Městský soud v Praze 14 A 101/2021 – Dokazování

Vláda České republiky, sídlem nábřeží Edvarda Beneše 4, Praha 1

Ministerstvo životního prostředí, sídlem Vršovická 65, Praha 10

Ministerstvo průmyslu a obchodu, sídlem Na Františku 32, Staré Město

Ministerstvo zemědělství, sídlem Těšnov 17, Praha 1

Ministerstvo dopravy, sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 12, Praha 1 o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalovaných spočívajícím v nestanovení přiměřených a nezbytných mitigačních a adaptačních opatření k ochraně před nepříznivými následky změny klimatu

Žalobci se podanou žalobou domáhali ochrany před tvrzeným trvajícím nezákonným zásahem žalovaných v podobě exekutivní nečinnosti v oblasti ochrany klimatu. Zásah měl započít nejpozději dne 4. 11. 2017, kdy se ČR stala smluvní stranou Pařížské dohody. Dle žalobců prostupuje tato nečinnost celkovým přístupem žalovaných ke změně klimatu, ať se jedná o nastavení cílů rozhodných strategických dokumentů, přípravu dotačních politik, návrhy relevantní legislativy, usměrňování správní praxe a v případě vlády o řízení, sjednocování a kontrolu činnosti ministerstev a dalších ústředních orgánů státní správy. Žalobci namítali, že žalovaní porušují povinnost přijímat dostatečná opatření ke snižování emisí skleníkových plynů (dále jen „mitigační opatření“) a povinnost přijímat dostatečná opatření k přizpůsobení obyvatel, hospodářství a životního prostředí na následky klimatických změn (dále jen „adaptační opatření“). V důsledku nečinnosti žalovaných mělo být zasaženo do práva na příznivé životní prostředí všech žalobců. Kromě toho měli být jednotliví žalobci zkráceni na právu na život a ochranu zdraví, právu na soukromý a rodinný život, vlastnickém právu, právu vykonávat hospodářskou činnost a právu na samosprávu.

Žalobci podali rozsáhlou žalobu o pěti částech. V preambuli žalobci upozornili, že nebezpečná změna klimatu spočívá ve zvýšení globální teploty o více než 1,5 °C oproti předindustriální době do konce 21. století a lze jí zabránit pouze radikálním snížením emisí skleníkových plynů do roku 2030. Každý stát musí převzít svůj podíl na snižování emisí skleníkových plynů. Tento přístup byl dle žalobců osvědčen národními soudy po celém světě, např. rozsudkem Nejvyššího soudu Nizozemska ze dne 20. 12. 2019 ve věci Urgenda (dále jen „rozsudek Urgenda“); rozsudkem Nejvyššího soudu Irska ze dne 31. 7. 2020, sp. zn. [2020] IESC 49, ve věci Friends of the Irish Environment proti vládě Irska a ostatním; rozsudkem Správního soudu v Paříži ze dne 3. 2. 2021, č. 1904967, 1904968, 1904972 a 1904976/4-1, ve věci Affaire du siècle; rozsudkem Nejvyššího soudu Nepálu ze dne 25. 12. 2018, č. 10210, ve věci Shrestha proti Úřadu předsedy vlády a ostatním; nebo rozsudkem Nejvyššího soudu Kolumbie ze dne 4. 4. 2018, ve věci Future Generations proti Ministerstvu životního prostředí a ostatním.

V úvodu druhé části žalobci popsali přílohy žaloby. Posudkem zvaným Dopady klimatické změny v České republice (leden 2021), autorů N. van Maanen, E. Theokritoff, I. Menke a C. F. Schleussner, výzkumné organizace Climate Analytics (dále jen „posudek Climate Analytics“), žalobci dokládali současné a očekávané dopady změny klimatu v ČR. Zpráva Očekávané dopady změny klimatu v ČR (únor 2021), autora J. Zamouřila (dále jen „zpráva o dopadech změny klimatu“), shrnuje poznatky Komplexní studie dopadů, zranitelnosti a zdrojů rizik souvisejících se změnou klimatu ČR. Posudek Kvantifikace dopadů Pařížské dohody pro Českou republiku (leden 2021), autorů K. Anderson a D. Calverley, Tyndall Center – University of Manchester (dále jen „univerzitní posudek“), stanovuje uhlíkový rozpočet pro ČR, který je dle žalobců nezbytný pro posouzení, zda stávající strategie státu dosahují cílů Pařížské dohody. Žalobci též předložili shrnutí zvláštní zprávy Global Warming of 1.5 °C (2018) zpracované Mezivládním panelem pro změnu klimatu, která popisuje dopady nebezpečné změny klimatu (dále jen „zpráva IPCC“).

Ve třetí části se žalobci zabývali aktivní procesní legitimací v řízení o zásahové žalobě dle § 82 soudního řádu správního. Žalobci měli za to, že jsou aktivně legitimováni k podání zásahové žaloby, protože shodně tvrdili, že kvůli exekutivní nečinnosti žalovaných, kterou konkrétně vymezili ve čtvrté části žaloby, bylo zasaženo do jejich práva na příznivé životní prostředí dle čl. 35 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Žalobci vysvětlili, že dle čl. 41 odst. 1 Listiny se tohoto práva lze domáhat pouze v mezích prováděcích zákonů. Pokud však dojde k zásahu do esenciálního jádra práva na příznivé životní prostředí, pak se jednotlivci mohou domáhat ochrany před takovým zásahem nezávisle na zákonné úpravě tohoto práva (nález Ústavního soudu ze dne 20. 5. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 1/08, usnesení Ústavního soudu ze dne 5. 1. 2011, sp. zn. II. ÚS 2446/10).

Žalobce Klimatická žaloba ČR, z.s. dále uvedl, že jeho cílem je ochrana přírody a krajiny, zejména boj proti změně klimatu, a za tímto účelem sdružuje 218 fyzických osob. Spolky podporující ochranu životního prostředí mají dle nálezu Ústavního soudu ze dne 30. 5. 2014, sp. zn. I. ÚS 59/14, právo domáhat se u správních soudů přezkumu hmotné i procesní stránky rozhodnutí, aktů nebo nečinnosti správních orgánů týkajících se ochrany životního prostředí. Dle spolku Klimatická žaloba ČR byl též splněn místní vztah spolku k dotčené lokalitě, protože změna klimatu má celostátní dopad (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2020, č. j. 6 As 104/2019-70).

Žalobci b), c), d) a e), kteří jsou fyzickými osobami, namítali také zásah do práva na život dle čl. 6 Listiny a čl. 2 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „EÚLP“), práva na ochranu zdraví dle čl. 31 Listiny, a práva na soukromý a rodinný život dle čl. 10 Listiny a čl. 8 EÚLP. Žalobce e) doložil zhoršený psychický stav zprávou z psychologického vyšetření ze dne 27. 1. 2021, vystavenou klinickým psychologem a soudním znalcem v oboru zdravotnictví, PhDr. A. S.

Žalobci b), c), d) a Česká společnost ornitologická – Jihomoravská pobočka tvrdili dotčení na vlastnickém právu dle čl. 11 Listiny a právu vykonávat hospodářskou činnost dle čl. 26 Listiny. Žalobci b) a c) hospodaří na 7 ha vlastních pozemků a na 3,5 ha propachtované půdy, přičemž čelí nedostatku vody v krajině, jež vede ke snížení zemědělské produkce, snižování frekvence a kvality seče, poškození ovocných stromů, a úbytku vody ve studnách. Žalobce d) je členem rodinného závodu ve smyslu § 700 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník (dále jen „ObčZ“), jehož součástí jsou pozemky určené k plnění funkce lesa dle zákona č. 289/1995 Sb., o lesích (dále jen „lesní zákona“), o celkové rozloze 21,68 ha. V letech 2014 až 2019 došlo kvůli změně klimatu ke zvýšení výskytu lesních škůdců, kteří v lesích způsobují značné škody. Žalobci dokládají žalobní tvrzení vlastními prohlášeními a fotodokumentací. Česká ornitologická společnosti – Jihomoravská pobočka je rovněž vlastníkem pozemků určených k plnění funkce lesa o rozloze 0,34 ha. Ve svém lese usiluje o nižší zakmenění, dosažení vyššího podílu dřevin z přirozené obnovy apod., naráží však na to, že lesní zákon a státní politika v oblasti zemědělství a lesnictví tento způsob hospodaření nepodporují. Žalobci shrnuli, že nezákonným zásahem došlo ke snížení hospodářské a environmentální hodnoty lesních pozemků.

Obec Svatý Jan pod Skalou tvrdila zkrácení na vlastnickém právu a na právu na územní samosprávu dle čl. 8 Ústavy. Obec vlastní 9,2 ha lesních pozemků. Dle prohlášení starosty obce ze dne 14. 2. 2021 dochází k úbytku pitné vody ve studnách a studánkách na území obce, schnutí vzrostlých stromů a jejich vyšší náchylnosti k poškození lesními škůdci, zhoršení schůdnosti turistických stezek, erozi příkrých svahů, častým pádům stromů, úbytku biodiverzity a výskytu chráněných druhů rostlin a živočichů. Obec není s to řádně pečovat o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů ve smyslu § 2 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (dále jen „obecní zřízení“).

