPLE 7, výrobní číslo: 1110067, 1110068, na adrese Lomnická 78, 509 01 Nová Paka, - rozhodnutí ze dne 9. 1. 2009, č. j. 34/106480/2010, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích prostřednictvím Centrálního loterního systému: KAJOT VLT, model: Double Tronic, výrobní číslo: 9111008007290, 9111008007291, na adrese Lomická 78, 509 01 Nová Paka, - rozhodnutí ze dne 27. 1. 2007, č. j. 34/88409/2007, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích prostřednictvím Centrálního loterního systému, výrobní číslo: VLT0718120, VLT0718130, na adrese Komenského 317, 509 01 Nová Paka.

Ministr financí v napadeném rozhodnutí nejprve zrekapituloval průběh správního řízení a výrok prvostupňového rozhodnutí. Následně ministr financí shrnul argumenty (námitky) žalobkyně uplatněné v rozkladu.

Jako první rozkladový argument označil ministr financí námitky žalobkyně týkající nesprávného právního posouzení věci. V této souvislosti žalobkyně namítala, že žalovaný zrušil povolení k provozování loterií a jiných podobných her udělená žalobkyni, ačkoliv nebyl dán důvod k zahájení řízení a vydání rozhodnutí o zrušení udělených povolení postupem podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Z oznámení o zahájení řízení není totiž zřejmé, v čem žalovaný spatřoval rozpor udělených povolení s obecně závaznou vyhláškou města Nová Paka č. 1/2013, o zákazu provozování loterií a jiných podobných her (dále jen „obecně závazná vyhláška č. 1/2013“) a nálezem Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13.

Jako druhý rozkladový argument označil ministr financí námitky žalobkyně, týkající se porušení ústavně a mezinárodněprávně garantovaných práv žalobkyně. Žalobkyně v této souvislosti namítala, že nález Ústavního soud a jím zrušená přechodná ustanovení zákona č. 300/2011 Sb. porušují práva žalobkyně vlastnit majetek a princip ochrany legitimního očekávaní. Zrušení přechodných ustanovení proto není důvodem pro postup žalovaného podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích, neboť jejich zrušení je v rozporu s Evropskou úmluvou o lidských právech (dále jen „EÚLP“). Žalobkyně z tohoto důvodu podala stížnost k Evropskému soudnímu dvoru pro lidská práva (dále jen „ESLP“).

Jako třetí rozkladový argument označil ministr financí námitku žalobkyně týkající se rozporu postupu žalovaného se správním řádem. Žalobkyně v této souvislosti namítala, že jí žalovaný před vydáním prvostupňového rozhodnutí neposkytl možnost vyjádřit se ke všem podkladům pro vydání rozhodnutí.

Jako čtvrtý rozkladový argument označil ministr financí námitku žalobkyně týkající se nepřezkoumatelnosti prvostupňového rozhodnutí. Žalobkyně v této souvislosti namítala, že odůvodnění správního rozhodnutí musí být přesvědčivé a musí z něj být seznatelné úvahy správního orgánu, kterými se řídil při svém rozhodování. Prvostupňové rozhodnutí neobsahuje přesvědčivé odůvodnění a je proto nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.

Jako pátý rozkladový argument označil ministr financí námitku žalobkyně týkající se nezákonnosti či dokonce nicotnosti části prvostupňového rozhodnutí. Žalobkyně v této souvislosti namítala, že některá povolení uvedená ve výrocích prvostupňového rozhodnutí již byla zrušena předchozími rozhodnutími žalovaného.

Ministr financí se neztotožnil s námitkami žalobkyně týkajícími se nesprávného právního posouzení věci. V oznámení o zahájení řízení byl podle ministra financí předmět řízení specifikován dostatečně určitě. Žalovaný v oznámení o zahájení řízení uvedl konkrétní technická zařízení, jejich provozování je v rozporu s obecně závaznou vyhláškou č. 1/2013, která zakazuje provozování loterií a jiných podobných her na celém území města Nová Paka. Žalovaný v oznámení o zahájení řízení také uvedl, že okolností podle § 43 odst. 1, pro kterou přistoupil k zahájení řízení o zrušení udělených povolení, je vydání nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13, jímž došlo ke zrušení čl. II bodu 4 zákona č. 300/2011 Sb., a dále vydání obecně závazné vyhlášky č. 1/2013. V důsledku těchto skutečností se technická zařízení, jejichž provozování bylo žalobkyni umožněno na základě udělených povolení, dostala do rozporu s obecně závaznou vyhláškou obce. Žalovaný proto při specifikaci důvodů vedoucích k zahájení řízení nepochybil, řízení bylo řádně zahájeno a byly také dány zákonné důvody pro zrušení udělených povolení.

Ministr financí nesouhlasil také s námitkami žalobkyně týkajícími se porušení ústavně a mezinárodněprávně garantovaných práv žalobkyně. S odkazem na odůvodnění prvostupňového rozhodnutí uvedl, že v nálezu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10 vyslovil Ústavní soud závěr, že využívá-li žalovaný postup dle § 43 odst. 1 zákona o loteriích, nejedná se o protiústavní postup a porušení zákona o loteriích, a to především s ohledem na skutečnost, že si provozovatelé loterií a jiných podobných her museli být vědomi existence § 43 odst. 1 zákona o loteriích a tedy i skutečnosti, že mohou být v podstatě kdykoliv, nastanou-li v průběhu platnosti povolení okolnost vylučující provoz těchto zařízení, tohoto povolení zbaveni. Žalovanému ani ministrovi financí pak nepřísluší jakkoliv hodnotit rozhodovací praxi Ústavního soudu a žalovaný vždy postupoval a postupuje v souladu s jeho nálezy a právními závěry z nich vyplývajícími. Aplikace obecně závazné vyhlášky č. 1/2013 na dříve vydaná povolení je tak nejen postupem, který plně odpovídá zákonu o loteriích, ale je také postupem, který je plně v souladu s Ústavním pořádkem České republiky. Již v nálezu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10 Ústavní soud uvedl, že v případě, že by žalovaný nerušil povolení k provozování loterií a jiných podobných her, jejichž provozování je v rozporu s obecně závaznými vyhláškami obcí, dopustil by se zásahu do ústavního práva obcí na samosprávu. U provozovatelů loterií a jiných podobných her přitom, jak vyplývá z nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13, nelze hovořit o existenci legitimního očekávání spočívajícího v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí, neboť si mohli být vědomi, že jejich sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, nýbrž i podzákonných předpisů.

Ministr financí rovněž nesouhlasil s námitkou žalobkyně, že žalovaný postupoval v rozporu se správním řádem, neboť byla žalobkyni odepřena možnost vyjádřit se ke všem podkladům pro vydání rozhodnutí. Žalovaný v souladu s § 46 odst. 3 správního řádu spojil oznámení o zahájení řízení s jiným úkonem, který byla výzva adresovaná žalobkyni a příslušnému městu majícímu postavení dotčeného orgánu k vyjádření se k podkladům rozhodnutí. V tomto případě neprobíhalo rozsáhlé shromažďování podkladů a žalovaný již oznámení o zahájení řízení uvedl, že podklady pro vydání rozhodnutí jsou tvořeny obecně závaznou vyhláškou a nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13. V průběhu řízení k rozšíření podkladů pro vydání rozhodnutí nedošlo a žalovaný tak nebyl povinen zasílat žalobkyni další výzvu podle § 36 odst. 3 správního řádu. Postupem žalovaného tak nebylo porušeno právo žalobkyně vyjádřit se ve věci ani právo na spravedlivý proces.