Žalobci konstatovali, že zásah trvá, a proto nemůže subjektivní nebo objektivní lhůta pro podání zásahové žaloby dle § 84 soudního řádu správního uplynout (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2013, č. j. 6 Aps 1/2013-51, bod 22).

Žalobci uvedli, že žalovaní vystupují při zásahu do práv žalobců v pozici správních orgánů, protože vykonávají své pravomoci dle zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy (dále jen „kompetenční zákon“). Ministerstvo životního prostředí (dále jen „MŽP“) je ústředním orgánem státní správy pro státní ekologickou politiku, ochranu ovzduší, přirozené akumulace vod, zemědělského půdního fondu a posuzování vlivů na životní prostředí. Ministerstvo průmyslu a obchodu (dále jen „MPO“) odpovídá za využití nerostného bohatství, energetiku a teplárenství, které jsou hlavním zdrojem emisí skleníkových plynů. Ministerstvo dopravy (dále jen „MD“) spravuje dopravu a odpovídá za tvorbu a uskutečňování státní politiky v oblasti dopravy. Do gesce ministerstva zemědělství (dále jen „MZ“) náleží vodní hospodářství, zemědělství a ochrana lesů, tj. složky životního prostředí obzvlášť významné z hlediska adaptace na změnu klimatu. Vláda ČR má ve vztahu k namítaným zásahům koordinační a sjednocující funkci dle § 28 odst. 1 kompetenčního zákona.

Žalobci ve čtvrté části žaloby vymezili povinnosti žalovaných a poté rozvedli, jakým způsobem žalovaní tyto povinnosti neplní. Žalobci se nejprve věnovali hodnocení mitigačních a poté adaptačních opatření.

Žalobci konstatovali, že povinnosti žalovaných plynou přímo ze zaručených lidských práv, z § 11 zákona č. 17/1992 Sb., o životním prostředí (dále jen „ZŽP“), čl. 2, 3 a 4 Pařížské dohody, a preambule a čl. 3 Rámcové úmluvy OSN o změně klimatu (dále jen „UNFCCC“). Ustanovení § 11 ZŽP stanovuje, že území nesmí být zatěžováno lidskou činností nad míru únosného zatížení. Únosným zatížením je dle § 5 ZŽP takové zatížení území lidskou činností, při němž nedochází k poškozování životního prostředí nad míru stanovenou zvláštními předpisy. Takovým zvláštním předpisem dle § 8 odst. 2 ZŽP je v oblasti klimatu Pařížská dohoda, jejíž smluvní stranou se ČR stala dne 4. 11. 2017. Jedná se o samovykonatelnou mezinárodní smlouvu dle čl. 10 Ústavy. Pařížská dohoda stanoví v čl. 2 odst. 1 písm. a) cíl udržení nárůstu průměrné globální teploty výrazně pod hranicí 2 °C oproti hodnotám před průmyslovou revolucí a úsilí o to, aby nárůst teploty nepřekročil hranici 1,5 °C. Dle čl. 3 a 4 Pařížské dohody mají smluvní strany povinnost přispívat k naplnění cíle této dohody a usilovat o dosažení vrcholu emisí skleníkových plynů co nejdříve. Žalovaných se týká rovněž povinnost prevence a předběžné opatrnosti dle § 13 a § 9 ZŽP.

Žalobci posuzovali, zdali opatření přijatá žalovanými odpovídají národnímu uhlíkovému rozpočtu, který představuje celkové množství antropogenních emisí skleníkových plynů po zbytek 21. století, které mohou být na území ČR vypuštěny do atmosféry, aby nebyla překročena požadovaná hladina globálního oteplení. Uhlíkový rozpočet pro ČR vypočítali vědci z Univerzity v Manchesteru ve svém posudku. Tuzemský uhlíkový rozpočet je dle str. 3 až 4 univerzitního posudku 1 100 Mt CO2 od ledna 2018, resp. 800 Mt CO2 od ledna 2021. Vědci z těchto údajů dovozují, že pro udržení oteplení pod 2 °C by ČR musela ihned od přijetí Pařížské dohody začít snižovat emise skleníkových plynů tempem 8,3 % za rok, což se však nestalo. Zachování uhlíkového rozpočtu od roku 2021 by vyžadovalo meziroční snížení emisí CO2 o 11,4 % až do roku 2050. Čím později začnou žalovaní emise snižovat, tím strmější bude muset pokles být. Podle preambule a čl. 3 UNFCCC přitom není rozhodné, že příspěvek ČR není z celosvětového měřítka významný, soud musí mít pravomoc posoudit, zda dochází k přiměřenému snižování národních emisí nezávisle na jiných státech (rozsudek Nejvyššího soudu Spojených států amerických, případ Massachusetts v. EPA, 549 U.S. 497 [2007]; rozsudek Nejvyššího soudu Nizozemska ve věci Urgenda, bod 5.7.7).

Hlavním strategickým dokumentem státu v oblasti mitigace změny klimatu je Politika ochrany klimatu pro období let 2017-2030 s výhledem do roku 2050 (dále jen „Politika ochrany klimatu“ nebo „POK“), která byla přijata usnesením vlády č. 207 ze dne 22. 3. 2017 a je dle § 21 kompetenčního zákona závazná pro všechny žalované. Za její implementaci odpovídá především MŽP. Z grafu na str. 6 univerzitního posudku vyplývá, že cíle Politiky ochrany klimatu nejsou ani zdaleka slučitelné s povinnostmi dle ZŽP a Pařížské dohody, protože plánovaná trajektorie emisí podle Politiky ochrany klimatu povede k mnohem většímu absolutnímu množství emisí CO2, než jaké připouští uhlíkový rozpočet pro ČR do konce století. Kumulativní emise CO2 dle Politiky jsou přibližně dvaapůlkrát vyšší než uhlíkový rozpočet. Odchýlení od potřebné emisní křivky by bylo možné přijmout, pokud by žalovaní měli konkrétní plán náhrady za dosavadní přečerpání uhlíkového rozpočtu. Takový plán ale neexistuje.

Některá opatření obsažená v Politice ochrany klimatu nejsou způsobilá plnit svůj cíl, např. zavedení uhlíkové daně pro subjekty, které nejsou součástí systému obchodování s emisními povolenkami (opatření 1A, str. 35), nebo příprava zákona o snižování závislosti na fosilních palivech (opatření 5A, str. 36). Obě tato opatření jsou formulována tak, že k jejich splnění ze strany žalovaných postačí v určitém termínu předložit analýzu dopadů předmětné legislativy. Politika ochrany klimatu nezakládá povinnost tato opatření skutečně zavést. Z vyjádření MŽP plyne, že zavedení uhlíkové daně není naplánováno.

Cíle Politiky ochrany klimatu nejsou dostatečně naplňovány (srov. vyhodnocení nevládními organizacemi), jsou pouze následně přejímány do dalších koncepčních dokumentů státu, které proto rovněž nejsou způsobilé snížit emise skleníkových plynů. Jde zejména o Vnitrostátní plán v oblasti energetiky a klimatu schválený usnesením vlády č. 31 ze dne 13. 1. 2020 (str. 11-12); Národní program snižování emisí, ve znění usnesení vlády č. 917 ze dne 16. 12. 2019 (str. 69); Státní energetickou koncepci, ve znění usnesení vlády č. 362 ze dne 18. 5. 2015 (str. 133). Nová Státní politika životního prostředí ČR 2030 s výhledem do 2050 (schválená usnesením vlády č. 1026 ze dne 23. 11. 2020) počítá pouze s reaktivním postupem žalovaných, kteří mají v budoucnosti přizpůsobit národní strategické dokumenty budoucím požadavkům evropské legislativy.

Kromě nedostatečných cílů snižování emisí v sektoru energetiky počítá Státní energetická koncepce s emisemi okolo 70 Mt skleníkových plynů ze sektoru energetiky v roce 2040 a 56 % závislostí na fosilních palivech. V této době by však ČR měla být na cestě ke klimatické neutralitě (2050) a emise skleníkových plynů by měly být mezi 10-30 Mt pro celé hospodářství. Státní energetická koncepce navíc není naplňována. Ze Zprávy o plnění nástrojů Státní energetické koncepce z prosince 2019 plyne, že nebyly co nejrychleji zajištěny malusy pro nízko-účinně kondenzačně vyrobenou elektřinu z uhlí. Obdobně nedostatečná jsou také opatření MD v oblasti dopravy. Národní akční plán čisté mobility (aktualizace 2019) přebírá nedostatečné cíle z Politiky ochrany klimatu.

Nejvyšší kontrolní úřad v kontrolních závěrech z akce č. 18/22 konstatoval, že kontrolovaná ministerstva (MŽP, MF, MD) nepřipravila účinná a účelná daňová opatření významně podporující naplňování cílů klimaticko-energetické politiky; motivace veřejnosti ke snižování spotřeby energie a k přechodu na čistší zdroje energie je v oblasti daní nízká, což je zejména patrné v sektoru dopravy; a ministerstva nenavrhla novelizaci platných právních předpisů. NKÚ poukázal na hodnocení plnění strategie Cíle udržitelného rozvoje OSN, provedené OECD, z něhož plyne, že nejhůře jsou hodnocena právě klimatická opatření.

Žalobci uzavřeli, že žalovaní nesplnili svou pozitivní povinnost chránit žalobce před následky nadlimitního poškozování životního prostředí (rozsudek Evropského soudu pro lidská práva, dále jen „ESLP“, ve věci Fadeyeva proti Rusku, stížnost č. 55723/00; rozsudek ESLP ve věci López Ostra proti Španělsku, stížnost č. 16798/90), která plyne z ústavně zaručených práv žalobců, ZŽP a Pařížské dohody. Strategické dokumenty ani skutečné kroky žalovaných neodpovídají jejich povinnosti předejít nebezpečné změně klimatu. Žalobci mají za to, že soudní přezkum koncepčních politických dokumentů zasahujících do lidských práv je možný (rozsudek správního soudu v Berlíně ze dne 31. 10. 2019, sp. zn. 10 K 412/18).

Žalobci upozornili, že žalovaní jsou na základě čl. 7 Ústavy, ochrany lidských práv, § 9 ZŽP a čl. 7 odst. 2 Pařížské dohody povinni přijímat opatření vedoucí k přizpůsobení se změně klimatu. Životním prostředím je dle § 2 ZŽP vše, co vytváří přirozené podmínky existence organismů včetně člověka a je předpokladem jejich dalšího vývoje. Ochrana životního prostředí by proto měla směřovat především k tomu, aby bylo toto prostředí pro člověka obyvatelné.

Žalovaní, zejména MŽP a MZ, mají dle § 11 ZŽP povinnost zabránit zatěžování území nad míru únosného zatížení, čímž se podle § 8 odst. 2 ZŽP rozumí stav, kdy nedochází ke znečišťování životního prostředí lidskou činností nad míru stanovenou zvláštními předpisy. Pro adaptaci na změnu klimatu neexistuje zvláštní předpis, který by stanovil závazný limit pro hodnoty, kterými se změna klimatu projevuje, např. hranice minimálního množství vody v různých půdních vrstvách. Existují pouze kvalitativní povinnosti k ochraně jednotlivých složek životního prostředí, např. § 5 a § 23a zákona č. 254/2001 Sb., o vodách (dále jen „vodní zákon“). Chybějící kvantitativní zákonný limit nicméně nevylučuje povinnost žalovaných reagovat na změnu klimatu. Mezemi poškozování životního prostředí jsou základní práva zaručená Listinou a EÚLP. Ačkoli je přezkum stávajících adaptačních opatření ztížen kvůli chybějícím konkrétním limitům znečištění, nedostatečnost adaptačních opatření žalovaných je natolik zjevná, že nepřipouští pochybnosti ohledně porušení povinnosti dle § 11 ZŽP.

Povinnost adaptace dle ZŽP a Pařížské dohody je především povinností k dosažení určitého výsledku. Je na žalovaných, jaké prostředky k dosažení cíle zvolí. Žalované tíží důkazní břemeno ohledně splnění povinnosti náležité péče (rozsudky ESLP ve věci Fadeyeva proti Rusku, body 128-133; Dubetska a ostatní proti Ukrajině, stížnost č. 30499/03, bod 155; Cordella proti Itálii, bod 161).

Hlavními strategickými dokumenty v oblasti adaptace jsou Strategie přizpůsobení se změně klimatu v podmínkách ČR (2015) a Národní akční plán adaptace na změnu klimatu (2015), který byl přijat k implementaci této strategie a obsahuje zvláštní cíle pro jednotlivé sektory. MŽP ve vyhodnocení plnění Národního akčního plánu adaptace na změny klimatu z konce roku 2019 (dále jen „vyhodnocení NAP AZK“) konstatovalo, že řada opatření není dostatečně plněna.

Dalším významným dokumentem je Koncepce na ochranu před následky sucha pro území ČR (2017), jejímž gestorem je MZ. Dle zprávy meziresortní komise Voda-Sucho o pokroku při plnění této koncepce jsou sice dílčí opatření plněna, ale nedochází k dostatečnému posunu v naplňování strategických cílů koncepce. V současnosti probíhá příprava druhé aktualizace národních plánů povodí a plánů dílčích povodí pro období 2021-2027. Pro účely přípravy plánů povodí zveřejnila MŽP a MZ v prosinci 2019 Předběžný přehled významných problémů nakládání s vodami, přičemž pouze v jednom z deseti dílčích povodí označila sucho a povodně jako významný problém při nakládání s vodami.

Zemědělská politika a způsob rozdělování finanční podpory jsou ze strany MZ nastaveny nesprávně. Současné nastavení podpory zemědělství totiž nijak neomezuje velikost polí a jejich strukturu, např. skrze množství krajinných prvků (remízky, vodoteče, mokřady) na jednotku plochy. MZ tak podporuje hospodaření na velkých plochách za vysoké intenzity vytěžování půdy a pěstování tzv. biopaliv I. generace, které vede ke ztrátě biodiverzity, kontaminaci vod a ztrátě přirozené úrodnosti. Přitom právě zvyšování schopnosti krajiny zadržovat vodu je jedním z nejdůležitějších adaptačních opatření.

Strategie lesního hospodářství vlády a MZ je též nesprávná. Stále převažuje pěstování stejnověkých monokultur náchylných ke kalamitám. Monokultury poškozují lesní půdu a způsobují vymírání mnoha druhů živočichů. Strategie MZ nedostatečně podporují přírodě blízké způsoby pěstování lesů, jež jsou vhodnější pro klimaticky rozvrácené systémy. Přirozenou funkcí lesa je zadržování skleníkových plynů. Z Národní zprávy ČR odevzdané UNFCCC plyne, že v roce 2018 české lesy v důsledku vymírání vyprodukovaly 10 % všech emisí skleníkových plynů v ČR.

Žalovaní sice oficiálně připravují různé strategie pro adaptaci, následně se ale podle nich neřídí. Spokojí se s konstatováním, že cíle nebyly splněny a poté přepíšou tyto cíle do strategie pro nové období a opakují stejný proces. Odsouvání splnění cílů v oblasti ochrany lidského zdraví Nejvyšší správní soud odmítl v rozsudku ze dne 2. 5. 2019, č. j. 7 As 308/2018.

Nezákonný zásah žalovaných nespočívá pouze v nedostatečných opatřeních týkajících se stávajících dopadů změny klimatu, ale také v nesplnění povinnosti připravit se na dopady budoucí. Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 28. 2. 2011, sp. zn. 30 Cdo 5021/2008, uvedl, že pro zásah do osobnostních práv postačuje jeho objektivní způsobilost práva narušit nebo alespoň ohrozit, konkrétní následky nejsou požadovány. Prohloubení dopadů změny klimatu je téměř jisté, tato hrozba je velmi závažná, a reálné kroky a oficiální plány žalovaných nenasvědčují tomu, že by byli připraveni v budoucnosti tyto dopady zmírnit.

Žalobci se domáhali, aby soud určil, že žalovaní porušili § 11 ve spojení s § 5 a § 8 ZŽP, čl. 2 odst. 1 písm. a), čl. 2 odst. 2, čl. 3 a čl. 4 odst. 3 Pařížské dohody a § 21 kompetenčního zákona, čímž zasáhli do ústavně zaručených veřejných subjektivních práv žalobců dle čl. 6, 11, 31 a 35 Listiny, a čl. 2 a 8 EÚLP. Žalobci požadovali, aby soud žalovaným nařídil nezákonný zásah ukončit přijetím nezbytných a přiměřených opatření ke snížení emisí skleníkových plynů a k adaptaci na změnu klimatu. Za tímto účelem žalobci navrhnuli stanovení pariční lhůty 6 měsíců od vynesení rozsudku.

Vláda namítala nedostatek své pasivní procesní legitimace dle § 83 ve spojení s § 4 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního. Vláda je dle čl. 67 odst. 1 Ústavy vrcholným orgánem moci výkonné. Nerozhoduje vrchnostensky o právech a povinnostech adresátů veřejné správy, ale politicky usměrňuje výkon státní správy. Tento závěr je dle vlády podpořen jak komentářovou literaturou, tak rozsudkem Městského soudu ze dne 21. 12. 2012, č. j. 8 A 112/2012-27.