K námitce nepřezkoumatelnosti prvostupňového rozhodnutí ministr financí uvedl, že neshledal, že by prvostupňové rozhodnutí bylo nepřezkoumatelné. Žalovaný zcela jasně uvedl důvody, pro které správní řízení vedl a rozhodnutí samotné řádně odůvodnil.

Ministr financí částečně přisvědčil námitce žalobkyně uvedené v pátém rozkladovém argumentu. Jelikož povolení k provozování zařízení uvedených ve výroku III. a V. a v části výroku VI. týkající se technického zařízení výrobní číslo 9111008007290 prvostupňového rozhodnutí byla již zrušena jinými rozhodnutími žalovaného, ministr financí výroky III. a V. a příslušnou část výroku VI. prvostupňového rozhodnutí zrušil a v tomto rozsahu řízení zastavil.

Žalobkyně v podané žalobě namítala, že prvostupňové rozhodnutí i napadené rozhodnutí jsou nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů a nesrozumitelnost. Ministr financí se podle žalobkyně v napadeném rozhodnutí nevyjádřil ke všem námitkám, které žalobkyně uplatnila v řízení o rozkladu, a to zejména k obsahu stížnosti k ESLP a v ní uvedené argumentaci a především k námitce týkající se ochrany legitimního očekávání žalobkyně. Žalobkyně poukázala na rozpor mezi názorem žalovaného vyjádřeným v napadeném rozhodnutí, podle nějž u provozovatelů sázkových her nelze hovořit o existenci legitimního očekávání, a jeho odlišným vyjádřením v řízení vedeném před Ústavním soudem pod sp. zn. Pl. ÚS 6/13, v němž žalovaný naopak označil ochranu legitimního očekávání provozovatelů sázkových her za jeden z cílů přechodného ustanovení obsaženého v zákoně č. 300/2011 Sb. Žalovaný se v prvostupňovém rozhodnutí k tomuto argumentu nijak nevyjádřil a ministr financí jej v napadeném rozhodnutí označil za bezpředmětný. Takové zdůvodnění považuje žalobkyně za nedostatečné a nepřesvědčivé. Prvostupňové rozhodnutí považuje žalobkyně za nesrozumitelné také proto, že v něm žalovaný na jednom místě označil jako důvod pro zrušení udělených povolení jejich rozpor s obecně závaznou vyhláškou č. 1/2013 a na jiném místě jejich rozpor s nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13, což v napadeném rozhodnutí potvrzuje a prohlubuje i ministr financí. Za nesrozumitelný považuje žalobkyně také závěr žalovaného, že zrušením udělených povolení dochází k uplatnění práva obcí na samosprávu. Toto právo realizovala podle žalobkyně příslušná obec již přijetím obecně závazné vyhlášky a nikoliv až prostřednictvím rozhodnutí o zrušení udělených povolení vydaného žalovaným.

Žalobkyně dále namítala, že ministr financí i žalovaný věc nesprávně posoudili, neboť žalovaný zahájil řízení o zrušení udělených povolení v rozporu s účinnou právní úpravou včetně EÚLP a ustálené rozhodovací praxe ESLP týkající se ochrany legitimního očekávání. Žalovaný tudíž zahájil řízení podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích a zrušil povolení udělená žalobkyni, aniž by pro takový postup žalovaného byly dány důvody. Žalovaný jako důvod uvedl rozpor udělených povolení s obecně závaznou vyhláškou č. 1/2013 a zrušení přechodného ustanovení zákona č. 300/2011 Sb. Ústavním soudem, avšak tyto důvody žádným způsobem nespecifikoval a rovněž neuvedl, zda mezi nimi existuje vztah či provázanost. Nejasnosti ohledně důvodů pro zahájení správního řízení prohlubují podle žalobkyně i vzájemně si odporující tvrzení žalovaného v prvostupňovém rozhodnutí. Oznámení o zahájení správního řízení ve smyslu § 46 odst. 1 správního řádu proto nemělo za následek řádné zahájení správního řízení, protože neobsahuje přesvědčivé a jasně sehnatelné důvody, které k zahájení řízení vedly.

Žalobkyně dále uvedla, že co se týče žalovaným tvrzeného rozporu udělených povolení s nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13, tento nález považuje žalobkyně za nepředvídatelný, svévolný, odporující principům právního státu i mezinárodním závazkům České republiky, neboť porušil právo žalobkyně vlastnit, respektive pokojně užívat majetek ve smyslu čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k EÚLP tím, že bez dalšího zrušil přechodné ustanovení, na základě kterého žalobkyně legitimně očekávala, že v období od 1. 1. 2012 do 31. 12. 2014 bude nerušeně provozovat sázkové hry a užívat další majetek s tímto provozováním související. Navíc se jednalo již o druhý zásah do jejího legitimního očekávání. Ten první spočíval již v samotném přijetí přechodného ustanovení zákona č. 300/2011 Sb., které zkrátilo platnost udělených povolení na maximálně 3 roky, což vedlo ke zkrácení doby platnosti povolení udělených žalobkyni i o několik let. Žalobkyně v té souvislosti odkázala na svou stížnost k ESLP, kterou označila za nedílnou součást žaloby. Ústavní soud nálezem sp. zn. Pl. ÚS 6/13 podle názoru žalobkyně také popřel svoji předchozí judikaturu týkající se legitimního očekávání (žalobkyně v této souvislosti poukázala na nálezy ze dne 9. 3. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 2/02 a ze dne 21. 3. 2011, sp. zn. I ÚS 1768/09), aniž tento odklon náležitě odůvodnil. Nález ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 považuje žalobkyně rovněž za rozporný s unijním právem, mezi jehož principy také patří ochrana legitimního očekávání, principů právního státu včetně principu právní jistoty a principů právního státu (žalobkyně v této souvislosti poukázala na čl. 2 Smlouvy o Evropské unii a rozsudky Soudního dvora Evropské unie (dále jen „Soudní dvůr“) ze dne 5. 5. 2011, sp. zn. C-230/09, ze dne 14. 2. 1990, C-350/88, ze dne 13. 2. 1996,C-143/93, ze dne 18. 11. 2008, C-158/07 a ze dne 8. 12. 2011, C-81/10).

Dále žalobkyně namítala, že se žalovaný i ministr financí dopustili procesních vad. Žalobkyni nebylo umožněno vyjádřit se k podkladům prvostupňového rozhodnutí, neboť žalovaný spojil výzvu k seznámení se podklady s rozhodnutí podle § 36 odst. 3 správního řádu s oznámením o zahájení správního řízení a ve stejné lhůtě vyzval příslušnou obec, aby mu poskytla informace důležité pro správní řízení, a to zejména informace týkající se jakýchkoliv úprav stávající regulace loterií a jiných podobných her na svém území. Žalovaný podle žalobkyně v oznámení o zahájení řízení navíc ani neuvedl, že podklady pro rozhodnutí ve věci samé tvoří obecně závazná vyhláška obce a nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13, avšak i kdyby tato informace byla z oznámení o zahájení řízení seznatelná, žalovaný v době vydání oznámení o zahájení řízení neměl k dispozici veškeré podklady pro vydání rozhodnutí, neboť teprve v tuto chvíli vyzval obec, aby mu poskytla veškeré dokumenty a informace důležité pro rozhodnutí. V okamžiku doručení oznámení o zahájení řízení kromě toho ani nebylo možné vyloučit, že podkladem pro vydání rozhodnutí nebude jen obecně závazná vyhláška a nález Ústavního soudu. V této době tak nebylo zřejmé, k jakým podkladům měla žalobkyně možnost se vyjádřit. Ačkoliv žalobkyně mohla nahlédnout do spisu, ze samotného nahlížení do spisu nebylo možno zjistit, zda spis v okamžiku nahlížení obsahuje všechny podklady či nikoli. Navíc opakované nahlížení do spisu je v rozporu se zásadou hospodárnosti uvedenou v § 6 odst. 2 správního řádu. Žalobkyně proto nesouhlasila se závěrem žalovaného uvedeným v prvostupňovém rozhodnutí, že jeho postup byl v souladu s § 46 odst. 3 správního řádu. Obdobného porušení správního řádu se podle žalobkyně dopustil také ministr financí, neboť před vydáním napadeného rozhodnutí nevyzval žalobkyni, aby se seznámila s podklady pro jeho vydání.