Vláda upozornila, že v případě omisivního zásahu se lze domáhat pouze takového konání správního orgánu, které představuje jeho právní povinnost. Tato povinnost musí být žalovanému s ohledem na princip zákonnosti výkonu veřejné moci dle čl. 2 odst. 3 Ústavy výslovně a jednoznačně uložena zákonem. K přijetí nezbytných a přiměřených opatření však takový zákonný základ chybí. Z tohoto důvodu se vláda nedopustila nezákonného zásahu (rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 28. 6. 2017, č. j. 5 A 145/2015-49).

Ustanovení § 2, § 8 a § 11 ZŽP vymezují pouze obecné zásady ochrany životního prostředí, nezakládají vládě povinnost jednat určitým způsobem. Listina a EÚLP sice zakotvují pozitivní závazek státu chránit lidská práva, ale nelze z nich dovodit konkrétní formu a prostředky, jimiž má vláda konat. Dle vlády spočívá pozitivní závazek především v přijetí příslušné legislativy. Příprava právních předpisů nespadá do oblasti veřejné správy a nepodléhá přezkumu ve správním soudnictví. Pařížská dohoda je mezinárodní smlouvou dle čl. 10 Ústavy, ale neobsahuje přímo aplikovatelná ustanovení mající přednost před zákonem. Z čl. 2, 3 a 4 Pařížské dohody neplynou pro vládu povinnosti k přijetí konkrétních opatření proti změně klimatu. Jedná se o pouhé aspirace smluvních států. Pařížská dohoda nezakládá jednotlivcům žádná práva, kterých by se mohli přímo domáhat, není samovykonatelná (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2007, č. j. 3 Ads 88/2006-72).

Žalobci vládě obecně vytýkají nedostatečnou činnost v oblasti ochrany klimatu a přijímání adaptačních opatření. Obecná exekutivní nečinnost není zásahem ve smyslu § 82 soudního řádu správního. Zásah představuje jednu z forem činnosti veřejné správy; týká se konkrétní osoby, v konkrétním právním vztahu a působí určité nepříznivé dopady do jejích práv. Žalobci navíc neprokázali příčinnou souvislost mezi nečinností vlády a zásahem do jejich práv, která je součástí objektivní stránky protiprávního jednání (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2014, č. j. 6 As 1/2014-30). Ke změně klimatu nedochází výlučně v důsledku činnosti člověka, ale též z přirozených příčin. Proto nelze nepříznivé změny klást za vinu pouze vládě. Žalobci ani neprokázali, že by přijetí požadovaných opatření vedlo k odstranění změny klimatu a jejích škodlivých následků.

K porušení závazku plynoucího z evropských směrnic vláda uvedla, že směrnice jsou dle čl. 288 třetího pododstavce Smlouvy o fungování EU pro členské státy závazné stran svých cílů. Forma a prostředky k dosažení určitého výsledku jsou zásadně ponechány na uvážení členského státu. Deklarování porušení transpoziční povinnosti náleží výlučně do pravomoci Soudního dvora EU. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 14. 11. 2014, č. j. 6 As 1/2014-30, uvedl, že porušení evropského práva může mít povahu nezákonného zásahu, pokud je vymezeno, jakým způsobem se projevuje ve sféře žalobce. Žalobci vůbec nespecifikovali, která konkrétní opatření k ochraně klimatu měla vláda přijmout.

Vláda proto soudu navrhla, aby žalobu zamítnul pro nedůvodnost, a nepožadovala nařízení jednání.

MZ považovalo žalobu za příliš obecnou. Zásah nesplňuje podmínku přímosti, zaměřenosti a nezákonnosti. Formulace žalobního návrhu není navíc v souladu s § 87 odst. 2 soudního řádu správního. Nevymahatelný výrok soudu by byl neslučitelný s obecnými právními principy.

Žalobci řadu skutečností dokládají vlastními prohlášeními k dílčím, jimi samými vymezeným, otázkám. Taková vyjádření nejsou důkazním prostředkem, ale pouze konkretizací žalobních tvrzení. Psychické následky žalobce e) se posuzují podle toho, jak by věc vnímal na místě žalobce průměrný člověk. Žalobci rovněž opakovaně argumentují vědeckým konsenzem, aniž by přesněji vymezili jeho obsah. MZ poukázalo na to, že žalobci odkazují na poznatky organizací, jejichž důvěryhodnost je sporná (např. obecně známa aféra Climategate). Dokud nebudou tyto pochyby přesvědčivě vyvráceny, je třeba se závěry těchto organizací pracovat s nejvyšší opatrností.

Dle MZ jsou některé informace obsažené v žalobě zastaralé, např. na str. 41 žaloby zmíněná neexistence novely ochrany proti suchu ve vodním zákoně. Novela č. 544/2020 byla publikována 23. 12. 2020 a v době podání žaloby již dokonce nabyla (s výjimkou některých ustanovení) účinnosti. Některé údaje v žalobě jsou velmi nepřesně a účelově interpretované, např. na str. 17 obsažené tvrzení „lesní zákon a obecně státní politika v oblasti lesnictví nepodporuje žalobcem popsaný způsob hospodaření“.

MZ poukázalo na to, že dne 11. 12. 2019 bylo Evropskou komisí zveřejněno sdělení „Zelená dohoda pro Evropu“ (European Green Deal, dále jen „EGD“), které představuje klíčovou strategii pro přechod na klimaticky neutrální, udržitelnou a oběhovou ekonomiku a zároveň zmiňuje a řeší všechny problémy v žalobě obsažené (snižování emisí skleníkových plynů v sektoru dopravy, energetiky aj.). EGD stanoví ambiciózní cíle EU v oblasti životního prostředí a klimatu, a to při respektování a ochraně ostatních složek životního prostředí. MZ se intenzivně podílí na přípravě a následné realizaci jednotlivých kroků tohoto procesu. Žalobci by tak pro úspěch své žaloby měli tvrdit, která konkrétní opatření EGD byla MZ porušena.

Žalovaný přiložil ke svému vyjádření opatření v rámci vodního hospodářství a také přehled vývoje dřevinné skladby, přehled plnění Národního adaptačního plánu, a přehled poskytnutých podpor na adaptaci lesních porostů.

MZ navrhlo soudu, aby žalobu zamítl pro nedůvodnost, a nepožadovalo nařízení jednání.

Vyjádření ministerstva dopravy

MD upozornilo, že v současné době platí dokument zvaný Dopravní politika České republiky pro období 2021-2027 s výhledem do roku 2050 schválený usnesením vlády České republiky č. 259 ze dne 8. března 2021 (dále jen „Dopravní politika“), který nově, na základě analýzy předcházejících opatření a aktuálních vnitrostátních a evropských předpisů, definuje opatření ke zmírnění dopadů změny klimatu v podmínkách České republiky v oblasti dopravy. Přijetí tohoto dokumentu vyvrací nečinnost a pasivitu MD v oblasti ochrany před změnou klimatu a jejími škodlivými následky.

Dopravní politika současně vychází z evropských a celostátních průřezových strategických dokumentů a na ně navazujících koncepcí, zejména z EGD, ze Strategického rámce Česká republika 2030, ze Státní energetické koncepce, ze Státní surovinové politiky, ze Státní politiky životního prostředí, z Politiky ochrany klimatu, ze Strategie přizpůsobení se změně klimatu v podmínkách ČR, a z Národního programu snižování emisí ČR.

Dopravní politika předpokládá tři na sebe navazující kroky: optimalizace přepravních služeb, která bude předmětem širší politiky státu v souladu s přijatým Strategickým rámcem Česká republika 2030; založení dopravního systému splňujícího výše uvedenou vizi na multimodálním přístupu založeném na využití výhod jednotlivých druhů dopravy a na mezioborové spolupráci; a rozvoj jednotlivých druhů dopravy s ohledem na potřebnou dostupnost jednotlivých regionů, na přepravní potřeby a snížení vlivů na životní prostředí.

Dle MD je důležité dopravu elektrizovat. Problematiku alternativních paliv v dopravě řeší dokument Národní akční plán čisté mobility. Výhodou elektromobility je rovněž možnost rekuperace energie při brzdění. Celkově dochází při náhradě spalovacích motorů elektrickými vozidly s akumulátory k poklesu spotřeby energie na cca 30 až 40 %. Plánovaná opatření spočívají v podpoře rozvoje sítě plnících a dobíjecích stanic a nabíjecí infrastruktury pro alternativní energie v silniční dopravě; a podpoře nákupu vozidel na alternativní paliva (rozdíl ceny mezi klasickým vozidlem a vozidlem na alternativní paliva). MD na podporu výstavby dobíjecích stanic vyčlenilo v období 2014-2020 v rámci Operačního programu Doprava celkem 1,2 mld. Kč a podpořilo tak vznik přibližně 2000 dobíjecích bodů a 9 vodíkových plnících stanic. Pro nové období 2021-2027 se předpokládá navýšení této podpory až na 6 mld. Kč. Národní akční plán čisté mobility počítá se vznikem alespoň 19 tisíc dobíjecích bodů do roku 2030. Byly zavedeny speciální registrační značky pro elektrická vozidla, což následně umožňuje obcím efektivně zavádět pro tento typ vozidel systém zvýhodněného parkování. Pro vozidla s touto registrační značkou bylo od roku 2019 v rámci novely zákona o pozemních komunikacích též zavedeno osvobození od jakékoliv formy zpoplatnění (dálniční známka/mýtné). MD též usiluje o zajištění dostatečné kapacity pro provádění kontroly vozidel se spalovacími motory z hlediska emisí škodlivých látek.

Na železnici je patrný celoevropský trend, který postupně povede k zániku dieselové trakce. Dojde ke konverzi na jednotný systém AC 25 kV, 50 Hz, čímž se energetická účinnost elektrické trakce na železničních tratích zvýší z cca 80 % až na 95 %. Postupně budou v kombinaci s postupující elektrizací zaváděna akutrolejová vozidla, která budou obsluhovat neelektrizované koncové úseky a která se budou průběžně dynamicky dobíjet při jízdě po elektrizovaných úsecích, respektive staticky dobíjet při stání v elektrizovaných stanicích. Kromě toho MD zamýšlí dobudovat tranzitní železniční koridory včetně železničních uzlů do roku 2025 a modernizovat tratě na hlavní síti TEN-T pro osobní a nákladní dopravu a tratě zařazené do nákladních železničních koridorů dle Nařízení (EU) č. 913/2010 do roku 2030.

Plánovaná opatření v bezmotorové dopravě spočívají zejména v dobudování sítě cyklostezek, vyřešení vjezdu motorových vozidel na cyklostezky, a vytvoření norem pro parkovací místa pro kola a koloběžky. MD zamýšlí v inteligentních dopravních systémech více zohledňovat pěší provoz a chce stanovit pravidla užívání vozítek pro občany se sníženou schopností pohybu. Další opatření pro období 2021-2027 spočívá v zajištění dotačního programu pro podporu infrastruktury MHD v elektrické trakci a dotačního programu pro podporu vozidel MHD v elektrické trakci.

MD obsáhle shrnulo předpokládaná mitigační opatření na str. 13 až 17 svého vyjádření a uzavřelo, že nová Dopravní politika zohledňuje a přiměřeně nastavuje opatření k plnění klimatických cílů. Přijatá opatření lze považovat za dostatečná a v souladu s evropskými a vnitrostátními legislativními i nelegislativními dokumenty. Jejich plnění, odpovědnost a financování je uvedeno v Dopravní politice a je závislé na finančních prostředcích státního rozpočtu a evropských fondů.

MD souhlasí s rozhodnutím ve věci bez nařízení jednání a požaduje náhradu nákladů řízení.

Podle MŽP není z podané žaloby zřejmé, zda žalobci spatřují nezákonný zásah žalovaného v tom, že žalovaný vydal určité nezákonné správní akty (úkony), nebo v tom, že žalovaný naopak určité správní akty (úkony) nevydal, ačkoli měl zákonnou povinnost je vydat.

Zásahová žaloba je přípustná až po vyčerpání všech prostředků ochrany. Spočívá-li zásah v nečinnosti, pak je tímto prostředkem opatření proti nečinnosti podle § 80 správního řádu, které se týká všech úkonů správních orgánů (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 1. 2016, č. j. 9 As 244/2015-47). Za přiměřeného použití § 80 odst. 3 věta druhá správního řádu ve vztahu ke všem jiným aktům veřejné správy, než jsou správní rozhodnutí, mohou tuto žádost podat osoby přímo dotčené nevydáním daného správního aktu. Žalobci před podáním žaloby nevyčerpali prostředky ochrany ve smyslu § 85 soudního řádu správního, pročež je zásahová žaloba nepřípustná.

MŽP nepovažuje zásahovou žalobu za vhodný nástroj ochrany práv, protože žalobci jednoznačně nevymezili, v čem měl zásah spočívat a jaké právní předpisy měly být porušeny. Pokud existuje společenská vůle změnit celkovou klimatickou politiku státu, je nutné této změny dosáhnout skrze nástroje zastupitelské demokracie formou změny právních předpisů, nikoli prostřednictvím správního soudu formou zásahové žaloby. Správní soudy nejsou příslušné přezkoumávat politická rozhodnutí vlády ani legislativní činnost státu.

Žalobci na jednu stranu v žalobě vyjmenovávají některé národní strategické a koncepční dokumenty schválené usneseními vlády, na druhou stranu uvádí, že jejich žaloba nesměřuje přímo proti těmto strategickým dokumentům a rozhodnutím, ale proti důsledkům, k nimž přispívají a které mají ve svém komplexu povahu nezákonných zásahů do práv žalobců.

Dopady změny klimatu nejsou nezákonným zásahem. Tím mohou být jen konkrétní akty (úkony) veřejné správy (žalovaných), které jsou způsobilé zkrátit žalobce na veřejných subjektivních právech. Namítaná obecná exekutivní nečinnost v oblasti ochrany klimatu není zásahem, protože zásah musí být konkrétní. Jednoznačná identifikace zásahu je stěžejní pro vymezení předmětu řízení a rozsahu soudního přezkumu. Žalobci však nespojují dopady změny klimatu s konkrétními kroky (úkony) žalovaných jako orgánů státní správy.

MŽP se domnívá, že přezkum uvedených strategických dokumentů schválených usneseními vlády není ze strany správních soudů v českém právním prostředí možný (rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 18. 4. 2019, č. j. 11 Ad 14/2018). Předmětná usnesení vlády nejsou jinými úkony správních orgánů dle § 4 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního, neboť vládě při jejich schvalování nebyla svěřena pravomoc rozhodovat o právech a povinnostech fyzických či právnických osob.

Obdobně správním soudům nepřísluší přezkoumávat legislativní činnost žalovaných a nastavení finanční politiky státu (žalobci zmiňují např. stanovení nebo nestanovení uhlíkové daně). Přezkumu ze strany správních soudů podléhá pouze rozhodování o přidělování dotací konkrétním osobám. Samotná tvorba pravidel pro rozdělování dotací a alokace finančních prostředků je mimo oblast působnosti správního soudnictví.

Žalobci nepoukázali na zákonnou povinnost žalovaných k přijetí konkrétních opatření (obecně jakýchkoli aktů státní správy), která by přímo vyplývala ze závazných zákonných vnitrostátních nebo mezinárodních právních předpisů a kterou by žalovaní porušili. Pokud má správní soud uložit žalovaným správním orgánům, které jsou ve své činnosti zásadně limitovány svou zákonnou kompetencí, povinnost „něco“ konat nebo se „něčeho“ zdržet, je nutné, aby byla taková povinnost opřená o jednoznačné ustanovení vnitrostátního, popř. přímo použitelného mezinárodního předpisu. Žalobci ostatně sami přiznávají, že v českém právním řádu neexistuje specifická závazná legislativa k ochraně klimatu (s výjimkou zákona č. 383/2012, o podmínkách obchodování s emisními povolenkami na emise skleníkových plynů, a zákona č. 85/2012., o ukládání oxidu uhličitého do přírodních horninových struktur, včetně příslušných právních předpisů EU).

K odkazu na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 12. 12. 2014, č. j. 10 A 99/2014-99, MŽP uvedlo, že posuzovaná situace byla zcela právně odlišná. Obce nacházející se v národním parku mají přímo na základě zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, právo účastnit se procesu schvalování plánu péče. Soud uznal porušení procesního veřejného subjektivního práva obce na účast v rozhodování o podobě plánu péče.

Ústavní soud ve vztahu k právu na příznivé životní prostředí judikoval, že jde o právo s relativním obsahem (nález Ústavního soudu ze dne 25. 10. 1995 sp. zn. Pl. ÚS 17/95). Právo na příznivé životní prostředí systematicky spadá pod hlavu čtvrtou Listiny označenou jako Hospodářská, sociální a kulturní práva, a nepůsobí bezprostředně ve vztahu k jednotlivcům. Z nálezu Ústavního soudu ze dne 30. 5. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 3/15 vyplývá, že je to až podústavní právní úprava, která ve skutečnosti dává odpověď na otázku, čeho a za jakých podmínek se může jednotlivec na základě tohoto základního práva domáhat, tedy jaké jsou meze tohoto základního práva. MŽP nesouhlasí s tvrzením žalobců, že prováděcími předpisy ve smyslu čl. 41 odst. 1 Listiny jsou ZŽP, UNFCCC a Pařížská dohoda.