Žalovaný navrhl zamítnutí žaloby. V úvodu svého vyjádření žalovaný nejprve shrnul skutkový stav věci a průběh správního řízení a konstatoval, že řízení o zrušení povolení žalobkyně k provozování loterií a jiných podobných her zahájil z důvodu nastalé a dodatečně najevo vyšlé okolnosti ve smyslu § 43 odst. 1 zákona o loteriích, pro niž nebylo možné loterii a jinou podobnou hru povolit, kterou byl rozpor s obecně závaznou vyhláškou č. 1/2013.

K námitce nepřezkoumatelnosti žalovaný uvedl, že z odůvodnění napadeného rozhodnutí je zřejmé, jak se ministr financí vypořádal se všemi argumenty žalobkyně, které byly relevantní k předmětu správního řízení, které skutečnosti vzal za podklad rozhodnutí, podle jaké právní normy rozhodl i jakými úvahami se při svém rozhodování řídil.

K námitce nesprávného posouzení věci žalovaný uvedl, že zrušení přechodného ustanovení zákona č. 300/2011 Sb. nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 představuje právě tu okolnost podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích, která je důvodem pro zahájení řízení o zrušení uděleného povolení k provozování loterií nebo jiných podobných her. Žalovaný rovněž připomněl, že v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 Ústavní soud uvedl, že u provozovatelů interaktivních videoloterních terminálů nelze hovořit o existenci legitimního očekávání spočívajícího v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí, neboť so mohli a měli být vědomi rizika, že jejich sféra může být dotčena v důsledku přijetí změny či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, ale i podzákonných předpisů včetně obecně závazných vyhlášek.

Žalovaný dále uvedl, že se neztotožňuje s námitkou žalobkyně týkající se obsahu oznámení o zahájení řízení, neboť předmět řízení byl v oznámení identifikován dostatečně určitě. Žalovaný v oznámení o zahájení řízení uvedl konkrétní technická zařízení, jejich provozování bylo v rozporu s obecně závaznou vyhláškou, a z obsahu obecně závazné vyhlášky je patrné, kterých technických zařízení se tento rozpor týká. Obecně závazné vyhlášky jsou přitom vyhlašovány na úředních deskách obcí a nikdo se nemůže dovolávat jejich neznalosti. Žalovaný ve specifikaci důvodů pro zahájení řízení nepochybil a řízení bylo tedy zahájeno řádně. K tomu žalovaný dodal, že zrušením udělených povolení dochází k uplatnění ústavního práva obcí na samosprávu, které ho vykonávají prostřednictvím vydávání obecně závazných vyhlášek regulujících provoz loterií a jiných podobných her. Žalovaný také poukázal na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10, v němž Ústavní soud konstatoval, že v případě, že by žalovaný nerušil povolení k provozování loterií a jiných podobných her, jejichž provozování je v rozporu s obecně závaznými vyhláškami obcí, dopustil by se zásahu do ústavního práva obcí na územní samosprávu.

K žalobkyní namítaným procesním vadám žalovaný uvedl, že zaslání výzvy k vyjádření se k podkladům rozhodnutí podle § 36 odst. 3 správního řádu spolu s oznámením o zahájení řízení je v souladu se zákonem, neboť § 46 odst. 3 správního řádu umožňuje spojit oznámení o zahájení řízení s jiným úkonem v řízení, kterým může být i výzva k vyjádření se k podkladům rozhodnutí. Příslušné město, které mělo v řízení postavení dotčeného orgánu, se ve věci nevyjádřilo. Žádné podklady pro vydání rozhodnutí tak již nebyly v průběhu řízení doplňovány. Žalovaný proto s ohledem na skutečnost, že v řízení nebyl doplňován žádný podklad, ke kterému by při rozhodování ve věci přihlížel, nezasílal žalobkyni další výzvu podle § 36 odst. 3 správního řádu. V případě, že by byl spis o nový relevantní podklad pro vydání rozhodnutí doplněn, žalovaný by žalobkyni novou výzvu podle § 36 odst. 3 správního řádu zaslal, jako to činí i v jiných řízeních, jak je žalobkyni jako jejich účastníku známo. Veškerá procesní práva žalobkyně v řízení tak byla podle žalovaného zachována.

Žalobkyně k vyjádření žalovaného repliku nepodala.

Usnesením ze dne 23. 5. 2019, č. j. 10 Af 25/2015 - 34 městský soud řízení přerušil do pravomocného rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu v řízení vedeném u Nejvyššího správního soudu pod spisovou značkou 5 As 177/2016, neboť zjistil, že se pátý senát Nejvyššího správního soudu (usnesením ze dne 31. 7. 2017, č. j. 5 As 177/2016 - 44) obrátil na rozšířený senát Nejvyššího správního soudu s otázkami, (i) zda se provozovatelé loterií a jiných podobných her, kteří prokážou, že mezi jejich zákazníky pravidelně patřili i státní příslušníci jiných členských států Evropské unie, mohou dovolávat ustanovení unijního práva (Smlouvy o fungování Evropské unie) o svobodě pohybu služeb a navazující judikatury Soudního dvora, a (ii) zda má v řízení o žalobě (případně kasační stížnosti) ve věcech, v nichž je přezkoumáváno rozhodnutí o zrušení povolení k provozování loterie či jiné podobné hry na základě obecně závazné vyhlášky, obec, jež tuto vyhlášku vydala, postavení osoby zúčastněné na řízení. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu následně položil předběžnou otázku Soudnímu dvoru (usnesením ze dne 21. 3. 2019, č. j. 5 As 177/2016 - 61).

Soudní dvůr se vyjádřil rozsudkem ze dne 3. 12. 2020 ve věci C-311/19, BONVER WIN, a. s. proti Ministerstvu financí ČR tak, že „článek 56 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že se použije na situaci společnosti usazené v jednom členském státě, která pozbyla povolení k provozování hazardních her poté, co v tomto členském státě vstoupil v účinnost právní předpis určující místa, na nichž mohou být provozovány takové hry, a použitelný bez rozdílu na všechny poskytovatele provozující svou činnost na území tohoto členského státu bez ohledu na to, zda poskytují služby tuzemským státním příslušníkům nebo státním příslušníkům ostatních členských států, když část jejích zákazníků pochází z jiného členského státu, než ve kterém je usazena.“ Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu následně usnesením ze dne 10. 2. 2021, č. j. 5 As 177/2016 - 139 o otázkách položených pátým senátem rozhodl a věc vrátil zpět pátému senátu. Městský soud proto usnesením ze dne 6. 4. 2021, č. j. 10 Af 25/2015 - 35 rozhodl o pokračování v řízení.

Přípisem ze dne 8. 4. 2021, č. j. 10 Af 25/2015 - 37 městský soud vyrozuměl město Nová Paka o probíhajícím řízení a vyzval ho, aby se v lhůtě 15 dnů od jeho doručení vyjádřilo, zda bude uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení. Podáním ze dne 16. 4. 2021, č. j. MUNP/2021 /5478/SO/TJ Město Nová Paka soudu sdělilo, že nebude uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení, soud s ním proto jako s osobou zúčastněnou na řízení nejednal.

Z insolvenčního rejstříku městský soud zjistil, že usnesením Krajského soudu v Plzni ze dne 14. 8. 2019, č. j. KSPL 66 INS 14382/2019-A-14 byl zjištěn úpadek žalobkyně a byl jí ustanoven insolvenční správce Ing. David Jánošík, sídlem Gočárova 1105/36, Hradec Králové. Usnesením téhož soudu ze dne 29. 11. 2019, č. j. KSPL 66 INS 14382/2019-B-31 byl na majetek žalobkyně prohlášen konkurz.

Městský soud proto v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 7. 2018, č. j. 4 As 149/2017 - 121 a rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 12. 2017, č. j. 1 Afs 58/2017 - 42, body 61 a 62) přípisem ze dne 27. 5. 2021, č. j. 10 Af 25/2015 - 46 insolvenčního správce žalobkyně vyrozuměl o probíhajícím řízení a vyzval jej, aby soudu v lhůtě 15 dnů od doručení tohoto vyrozumění sdělil, zda bude v tomto řízení uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení.

Insolvenční správce žalobkyně městskému soudu podáním ze dne 7. 6. 2021 sdělil, že na základě smlouvy o prodeji závodu uzavřené dne 20. 2. 2020 závod žalobkyně, který sloužil k provozování její obchodní činnosti, a to včetně provozování sázkových her podle zákona o loteriích, nabyla společnost CEC Praha a.s., sídlem Tlumačovská 1237/32, Stodůlky, Praha 5. Smlouva o prodeji obchodního závodu z majetkové podstaty žalobkyně byla zveřejněna ve sbírce listin obchodního rejstříku vedeném Krajským soudem v Plzni pod číslem listiny B 1208/SL105/KSPL. Jelikož se insolvenční správce k výzvě soudu, zda bude uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení, ve lhůtě stanovené v přípise č. j. 10 Af 25/2015 - 46 nevyjádřil, soud s ním proto jako s osobou zúčastněnou na řízení nejednal.

Žalobkyně následně prostřednictvím insolvenčního správce podáním ze dne 2. 9. 2021 městskému soudu navrhla, aby s ohledem na skutečnost, že dne 1. 4. 2020 nastaly právní účinky smlouvy o prodeji závodu z majetkové podstaty žalobkyně mezi společností CEC Praha a.s., jako kupujícím a insolvenčním správcem žalobkyně jako prodávajícím, v řízení na místo žalobkyně bylo nadále pokračováno se společností CEC Praha a.s. Společnost CEC Praha a.s. v podání ze dne 6. 9. 2021 se vstupem do řízení vyslovila souhlas.

Usnesením ze dne 4. 11. 2021, č. j. 10 Af 25/2015 - 60 soud návrh, aby na místo žalobkyně vstoupila do řízení společnost CEC Praha a.s., zamítl, neboť dospěl k závěru, že veřejné subjektivní právo provozovat loterie a jiné podobné hry podle zákona loteriích, jehož ochrany se žalobkyně podanou žalobou v tomto řízení domáhá, není spojeno se závodem žalobkyně, který nabyla společnost CEC Praha a.s., ale přímo s osobou žalobkyně. Zpeněžením závodu žalobkyně tak zůstalo toto spojení nedotčeno a je to právě žalobkyně, jež je i nadále oprávněna domáhat se ochrany tohoto svého veřejného subjektivního práva v soudním řízení.

Následně soud přípisem ze dne 19. 11. 2021, č. j. 10 Af 25/2015 - 65 vyzval společnost CEC Praha a.s., aby se v lhůtě 15 dnů od jeho doručení vyjádřila, zda bude uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení. Společnost CEC Praha a.s. soudu podáním ze dne 6. 12. 2021 ve stanovené lhůtě sdělila, že bude v řízení uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení.

Soud pro úplnost dodává, že v důsledku prohlášení konkursu na majetek žalobkyně nedošlo k zániku plné moci udělené pro zastupování v nynějším řízení, a proto soud nadále jednal jako se zástupcem žalobkyně s její obecnou zmocněnkyní (srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 26. 8. 2021, č. j. 10 Af 63/2015 - 103, body 10 až 16).

Žalovaný se následně ve věci vyjádřil podáním ze dne 19. 4. 2021. Úvodem shrnul, že z rozsudku Soudního dvora ve věci BONVER WIN, C-311/19 vyplývá, že žalobkyně je povinna nejen tvrdit poskytování služeb zahraničním klientům, ale toto poskytování je rovněž povinna náležitě prokázat. Žalobkyně však existenci unijního prvku netvrdila a jeho existenci žádným způsobem nedokazovala.

Obecně je však žalovaný toho názoru, že při aplikaci čl. 56 a násl. SFEU, který zakazuje omezení volného pohybu služeb uvnitř Unie, je nutno brát v potaz i další ustanovení a skutečnosti, které omezení volného pohybu služeb umožňují. Zákazem provozování hazardních her je sledována ochrana veřejného pořádku, jehož porušování bývá s jejich provozováním spjato. Zároveň je takovýmto omezením chráněno zdraví obyvatel, a to zejména proti hráčské závislosti, jakožto stále častějšímu patologickému jevu v současné společnosti. Již tímto jsou dle jeho názoru splněny podmínky pro zákonné omezení pohybu služeb uvnitř Evropské unie stanovené v čl. 52 SFEU (v návaznosti na čl. 62 SFEU).

Podle žalovaného jsou také naplněny podmínky stanovující požadavky na povahu právních předpisů zakládajících omezení volného pohybu služeb v rámci Evropské unie, které byly Soudním dvorem stanoveny v rámci rozhodnutí ve věci Berlington Hungary, C 98/14. Soudní dvůr v rámci tohoto rozhodnutí stanovil, že při posuzování zákonnosti omezení volného pohybu služeb je nutno zkoumat především cíle, systematičnost a přiměřenost právní úpravy, nediskriminační povahu právní úpravy, ochranu legitimního očekávání, ochranu soutěžního práva. Žalovaný je toho názoru, že tyto podmínky jsou ověřovány již tradičně v rámci soudních řízení. Žalovaný je rovněž názoru, že soudy při svém rozhodování vždy přezkoumávají zákonnost předmětných obecně závazných vyhlášek. V okamžiku, kdy soud dospěje k závěru o zákonnosti obecně závazné vyhlášky, jejímž posouzením se zabývá při přezkumu rozhodnutí o zrušení povolení, které bylo vydáno právě pro rozpor povolení s obecně závaznou vyhláškou, zároveň tímto nutně ověří, že omezení volného pohybu služeb je rovněž zákonné. Možnost zákonného omezení volného pohybu služeb, po ověření slučitelnosti vnitrostátních předpisů s příslušnými ustanoveními SFEU, pak Soudní dvůr přímo vyslovil v bodě 34 rozhodnutí ve věci BONVER WIN, C-311/19.

Žalobkyně, žalovaný ani osoba zúčastněná na řízení se již ve věci dále nevyjádřili.

Dne 26. 5. 2022 se ve věci konalo ústní jednání. Žalobkyni bylo předvolání k nařízenému jednání doručeno do datové schránky dne 24. 4. 2022. Ačkoliv byla žalobkyně řádně předvolána, k nařízenému jednání bez omluvy nedostavila. Jelikož nebyly dány důvody pro odročení jednání, soud jednal podle § 49 odst. 3 s. ř. s. v nepřítomnosti žalobkyně. Žalovaný setrval na svých stanoviscích prezentovaných již v písemných podáních a ve vyjádření při jednání nad jejich rámec neuvedl nic nového.