ZŽP je třeba chápat jako obecný zastřešující předpis v oblasti ochrany životního prostředí, který stanovuje pouze základní zásady a předpoklady ochrany jednotlivých složek životního prostředí, nikoli konkrétní zákonné povinnost v oblasti ochrany klimatu. Platí základní princip, kdy za nezákonnou (právně postižitelnou) činnost nelze označit každou činnost, která má potenciál nepříznivě zasáhnout do stavu životního prostředí, ale zásadně pouze činnost, kterou dochází ke zhoršování jeho stavu znečišťováním nebo jinou lidskou činností nad míru stanovenou zvláštními předpisy. Skutečnost, že tato zákonná míra musí být zákonem (popř. jemu na roveň postavenému pravidlu mezinárodního nebo EU práva) jednoznačně stanovena, vyplývá z požadavku na předvídatelnost práva a požadavku na legalitu výkonu státní správy.

Pařížská dohoda není samovykonatelná, protože nezakládá smluvním státům konkrétní povinnosti (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2018, č. j. 1 As 49/2018-62, bod 46). Žalobci používají ke stanovení limitů poškozování životního prostředí emisemi skleníkových plynů tzv. národní uhlíkový rozpočet. V Pařížské dohodě se tento pojem vůbec nevyskytuje a obecně na mezinárodní či vnitrostátní úrovni neexistuje jeho jednotná definice. Pařížská dohoda je postavena na principu vnitrostátně stanovených příspěvků, které mohou být vyjádřeny řadou různých způsobů, a na principu dobrovolnosti stanovení výše závazků. Smluvní strany Pařížské dohody, tj. státy, se mezi sebou nedohodly, co musí každý stát udělat, má-li být dosaženo výše uvedeného cíle v Pařížské dohodě. Není proto zřejmé, co se rovná „spravedlivému podílu“ kteréhokoli státu na celosvětovém úsilí v boji proti změně klimatu. Pokud neexistuje jednoznačně právně stanovený závazný podíl České republiky, nelze jeho hypotetické nedodržení považovat za rozporné s pozitivním právem a vyvozovat z něj právní odpovědnost vnitrostátních výkonných orgánů.

Evropská unie se dohodla na rozdílných cílech pro jednotlivé členské státy v sektorech mimo obchodování s emisními povolenkami (EU ETS). Přiměřeností vnitrostátně stanoveného příspěvku EU z hlediska plnění klimatických cílů Pařížské dohody se přitom žalobci vůbec nezabývali.

MŽP upozornilo, že není zřejmé, jakým způsobem byla stanovena trajektorie pro snižování emisí CO2 v souladu s Politikou ochrany klimatu ČR, když politika samostatné cíle pro emise CO2 neobsahuje. Navrhovaný uhlíkový rozpočet ve výši 800 miliónů tun CO2 pro období od ledna 2021 do konce století by při zohlednění poslední dostupné výše ročních emisí CO2 v České republice byl zcela vyčerpán za méně než 8 let. Požadované tempo snižování emisí by nepochybně vyžadovalo obrovské omezení průmyslové výroby, dopravy, zemědělství a obecně většiny aktivit v rámci ekonomiky se značnými dopady do práv občanů ČR. Česká republika si nemůže stanovovat cíle na základě zcela nereálných předpokladů a bez ohledu na jiná, například hospodářská a sociální práva.

Politika ochrany klimatu České republiky byla připravena na základě spolupráce dílčích resortů, zástupců nevládních organizací a průmyslu. Vznikala několik let a připomínkování opatření probíhalo jak na úrovni meziresortní pracovní skupiny pro klima, která byla zřízena ministrem životního prostředí v roce 2015, tak formou meziresortního připomínkového řízení. Současně proběhl standardní proces hodnocení vlivu koncepce na životní prostředí (SEA), do kterého se měli možnost zapojit i všichni občané. Proběhlo veřejné slyšení. MŽP poukázalo na to, že žalobci citují z vyhodnocení NAP AZK pouze negativní hodnocení plnění některých opatření, ale již nezmiňují skutečnost, že u většiny obsažených opatření a oblastí je uvedeno hodnocení pozitivní.

K tvrzení žalobců, že žalovaní porušují závazky vyplývající pro ně z čl. 8 EÚLP, MŽP uvádí, že judikatura ESLP zakládá povinnost státu chránit člověka pouze proti důsledkům nadlimitního poškozování životního prostředí. Míra tohoto poškození však není zákonem konkrétně a závazně stanovena.

Žalovaný ve vztahu k nepřijetí adaptačních opatření připomněl, že neexistuje žádný zvláštní právní předpis, který by stanovil závazný limit pro některý z parametrů, kterými se změna klimatu projevuje. Absence konkrétních zákonných limitů znemožňuje objektivně posoudit, zda jsou současná či plánovaná adaptační opatření dostatečná. Nadto žalobci nevymezují, která opatření by měla být posuzována.

MŽP se ohradilo proti žalobnímu petitu, protože mělo s ohledem na trvání zásahu za to, že žalobci mohou navrhovat pouze vydání přikazujícího nebo zakazujícího výroku, nikoli výroku určovacího (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2014, č. j. 1 Afs 60/2014-48). V řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem nemůže žalobce požadovat vydání určovacího výroku, že žalovaný zásah byl nezákonný, dokud tento zásah nebo jeho důsledky trvají anebo hrozí jeho opakování. Došlo-li k ukončení zásahu, nelze se domáhat, aby soud zakázal správnímu orgánu pokračovat v porušování žalobcova práva a přikázal mu obnovit stav před zásahem.

MŽP považovalo návrh výroku V. A. za neurčitý a nevykonatelný. Správní soud nemůže žalovanému uložit neurčitou povinnost přijmout nezbytná a přiměřená opatření, která navíc není založena zákonem.

MPO uvedlo, že vláda rozhodla usnesením č. 260 ze dne 8. 3. 2021 o nutnosti aktualizovat Státní energetickou koncepci, přičemž přikázala, aby byly nově zohledněny závazky ČR přijaté zejména na úrovni EU. Mezinárodní závazky jsou proto řádně ve strategických dokumentech zohledněny. Žalovaný má za úkol monitorovat, nikoli garantovat plnění všech rozhodných opatření. Takovou pravomoc má vláda.

Žalovaný vysvětlil, že připravil legislativu zavádějící penalizaci nízko-účinné výroby elektřiny z uhlí, která ale neprošla Poslaneckou sněmovnou.

MPO nepřisvědčilo tvrzení, že Vnitrostátní plán ČR v oblasti energetiky a klimatu nepřispívá dostatečně k plnění závazků ČR v oblasti klimatu. Nejde totiž o národní strategický dokument, slouží předně k vyjádření příspěvku ČR k plnění klimaticko-energetických cílů EU do roku 2030 a zhodnocení tohoto příspěvku ze strany Evropské komise. Z tohoto důvodu má vnitrostátní plán desetiletý horizont a následný plán pro roky 2031-2040 bude zpracován až v letech 2028/2029. Pomocí vnitrostátních plánů nelze přesvědčivě vyhodnocovat plnění dlouhodobých závazků. Evropská komise dala sice ČR dílčí doporučení, neuvedla však, že byl příspěvek ČR nedostatečný.

S ohledem na výše uvedené mělo MPO za to, že se nedopustilo nezákonné zásahu přímo zkracujícího žalobce na jejich právech. Žalovaný označil navržený petit za nevykonatelný a požadoval režijní paušál 300 Kč dle advokátního tarifu za vyjádření k žalobě.

Žalobci uvedli, že vláda ČR může vystupovat v pozici správního orgánu ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního. Kdyby vláda nebyla správním orgánem, pak by došlo k porušení čl. 36 odst. 2 Listiny, který garantuje soudní přezkum rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod. Činnost vlády při ochraně klimatu významně nepříznivě zasahuje do základních práv žalobců. Tento závěr potvrdilo MPO ve svém vyjádření, když uvedlo, že v případě neplnění řady opatření musí intervenovat vláda.

Žalobci ve věci právní povahy postupů žalovaných konstatovali, že jakákoli činnost správních orgánů má své meze, které jsou stanoveny zákonem. Dle žalobců nemůže nečinnost žalovaných při ochraně klimatu z povahy věci spočívat v konkrétním aktu. Možnost soudního přezkumu nezákonných zásahů příslušných orgánů, souvisejících s nedostatečnou ochranou klimatu, a správnost takového výkladu právních předpisů, který tento přezkum umožňuje, potvrzují také rozsudky zahraničních soudů v obdobných věcech. V podrobnostech žalobci odkázali na obsah žaloby.

Pozitivní závazky státu při ochraně klimatu plynou z Listiny, EÚLP, ZŽP, UNFCCC a Pařížské dohody. Žalobci uznali, že pozitivní závazky plynoucí z lidských práv nevytvářejí požadavek na přijetí konkrétních opatření ze strany orgánů státu. Jedná se však o závazky k dosažení určitého výsledku. Rozhodující jsou proto prokázané následky v právní sféře žalobců, které jsou podrobně popsané v žalobě (část IV. body 2.4 a 3.3), nikoli forma či prostředky, jimiž by měly orgány státu tyto pozitivní závazky naplňovat.