Soud v rámci ústního jednání zrekapituloval podstatný obsah správního spisu.

Oznámením o zahájení řízení ze dne 22. 1. 2014, č. j. MF-9209/2014/34-1 doručeným žalobkyni dne 10. 2. 2014, oznámil žalovaný žalobkyni, že zahajuje z moci úřední správní řízení podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích ve věci provozování loterie nebo jiné podobné hry na území města Nové Paky ve věci rozhodnutí uvedených v bodech I. až VII. tohoto oznámení, a to v částech těchto rozhodnutí týkajících se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích, na jejichž základě žalobkyně provozovala loterie a jiné podobné hry na území města Nové Paky v provozovnách na adresách uvedených v jednotlivých bodech oznámení č. j. MF-9209/2014/34-1. Řízení bylo zahájeno z důvodu, že žalovaný na základě vlastních zjištění dospěl k závěru, že technická zařízení provozovaná na základě těchto rozhodnutí jsou provozována v rozporu s obecně závaznou vyhláškou č. 1/2013 a s ohledem na skutečnost, že nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 byl zrušen čl. II bod 4 zákona č. 300/2011 Sb., na jehož základě se zmocnění obcí vydávat obecně závazné vyhlášky regulující provozování loterií a jiných podobných her nevztahovalo na povolení vydaná před 1. 1. 2012. Žalovaný oznámení o zahájení řízení v souladu s § 46 odst. 3 správního řádu spojil s dalšími úkony v řízení a žalobkyni podle § 36 odst. 1 a 3 správního řádu vyzval k učinění návrhu důkazů, vyjádření ve věci nebo jiných návrhů a úkonů, jakož i ke všem podkladům rozhodnutí, a to ve lhůtě do 21 dnů ode dne doručení tohoto oznámení. Současně tímto oznámením žalovaný vyzval město Nová Paka jako dotčený správní orgán podle § 136 odst. 3 správního řádu, aby žalovanému ve stejné lhůtě poskytlo veškeré informace důležité pro řízení, zejména pak informace týkající se jakýchkoliv úprav stávající regulace loterií a jiných podobných her na území města Nové Paky.

Žalobkyně se k oznámení o zahájení řízení vyjádřila podáním ze dne 26. 2. 2014. Ve vyjádření žalobkyně namítala, že z oznámení o zahájení řízení není zřejmé, v čem konkrétně má spočívat rozpor udělených povolení s obecně závaznou vyhláškou č. 1/2013 a případně s nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13. Oznámení o zahájení řízení je tak podle žalobkyně nepřezkoumatelné a nepředstavuje řádné oznámení o zahájení správního řízení. Dále žalobkyně namítala, že zrušení přechodných ustanovení zákona č. 300/2011 Sb. nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 představuje porušení ústavně a mezinárodně garantovaných práv a principů, zejména právo vlastnit a pokojně užívat majetek ve smyslu čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k EÚLP a jeho zrušení představuje zásah do legitimního očekávání žalobkyně, že v období od 1. 1. 2012 do 31. 12. 2014 nebude provozování loterií a jiných podobných her na základě obecně závazných vyhlášek regulováno, omezováno či dokonce vyloučeno. Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 proto neodůvodňuje postup žalovaného podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích a jeho úvahy o zrušení povolení k provazování loterií a jiných podobných her udělených žalobkyni. Dále žalobkyně namítala, že jí není zřejmé, k jakým podkladům pro vydání rozhodnutí se má vyjádřit a že z oznámení o zahájení řízení vyplývá, že žalovaný dosud ani nemá veškeré podklady pro vydání rozhodnutí k dispozici, neboť jeho prostřednictvím zároveň vyzval město Nová Paka, aby mu poskytlo veškeré informace důležité pro řízení. V závěru svého vyjádření žalobkyně navrhla, aby bylo řízení zastaveno, neboť neexistují důvody pro jeho zahájení a vedení.

Výroky I. až VII. prvostupňového rozhodnutím byla zrušena rozhodnutí uvedená v oznámení o zahájení řízení č. j. MF-9209/2014/34-1. Rozhodnutí byla zrušena v částech v oznámení o zahájení řízení uvedených. Žalovaný rozhodl o zrušení rozhodnutí z důvodu jejich rozporu s obecně závaznou vyhláškou č. 1/2013, jíž bylo provozování loterií a jiných podobných her, které žalobkyně provozovala na jejich základě, na území města Nové Paky zakázáno. V odůvodnění prvostupňového rozhodnutí žalovaný dále vypořádal námitky žalobkyně uplatněné v jejím vyjádření k oznámení o zahájení řízení.

Proti prvostupňovému rozhodnutí podala žalobkyně rozklad ze dne 7. 4. 2014, který následně doplnila podáními ze dne 24. 4. 2014 a 6. 1. 2015, jimiž doplňovala svou argumentaci. V podaném rozkladu a jeho doplnění uplatnila žalobkyně námitky týkající se porušení ústavně a mezinárodněprávně garantovaných práv žalobkyně na podnikání, vlastnictví a pokojného užívání majetku, principů právního státu, právní jistoty a legitimního očekávání, uplatňování státní moci pouze v mezích stanovených zákonem, nesprávného posouzení věci po právní stránce, neboť nebyly dány důvody pro zahájení řízení a zrušení udělených povolení, postupu žalovaného v rozporu se správním řádem, zejména s § 36 odst. 3, nepřezkoumatelnosti prvostupňového rozhodnutí pro nedostatek důvodů a jeho nicotnosti či nezákonnosti spočívající v tom, že výroky prvostupňového rozhodnutí byla zrušena povolení, která však již byla zrušena předcházejícími rozhodnutími žalovaného či uplynula doba jejich platnosti, a že žalovaný nejednal jako s účastníkem řízení rovněž se společností FORTUNE GANES, s.r.o., s nímž má žalobkyně uzavřen nájemní vztah, na jehož základě žalobkyně provozuje technická zařízení v jedné z provozoven dotčených prvostupňovým rozhodnutím. Námitky, které žalobkyně uplatnila v podaném rozkladu a jeho doplnění, jsou do značné míry obdobné jako námitky uplatněné posléze v podané žalobě.

Ministr financí se částečně ztotožnil s námitkou žalobkyně, že u některých z udělených povolení uvedených ve výrocích prvostupňového rozhodnutí již uplynula doba platnosti nebo již byla dříve vydanými rozhodnutími žalovaného zrušena, a proto výrokem I. napadeného rozhodnutí výroky III., V. a výrok VI. v části týkající se technického zařízení výrobní číslo 9111008007290 prvostupňového rozhodnutí zrušil a řízení v této části zastavil. Výrokem II. napadeného rozhodnutím ministr financí ve zbylé části rozklad žalobkyně zamítl a prvostupňové rozhodnutí v tomto rozsahu potvrdil.

Soud neprovedl pro nadbytečnost žalobkyní navrhované důkazy rozhodnutími o povolení, na základě kterých byla žalobkyně oprávněna v některých případech k provozování loterií a jiných podobných her až do roku 2017, stížností k ESLP a dopisem tajemníka ESLP ze dne 17. 10. 2013 potvrzujícím doručení stížnosti k ESLP. Skutečnosti, které žalobkyně hodlala prokazovat rozhodnutími o povolení, na základě kterých byla žalobkyně oprávněna v některých případech k provozování loterií a jiných podobných her až do roku 2017, byly mezi stranami nesporné a provedení důkazu stížností k ESLP a dopisem tajemníka ESLP ze dne 17. 10. 2013 potvrzujícím doručení stížnosti k ESLP a skutečnosti z nich zjištěné by neměly vliv na posouzení rozhodných otázek soudem.

Městský soud nejprve shledal, že jsou splněny podmínky řízení, žaloba je přípustná, byla podána včas a osobou oprávněnou. Napadené rozhodnutí městský soud přezkoumal v rozsahu žalobních bodů, kterými je vázán (§ 75 odst. 2 s. ř. s.), včetně řízení, které jeho vydání předcházelo. Při přezkoumání tohoto rozhodnutí městský soud vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.).

Žaloba není důvodná.

Žalobkyně v podané žalobě uvedla (str. 3), že napadené rozhodnutí „napadá v celém rozsahu“, tedy oba jeho výroky a požadovala jeho zrušení, stejně jako rozhodnutí prvostupňového. Výrokem I. napadeného rozhodnutí přitom ministr financí částečně vyhověl rozkladu žalobkyně, který podala proti prvostupňovému rozhodnutí a jímž domáhala jeho zrušení, a zrušil výrok III., V. a VI. v části týkající se technického zařízení výrobní číslo 9111008007290 prvostupňového rozhodnutí. V tomto rozsahu je žaloba nepřípustná, neboť rozhodnutí o zrušení prvostupňového rozhodnutí není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. a je ze soudního přezkumu vyloučeno na základě § 70 písm. a) s. ř. s. Soud proto žalobu v této části výrokem I. tohoto rozsudku odmítl podle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 68 písm. e) s. ř. s. (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2010, č. j. 9 As 30/2010 - 219).

Podle § 10 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) povinnosti může obec ukládat v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku; zejména může stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejných prostranstvích v obci jsou takové činnosti zakázány (písm. a)), stanoví-li tak zvláštní zákon (písm. d)).

Podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích orgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, zruší povolení, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit, nebo se ukáže dodatečně, že údaje, na jejichž podkladě bylo povolení vydáno, jsou klamné.

Podle § 50 odst. 4 zákona o loteriích ve znění novelizovaném zákonem č. 300/2011 Sb. a účinném od 14. 10. 2011 obec může stanovit obecně závaznou vyhláškou, že sázkové hry podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterie a jiné podobné hry podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 mohou být provozovány pouze na místech a v čase touto vyhláškou určených, nebo stanovit, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování uvedených loterií a jiných podobných her zakázáno, nebo úplně zakázat provozování uvedených loterií a jiných podobných her na celém území obce.

Podle čl. 1 obecně závazné vyhlášky č. 1/2013 na celém území města Nová Paka, včetně částí Vrchovina, Štíkov, Přibylav, Radkyně, Valdov, Prostá Proseč, Heřmanice, Studénka, Kumburský Újezd, Vlkov, Zlámaniny, Podlevín, se zakazuje provozování a) sázkových her podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) zákona o loteriích, b) loterií a jiných podobných her podle § 2 písm. j) zákona o loteriích, c) loterií a jiných podobných her podle § 50 odst. 3 zákona o loteriích.

Podle čl. 2 obecně závazné vyhlášky č. 1/2013 tato vyhláška nabývá účinnosti dne 1. 1. 2014.

Z uvedeného je zřejmé, že dnem nabytí účinnosti obecně závazné vyhlášky č. 1/2013 byl na celém území města Nové Paky zakázán provoz všech druhů loterií a jiných podobných, jejichž provozování mohlo město Nová Paka podle § 50 odst. 4 zákona o loteriích na svém území zakázat.

Soud považuje za vhodné připomenout, že rozsah reakce soudu na konkrétní žalobní námitky je, co do šíře odůvodnění, spjat s otázkou hledání míry, proto zpravidla postačuje, jsou-li soudem vypořádány alespoň základní námitky účastníka řízení (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2009, č. j. 9 Afs 70/2008 - 130). Odpověď na základní námitky přitom v sobě může v některých případech konzumovat i odpověď na některé námitky dílčí a související (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2013, č. j. 7 As 79/2012 - 54 a ze dne 29. 8. 2013, č. j. 7 As 182/2012 - 58).

Soud se nejprve zabýval námitkami týkajícímu se nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí, neboť otázkou nepřezkoumatelnosti rozhodnutí se musí soud v souladu s § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. zabývat i z úřední povinnosti, a pokud by dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí takovou vadou skutečně trpí, byl by povinen jej pro vady řízení zrušit.

Žalobkyně v této souvislosti namítala, že prvostupňové rozhodnutí i napadené rozhodnutí jsou nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů a nesrozumitelnost. Ministr financí se podle žalobkyně v napadeném rozhodnutí nevyjádřil ke všem námitkám, které žalobkyně uplatnila v řízení o rozkladu, a to zejména k námitce týkající se ochrany jejího legitimního očekávání, uplatněné ve stížnosti k ESLP. Žalobkyně také poukazovala na rozpor mezi názorem žalovaného vyjádřeným v napadeném rozhodnutí, že u provozovatelů sázkových her nelze hovořit o existenci legitimního očekávání, a jeho odlišným vyjádřením v řízení vedeném před Ústavním soudem pod sp. zn. Pl. ÚS 6/13, v němž žalovaný naopak označil ochranu legitimního očekávání provozovatelů sázkových her za jeden z cílů přechodného ustanovení obsaženého v zákoně č. 300/2011 Sb. Žalovaný se podle žalobkyně v prvostupňovém rozhodnutí k tomuto argumentu nijak nevyjádřil a ministr financí jej v napadeném rozhodnutí označil za bezpředmětný. Takové zdůvodnění považuje žalobkyně za nedostatečné a nepřesvědčivé. Prvostupňové rozhodnutí považuje žalobkyně za nesrozumitelné také proto, že v něm žalovaný na jednom místě označil jako důvod pro zrušení udělených povolení jejich rozpor s obecně závaznou vyhláškou č. 1/2013 a na jiném místě jejich rozpor s nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13, což v napadeném rozhodnutí potvrzuje a prohlubuje i ministr financí. Za nesrozumitelný považuje žalobkyně také závěr, že zrušením udělených povolení dochází k uplatnění práva obcí na samosprávu. Toto právo realizovala podle žalobkyně příslušná obec již přijetím obecně závazné vyhlášky a nikoliv až prostřednictvím rozhodnutí o zrušení udělených povolení vydaného žalovaným.

Nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. spočívá v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nesrozumitelnost má přednost před případnou nepřezkoumatelností pro nedostatek jeho důvodů, neboť důvody rozhodnutí lze zkoumat jen u rozhodnutí srozumitelných (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 7. 2008, č. j. 3 As 51/2007 - 84).

Nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost je takové rozhodnutí, ze kterého nelze seznat, jak správní orgán vůbec rozhodl, což může být založeno absencí výroku rozhodnutí, nedostatky jazykového vyjádření výroku nebo vnitřní rozporností rozhodnutí. Dalším případem nepřezkoumatelnosti rozhodnutí z důvodu nesrozumitelnosti může být výrok správního orgánu, který nemá oporu v zákoně (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2003, č. j. 7 A 181/2000 - 29). Nesrozumitelnost rozhodnutí lze dále spatřovat v nesrozumitelnosti odůvodnění rozhodnutí, pokud odůvodnění nedává smysl, který by svědčil o skutkových a právních důvodech, jež správní orgán vedly k vydání rozhodnutí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 9. 2003, č. j. 7 A 547/2002 - 24), či v případě rozporu výroku s odůvodněním (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 12. 2003, č. j. 2 Ads 33/2003 - 78).

Rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů tehdy, jestliže správní orgán neuvede konkrétní důvody, o něž se jeho rozhodnutí opírá (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2006, č. j. 2 As 37/2006 - 63), či z něho není zřejmé, proč správní orgán nepovažoval právní argumentaci účastníka řízení za důvodnou a proč jeho námitky považoval za liché, mylné nebo vyvrácené (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2006, č. j. 4 As 58/2005 - 65, a ze dne 27. 7. 2007, č. j. 8 Afs 75/2005 - 130). Požadavek přezkoumatelnosti odůvodnění správního rozhodnutí však neznamená, že je správní orgán povinen jednotlivě reagovat na každé dílčí tvrzení účastníka řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2015, č. j. 9 As 221/2014 - 43). Zrušení rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je namístě jen tehdy, pokud správní orgán opomene podstatnou námitku účastníka řízení vypořádat zcela (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/2012 - 45).

Z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu také vyplývá, že rozhodnutí správních orgánů tvoří z hlediska soudního přezkumu jeden celek (srov. usnesení rozšířeného senátu Nevyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 5 Afs 16/2003 - 56, rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 12. 2007, č. j. 4 As 48/2007 - 80, a ze dne 27. 2. 2013, č. j. 6 Ads 134/2012 - 47). Námitky uplatněné v odvolání proto může odvolací správní orgán vypořádat i tím způsobem, že se ztotožní se závěry správního orgánu prvního stupně, které v rozhodnutí o odvolání převezme, nebo se na ně odkáže (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 7. 2007, č. j. 4 As 11/2006 - 86), čímž může implicitně odpovědět na námitky odvolatele tak, že je neshledal důvodnými (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016 - 64, bod 73).

Městský soud především konstatuje, že žádnou z výše uvedených vad, které by mohly způsobovat nepřezkoumatelnost prvostupňového rozhodnutí ani napadeného rozhodnutí, a k nimž by byl povinen přihlížet z moci úřední, neshledal. Dále soud podotýká, že obdobné námitky jako v právě projednávané věci uplatnila žalobkyně i v dalších řízeních vedených v obdobných věcech mezi týmiž účastníky, a to v řízeních vedených u zdejšího soudu pod sp. zn. 10 Af 63/2015 a 11 Af 35/2016. Soud se tak těmito námitkami žalobkyně zabýval již a v bodech 34 až 37 rozsudku ze dne 17. 3. 2020, č. j. 11 Af 35/2016 - 72 a v bodech 34 až 38 rozsudku č. j. 10 Af 63/2015 - 103. Od zde uvedených závěrů nemá žádný důvod se odchylovat, a proto z nich i této věci vychází.

Žalobkyně proti prvostupňovému rozhodnutí brojila podáním ze dne 7. 4. 2014 a svou argumentaci následně doplňovala prostřednictvím podání ze dne 24. 4. 2014 a 6. 1. 2015. Ministr financí v napadeném rozhodnutí shrnul námitky žalobkyně uplatněné v jejích podáních do jednotlivých rozkladových argumentů (str. 4 a 5) a následně se zabýval jejich vypořádáním (str. 5 až 8). Z porovnání obsahu jednotlivých podání žalobkyně s jednotlivými rozkladovými argumenty (viz body 4 až 8 tohoto rozsudku) vyplývá, že ministr financí do rozkladových argumentů nezahrnul námitku, že prvostupňové rozhodnutí je nezákonné, neboť žalovaný nejednal jako s účastníkem řízení se společností FORTUNE GANES, s.r.o., kterou žalobkyně uplatnila v podání ze dne 6. 1. 2015. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí pak nevyplývá, že by se ministr financí touto rozkladovou námitkou v napadeném rozhodnutí zabýval. S ostatními rozkladovými argumenty žalobkyně se ministr financí vypořádat neopomněl (viz body 9 až 13 tohoto rozsudku). Skutečnost, že ministr financí opomněl v napadeném rozhodnutí zabývat uvedenou námitkou, však není důvodem, aby soud napadené rozhodnutí z tohoto důvodu zrušil, neboť žalobkyně tuto vadu napadeného rozhodnutí v žalobě nenamítala, a toto vada nebrání soudu v tom, aby napadené rozhodnutí v mezích žalobkyní uplatněných žalobních bodů přezkoumal (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 3. 2011, č. j. 7 Azs 79/2009 - 84).

Co se týče konkrétně námitky týkající se ochrany legitimního očekávání žalobkyně, tuto námitku žalobkyně uplatnila v podání ze dne 7. 4. 2014 (str. 2) a rozvedla v podání ze dne 24. 4. 2014 (čl. II), kde mimo jiné uvedla, že se proti zásahu do svých práv garantovaných EÚLP způsobeným prvostupňovým rozhodnutím brání stížností k ESLP ze dne 10. 10. 2013. Ministr financí tuto námitku v napadeném rozhodnutí zahrnul do druhého rozkladového argumentu (str. 4) a zabýval se jí na str. 6 napadeného rozhodnutí.

Žalobkyně tedy ohledně stížnosti podané k ESLP pouze uvedla, že ji podala a odkázala na ni, avšak její obsah ani důvody, proč by se jí měl ministr v rámci rozkladového řízení zabývat, v žádném ze svých podání neuvedla. Stížnost podaná k ESLP však není žádným zvláštním podkladem pro vydání rozhodnutí, ke kterému by byly správní orgány povinny přihlížet z úřední povinnosti nebo byly dokonce jeho obsahem vázány (viz § 50 odst. 4 správního řádu). Skutečnost, že žalobkyně podala stížnost k ESLP a tedy její samotná existence tak nebyla pro rozhodnutí o rozkladu žalobkyně proti prvostupňovému rozhodnutí podstatná, neboť její význam spočíval pouze v relevanci v ní uplatněné argumentace, kterou žalobkyně mohla využít také v rozkladovém řízení. Obsahem podané stížnosti přitom, jak vyplývá i z doplnění rozkladu ze dne 24. 4. 2014, byl žalobkyní namítaný zásah do legitimního očekávání, že v období od 1. 1. 2012 do 31. 12. 2014 nebude provozování loterií a jiných podobných her, které žalobkyně provozovala na základě dříve udělených povolení, na základě § 50 odst. 4 zákona o loteriích regulováno, či dokonce zakázáno, k čemuž ale v důsledku nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 podle žalobkyně došlo. Tuto argumentaci žalobkyně ovšem uplatnila také i přímo v rámci rozkladových námitek, které ministr financí zahrnul do druhého rozkladového argumentu, a na str. 6 napadeného rozhodnutí se k ní také vyjádřil. Z hlediska jejího obsahu se tak ministr financí v napadeném rozhodnutí stížností k ESLP fakticky zabývat neopomněl.

Zastával-li žalovaný v otázce legitimního očekávání provozovatelů loterií a jiných podobných her před vydáním nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 a po jeho vydání rozdílné názory, je to podle názoru zdejšího soudu zcela pochopitelné a žádný rozpor v přístupu žalovaného k této otázce tyto rozdílné názory nevyvolávají. Žalovaný i ministr financí jsou součástí orgánů moci výkonné, kterým přísluší právo právní předpisy toliko aplikovat, nikoliv je vykládat, či dokonce rušit. Žalovaný tedy v souladu s v té době platnou a účinnou právní úpravou považoval čl. II bod 4 zákona č. 300/2011 Sb. za nástroj zajišťující legitimní očekávání provozovatelů loterií a jiných podobných her, že příslušná povolení, která jim byla udělena, nebudou po dobu uvedenou v tomto ustanovení dotčena. Po vydání nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 však žalovaný zcela logicky musel akceptovat, převzít a aplikovat odlišný názor, který ve věci zaujal Ústavní soud, jako finální autoritativní interpret práva.