Žalobci upozornili, že nejde o otázku, jakými konkrétními nástroji by žalovaní měli právní povinnosti plynoucí z Pařížské dohody plnit, nýbrž o zřejmé neplnění těchto závazků ze strany žalovaných. Proto se žalobci nedomáhají přijetí konkrétních opatření (např. konkrétní legislativy, strategie či rozhodnutí) ze strany žalovaných, ale pouze ukončení nezákonných zásahů, které spočívají v absenci dostatečných opatření, směřujících k dosažení závazného cíle Pařížské dohody.

Žalobci uvedli, že ZŽP je standardním právním předpisem, kterým jsou vázáni mj. i žalovaní při své činnosti (rozsudek Nejvyššího správního soudu, č. j. 6 As 104/2019-70, ze dne 28. 2. 2020). Normativní charakter těchto povinností nelze bagatelizovat poukazem na jejich obecnost. K obdobné otázce se vyjadřoval také Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 1 As 48/2017-33, ze dne 1. 6. 2017, ve kterém konstatoval, že ačkoli nebyly k ZŽP přijaty prováděcí právní předpisy stanovící výpočet náhrady škody za ekologickou újmu dle § 27 ZŽP, lze na základě citovaného ustanovení rozhodnout o povinnosti provést jiná opatření k nápravě ekologické újmy (viz body 30-32 odůvodnění). Právní povinnosti plynoucí přímo ze ZŽP byly správními soudy aplikovány i v dalších případech (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 3. 2017, č. j. 7 As 180/2014-28, příp. rozsudek Nejvyššího správního soudu, č. j. 9 As 88/2008-301, dne 6. 8. 2009).

Žalobci měli za to, že přímou újmu na svých právech prokázali za pomoci řady důkazních prostředků (včetně prohlášení, fotografické dokumentace a odborných posudků z oboru psychologie, přírodních věd atd.). Dle § 131 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád (dále jen „OSŘ“), mohou jako důkaz sloužit všechny prostředky způsobilé doložit skutkový stav.

Žalobci považovali za vědecky prokázané, že probíhající změna klimatu se vymyká přirozeným klimatickým cyklům a na její průběh má jednoznačně vliv člověk. Tuto skutečnost potvrdil také Mezivládní panel pro změnu klimatu (IPCC) v nejnovější zprávě Climate Change 2021 – The Physical Science Basis, která představuje aktuální vědecký konsenzus v oblasti změny klimatu (str. 5 shrnutí zprávy). Citovaný text o přirozených příčinách změny klimatu ve vyjádření vlády je vyňat z kapitoly 3.1. Příčiny změn klimatu v geologické minulosti dokumentu Průvodce změnou klimatu a nemá žádnou souvislost s popisem příčin současné změny klimatu. Kapitola 6.4 citovaného dokumentu naopak uvádí, že člověk je převažující příčinou oteplení.

Žalobci dodali, že každé množství emisí CO2 má vliv na změnu klimatu a lze mu přičítat zcela konkrétní podíl na nárůstu globální teploty, který je možné objektivně pozorovat a také předvídat. Snaha žalovaných umenšit svoji vlastní odpovědnost poukazem na povinnosti dalších subjektů mezinárodního společenství je nepřijatelná jak eticky, tak právně (rozhodnutí Spolkového ústavního soudu Německa ve věci Neubauer a ostatní ze dne 24. 3. 2021 (1 BvR 2656/18, 1 BvR 78/20, 1 BvR 96/20, 1 BvR 288/20, odst. 2 písm. c) výroku).

Žalobci považují navržený žalobní petit za vykonatelný. Formulace žalobního návrhu vyplývá z aktuálního stavu vědeckého poznání, který žalobci doložili zejména odbornými posudky vědeckých institucí. Žalobci se zároveň při formulaci žalobního návrhu zdrželi požadavků na přijetí konkrétních opatření, neboť právní povinnosti žalovaných v oblasti ochrany klimatu jsou povinnostmi k dosažení určitého cíle (výsledku). Volba těchto prostředků tedy náleží žalovaným. Ustanovení § 87 soudního řádu správního připouští kombinaci deklaratorního a konstitutivního petitu, protože věty zakládající pravomoc soudu jsou v poměru slučovacím.

Žalobci nesouhlasí s tím, že by vykonání žalobního návrhu způsobilo újmu ostatním chráněným právům. Z dosaženého stavu poznání je zřejmé, že čím pomalejší bude aktivita jednotlivých států v nejbližších letech, tím rychlejší a drastičtější budou muset být opatření přijatá v budoucnosti. Z výše citovaného rozhodnutí Spolkového ústavního soudu (odst. 4 výroku) vyplývá, že povinností orgánů státu je rovněž chránit budoucí práva a svobody svých občanů například tím, že přijme včasná opatření k mitigaci změny klimatu.

Žalovaní nevysvětlili, proč je povinnost přijmout „přiměřená a nezbytná opatření k zachování uhlíkového rozpočtu ČR ve výši 800 Mt CO2 od ledna 2021 do konce století,“ z podstaty věci nemožná. V podobných případech projednávaných zahraničními soudy byly orgánům státu uloženy obdobně formulované povinnosti. Např. povinnost „za účelem zastavení zhoršování budoucích dopadů na životní prostředí přijmout veškerá opatření k dosažení cílů, které si Francie stanovila pro snížení emisí skleníkových plynů,“ kterou uložil státu francouzský správní soud v Paříži ve věci Affaire du siècle (čl. 4 výroku); „Zákonodárce musí nejpozději do 31. prosince 2022 přijmout ustanovení o aktualizaci cílů snížení na období od roku 2031, jak je uvedeno v odůvodnění rozsudku,“ rozhodl Spolkový ústavní soud Německa ve výše citovaném rozsudku ve věci Neubauer et al. (odst. 194); povinnost „omezit celkový objem nizozemských ročních emisí skleníkových plynů nebo je nechat omezit tak, aby se tento objem na konci roku 2020 snížil nejméně o 25 % ve srovnání s úrovní roku 1990“ uložil státu nizozemský Okresní soud v Haagu ve věci Urgenda.

Žalobci shrnuli, že žalobní návrh byl formulován v souladu s povinností žalovaných dosáhnout určitého výsledku, kterým je zejména naplnění pozitivních závazků plynoucích z nutnosti ochrany základních lidských práv ohrožených změnou klimatu, a proto nelze po žalobcích požadovat konkrétnější vymezení dalšího postupu žalovaných.

Žalobci následně reagovali na jednotlivé připomínky žalovaných. Univerzitní posudek není dle mínění žalobců svévolný, protože obsahuje podrobný popis a zdůvodnění zvolené metodologie, včetně způsobu stanovení ideální trajektorie snižování emisí CO2. Žalobci považují příslib navýšení příslušných cílů snížení emisí skleníkových plynů v souladu s aktuálními ambiciózními cíli EU při aktualizaci Politiky ochrany klimatu za bezvýznamný, neboť žalovaní nejsou v tomto směru aktivní.

Žalobci upozornili (str. 39 žaloby), že řada opatření dle Strategie přizpůsobení se změně klimatu v podmínkách ČR (2015) a Národního akčního plánu adaptace na změnu klimatu (2015) není žalovanými zcela plněna. MŽP na tuto část žaloby reagovalo konstatováním, že „taková tvrzení se nezakládají na pravdě.“ Proti tomu se žalobci důrazně ohrazují a upozorňují, že hodnocení plnění těchto strategických dokumentů provedlo samo MŽP, a to právě se závěrem, že některá důležitá opatření plněna nejsou (podrobněji str. 39-40 žaloby).

MPO je vázáno Státní energetickou koncepcí, která byla přijata usnesením vlády dle § 21 kompetenčního zákona, nemůže se této povinnosti zbavit s odkazem na nedostatečnou gesci. MPO tvrdilo, že vnitrostátní plán ČR má pouze desetiletý horizont, čímž přiznalo, že zcela postrádá dlouhodobější koncepci vedoucí k dodržení právních povinností v oblasti mitigace změny klimatu. Absence koncepce snižování emisí skleníkových plynů CO2 v oblasti energetiky následně v praxi brání efektivnímu plánování a naplňování právních povinností žalovaných. Nemluvě o tom, že ambice snižování emisí skleníkových plynů do roku 2029 dle aktuálního Vnitrostátního plánu ČR jsou natolik nízké, že dodržení uhlíkového rozpočtu dle žalobního návrhu by bylo po roce 2030 již téměř nemyslitelné.