Napadené rozhodnutí tak není v této otázce ani v otázkách souvisejících nikterak vnitřně rozporné ani nesrozumitelné. Ke zrušení udělených povolení napadeným rozhodnutím došlo pro jejich rozpor s obecně závaznou vyhláškou č. 1/2013, k tomu však mohlo dojít právě až na základě nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13, kterým bylo příslušné přechodné ustanovení zákona č. 300/2011 Sb. bránící zrušení povolení vydaných před 1. 1. 2012 zrušeno. Žalovaný tak mohl zahájit a vést řízení o zrušení těchto povolení až po vydání tohoto nálezu, na což byla žalobkyně v oznámení o zahájení řízení také upozorněna. Žalovaný i ministr financí přitom zcela v souladu se závěry vyplývajícími ze série nálezů Ústavního soudu, která byla završena právě nálezem sp. zn. Pl. ÚS 6/13, aplikovali v řízení § 43 odst. 1 zákona o loteriích i obecně závaznou vyhlášku č. 1/2013 způsobem odpovídajícím změnám právní úpravy v oblasti provozování loterií a jiných podobných her vyvolaným zásahy Ústavního soudu včetně nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/13, což v odůvodnění obou rozhodnutí také dostatečným a přesvědčivým způsobem odůvodnili. Tím také implicitně vypořádali námitku žalobkyně, týkající se údajného rozporu mezi názorem žalovaného ohledně legitimního očekávání provozovatelů loterií a jiných podobných her, na němž byla založena obě rozhodnutí, a jeho přechozím názorem vyjádřením v řízení vedeném před Ústavním soudem pod sp. zn. Pl. ÚS 6/13. Z odůvodnění obou rozhodnutí je také zřejmé, že žalovaný i ministr financí ke zrušení napadených rozhodnutí přistoupili pro jejich rozpor s obecně závaznou vyhláškou č. 1/2013, a to v důsledku přijetí nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13.

Poukazuje-li žalobkyně na to, že v prvostupňovém rozhodnutí žalovaný nesprávně uvedl, že zrušením udělených povolení dochází k uplatnění práva obcí na samosprávu, lze žalobkyni přisvědčit, že toto tvrzení není zcela správné, neboť toto právo uplatňuje příslušná obec skutečně již vydáním obecně závazné vyhlášky regulující provozování loterií a jiných podobných her na svém území. Toto nepřesné tvrzení však nepředstavuje důvod, pro který žalovaný povolení udělená žalobkyni zrušil, neboť tímto důvodem byl jejich rozpor s obecně závaznou vyhláškou č. 1/2013. Uvedení tohoto tvrzení je tak v odůvodnění rozhodnutí fakticky nadbytečné a nemá tudíž ani vliv na srozumitelnost odůvodnění prvostupňového ani napadeného rozhodnutí, neboť jeho případná absence by vzhledem k tomu, že se nejedná o důvod, na němž je některé z rozhodnutí založeno, neměla žádný vliv na jejich přezkoumatelnost ani zákonnost. Vzhledem k tomu, že žalobkyně dokázala sama správně interpretovat správný význam tohoto tvrzení a tedy pochopit jeho smysl, je navíc zřejmé, že se nejedná o tvrzení, které by skutečně mohlo být pro žalobkyni nesrozumitelné a bránit jí v pochopení odůvodnění napadeného či prvostupňového rozhodnutí.

Tyto žalobní námitky nejsou důvodné.

Žalobkyně namítala, že žalovaný jako důvod pro zahájení řízení v oznámení o zahájení řízení uvedl rozpor udělených povolení s obecně závaznou vyhláškou č. 1/2013 a zrušení přechodného ustanovení zákona č. 300/2011 Sb. Ústavním soudem, avšak tyto důvody žádným způsobem nespecifikoval a rovněž neuvedl, zda mezi nimi existuje vztah či provázanost. Oznámení o zahájení řízení proto podle žalobkyně nemělo za následek řádné zahájení správního řízení, protože neobsahuje přesvědčivé a jasně sehnatelné důvody, které k zahájení řízení vedly. Dále žalobkyně namítala, že žalovaný v oznámení o zahájení řízení neuvedl, že podklady pro rozhodnutí ve věci samé tvoří obecně závazná vyhláška č. 1/2013 a nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 a že se jedná o jediné dva podklady pro vydání rozhodnutí.

Podle § 46 odst. 1 správního řádu řízení z moci úřední je zahájeno dnem, kdy správní orgán oznámil zahájení řízení účastníkovi uvedenému v § 27 odst. 1 téhož zákona doručením oznámení nebo ústním prohlášením, a není-li správnímu orgánu tento účastník znám, pak kterémukoliv jinému účastníkovi. Oznámení musí obsahovat označení správního orgánu, předmět řízení, jméno, příjmení, funkci nebo služební číslo a podpis oprávněné úřední osoby.

Žalovaný oznámil žalobkyni zahájení řízení dne 10. 2. 2014, kdy jí bylo doručeno oznámení č. j. MF-9209/2014/34-1. Žalovaný v oznámení o zahájení řízení uvedl odkaz na zákonné ustanovení, na základě kterého řízení zahájil (§ 43 odst. 1 zákona o loteriích), v bodech I. až VII. oznámení konkrétně specifikoval povolení a provozovny, kterých se řízení týkalo, a v oznámení o zahájení řízení uvedl důvody, které k zahájení řízení vedly. Z oznámení o zahájení řízení vyplývá, že řízení bylo zahájeno z toho důvodu, že žalovaný na základě vlastních zjištění dospěl k závěru, že technická zařízení provozovaná na základě rozhodnutí specifikovaných v bodech I. až VII. oznámení jsou provozována v rozporu s obecně závaznou vyhláškou č. 1/2013. Žalovaný v oznámení o zahájení řízení rovněž neopomněl uvést, že nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 byl zrušen čl. II bod 4 zákona č. 300/2011 Sb., na jehož základě se zmocnění obcí vydávat obecně závazné vyhlášky regulující provozování loterií a jiných podobných her nevztahovalo na povolení vydaná před 1. 1. 2012. Vydání tohoto nálezu tedy bylo důležitou okolností, neboť bez jeho existence by žalovaný nemohl řízení zahájit.

K náležitostem oznámení o zahájení řízení se vyjádřil Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 20. 11. 2003, č. j. 5 A 73/2002 - 34, v němž uvedl, že z oznámení o zahájení řízení musí být zřejmé, co bude jeho předmětem a o čem bude v řízení rozhodováno. Tyto požadavky oznámení o zahájení řízení č. j. MF-9209/2014/34-1 zcela určitě splňuje. Nezbytnou náležitostí oznámení o zahájení řízení naopak není podrobná analýza jednotlivých důvodů, které správní orgán k zahájení řízení vedly a jejich vzájemné provázanosti. Na oznámení o zahájení řízení nelze klást stejné požadavky jako na samotné rozhodnutí ve věci. Oznámení o zahájení řízení je pouze procesním úkonem, aktem aplikace hmotného práva je až meritorní rozhodnutí a až v něm má správní orgán povinnost podrobně se vyjádřit k předmětu řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2010, č. j. 1 Afs 58/2009 - 541, body 53 až 55). Řízení, v němž bylo vydáno prvostupňové rozhodnutí, tak bylo doručením oznámení č. j. MF-9209/2014/34-1 žalobkyni bezpochyby zahájeno. To potvrzuje i skutečnost, že se žalobkyně po doručení oznámení o zahájení řízení podáním ze dne 26. 2. 2014 k jeho obsahu poměrně obsáhle a věcně vyjádřila, a tudíž ani ona sama o předmětu řízení a o tom, o čem bude v řízení rozhodováno, nemohla mít zásadní pochybnosti. Nezbytnou náležitostí oznámení o zahájení