MZ konstatovalo, že v sektoru zemědělské výroby došlo do roku 2018 k poklesu emisí tzv. skleníkových plynů o 50 %. Dle žalobců ministerstvo pominulo fakt, že v posledních letech se vlivem tzv. kůrovcové kalamity zcela změnila bilance emisí skleníkových plynů v sektoru využití půdy, a to zejména v oblasti lesů. Podle oficiálního Národního inventáře emisí skleníkových plynů (str. 261), který sestavuje Český hydrometeorologický ústav (dále jen „ČHMÚ“), byly emise skleníkových plynů v oblasti využití půdy (tzv. LULUCF) v roce 1990 celkem -5,7 Mt (záporná bilance – převažovalo pohlcování emisí především díky lesům), zatímco v roce 2018 již byly emise v tomto sektoru +5,8 Mt. Tento negativní vývoj svědčí o nedostatečnosti opatření žalovaného, a je projevem selhání v oblasti adaptace na změnu klimatu (rozšíření kůrovcové kalamity) a mitigace změny klimatu (nárůst emisí ze sektoru užití půdy).

Ačkoli MZ navenek prezentuje realizaci určitých opatření, skutečný stav adaptace na změnu klimatu tyto snahy neodráží a je stále neuspokojivý. Právní povinnosti žalovaných v oblasti ochrany klimatu přitom nespočívají v přijímání opatření, nýbrž v dosahování výsledků.

Ze zprávy z psychologického vyšetření žalobce e) ze dne 27. 1. 2021, která je přílohou žaloby, jednoznačně vyplývá, že lze tohoto žalobce z hlediska duševního zdraví považovat za průměrného člověka – nemá historii psychiatrického léčení ani anamnézu, která by napovídala zvýšenému riziku psychologických obtíží. Psychologické dopady změny klimatu tedy nejsou otázkou pouze určité části společnosti, jak se snaží naznačit MZ.

Žalobci upozorňují, že tzv. aféra Climategate z roku 2009 zmiňovaná MZ se netýkala žádného zpracovatele podkladů přiložených k žalobě; týkala se pouze oddělení pro výzkum klimatu na University of East Anglia a nezávislé vyšetřování nezjistilo žádné pochybení dotčených klimatologů.

Přijetí Dopravní politiky České republiky pro období 2021-2027 s výhledem do roku 2050 nejen potvrzuje namítanou nečinnost MD, ale také dokládá, že MD má v plánu nekonat též v dalším strategickém období. Dopravní politika (str. 88) stanoví odhad emisí CO2 při plnění jejích opatření, který není v souladu s právními povinnostmi žalovaných snižovat emise skleníkových plynů (viz část IV. body 2.1 a 2.2 žaloby). Emisní scénář totiž do roku 2050 počítá pouze s omezením emisí skleníkových plynů o 32 % oproti roku 2019. To znamená, že MD počítá až do roku 2050 se zachováním více než dvou třetin současných emisí skleníkových plynů z dopravy. Jak žalobci vysvětlili v žalobě (viz část IV. bod 2.2), pro zamezení nebezpečné změně klimatu je třeba, aby byla do roku 2050 dosažena klimatická neutralita, tedy nulová bilance emisí skleníkových plynů.

Obdobně jako MZ, také MD ve svém vyjádření nabízí dlouhý seznam opatření, která mají údajně sloužit k ochraně klimatu v sektoru dopravy. Žalobci však upozorňují, že u žádného z těchto opatření nejsou vyčísleny jeho dopady na snížení emisí skleníkových plynů, ani jiné předpokládané přínosy pro ochranu klimatu. Skutečné emise skleníkových plynů ze sektoru dopravy v ČR přitom v posledních letech stagnují (viz str. 32-33 žaloby), resp. mírně rostou. Je tedy patrné, že ačkoli MD prezentuje seznam opatření, jejich dopady nejsou ve skutečnosti patrné.

MD v seznamu realizovaných opatření uvádí některé kroky, jejichž spojitost s ochranou klimatu je přinejmenším diskutabilní, např. snížení světelného znečištění, omezování hluku nebo kontrola emisí škodlivých látek (jiných než CO2) z motorových vozidel. Některá opatření dokonce mohou přímo vést ke zvýšení emisí CO2 v ČR, kupř. zvyšování kapacity letového provozu.

Městský soud zaslal žalovaným dne 17. 2. 2022 k vyjádření repliku žalobců a podklady žaloby, a požádal je, aby v případě nesouhlasu uvedli důvody a označili studie a zprávy prokazující opak.

Soud obdržel dne 21. 3. 2022 vyjádření MŽP, v němž žalovaný předně odkázal na své původní vyjádření k žalobě. MŽP doložilo vyjádření Sekce ekonomiky a životního prostředí, které uvádí veškerou činnost žalovaného v oblasti financování environmentálních projektů. Dle žalovaného proto není pravdivé tvrzení žalobců, že opatření nejsou dostatečně financována.

MŽP poukázalo na to, že rozhodnutí správního soudu musí mít jasnou oporu v právních předpisech regulujících konkrétní činnost jednotlivých žalovaných jako správních orgánů. ZŽP žádnou konkrétní povinnost při ochraně klimatu nezakládá. Zákonnou povinnost nezakládá ani Pařížská dohoda, protože neobsahuje určité závazky států; je postavena na principu dobrovolnosti stanovení výše závazků. Dle žalovaného tak nelze úspěšně tvrdit, že cíl udržení nárůstu globální teploty pod 1,5 ˚C, (resp. pod hranicí 2 ˚C) je nutné považovat za právně závaznou nejvyšší míru únosného zatížení území ve smyslu ust. § 11 ZŽP. Pokud není jednoznačně právně stanoven závazný podíl České republiky, nelze jeho hypotetické nedodržení považovat za rozporné s pozitivním právem a vyvozovat z něj právní odpovědnost vnitrostátních orgánů moci výkonné.

Dle MŽP nelze směšovat Pařížskou dohodu se zprávami IPCC, které poskytují vládám nejlepší dostupné vědecké informace a doporučení pro jejich rozhodování. Kromě toho Pařížská dohoda nezná pojem uhlíkového rozpočtu a na mezinárodní a vnitrostátní úrovni neexistuje jeho jednotná definice.

K otázce povinností správních orgánů při ochraně klimatu zaslal žalovaný vyjádření vládního zmocněnce ČR před ESLP ke stížnosti č. 39371/20 – Duarte Agostinho a ostatní proti Portugalsku a dalším 32 státům (včetně České republiky), které obsahuje podrobný popis mezinárodních závazků ČR vyplývajících z Pařížské dohody v oblasti změny klimatu a výběr relevantní judikatury v českém právu životního prostředí (str. 11-22). Všechna zde uvedená judikatura svědčí dle žalovaného o nedůvodnosti klimatické zásahové žaloby.

Žalovaný poskytl též přehled a rozbor rozsudků zahraničních soudů ve věci klimatických žalob, o které žalobci mimo jiné opírají důvody projednávané žaloby. K rozsudkům zahraničních soudů žalovaný uvádí, že závěry těchto soudů nelze bez dalšího převzít do rozhodování o zásahové žalobě, a to s ohledem na zvláštnosti vnitrostátní právní úpravy (a to zejména zákonné podmínky přiznání důvodnosti zásahové žaloby dle § 82 a násl. soudního řádu správního). Zásadní odlišností je dle MŽP skutečnost, že v posuzovaných případech se zahraniční soudy opíraly o specifickou klimatickou vnitrostátní právní úpravu (německý klimatický zákon, francouzské zákony Grenelle 1 a 2 atd.), kterou však český právní řád neobsahuje. V dalších případech šlo o posuzování ústavnosti vnitrostátních právních předpisů ústavním soudem, který má pravomoc hodnotit soulad vnitrostátních právních předpisů se závazky mezinárodního práva nebo ústavními předpisy.

Žalovaný poukázal na to, že o plnění svých závazků informuje v rámci tzv. dvouletých zpráv. Zatím poslední 4. dvouletá zpráva z roku 2019 je k dispozici na webu MŽP (https://www.mzp.cz/cz/oficialni_dokumenty_o_zmene_klimatu). V současnosti MŽP připravuje 5. dvouletou zprávu, kterou předloží sekretariátu UNFCCC nejpozději na konci roku 2022. Zároveň ve stejném termínu připravuje 8. národní sdělení k UNFCCC. Tento dokument se připravuje každé 4 roky a poslední 7. národní sdělení je rovněž k dispozici na uvedeném odkazu.

MŽP konstatovalo, že cíle a závazky v rámci EU do roku 2020 jsou stanoveny v rámci klimaticko-energetického balíčku (https://www.mzp.cz/cz/klimaticko_energeticky_balicek_2020) a cíle a závazky do roku 2030 rámcem politiky v oblasti energetiku a klimatu do roku 2030 (https://www.mzp.cz/cz/klimaticko_energeticky_ramec_2030). ČR nemá problém s plněním svých závazků v rámci EU do roku 2020, s výjimkou nesplnění, respektive opožděného plnění cíle podle čl. 7 směrnice o energetické účinnosti. Celkové emise skleníkových plynů v ČR (bez zahrnutí LULUCF) se snížily v období 1990 až 2019 o 38 % a podle předběžných údajů za rok 2020 o 43 %. To by zároveň znamenalo, že se podařilo splnit i národní cíl pro rok 2020 stanovený Politikou ochrany klimatu v ČR. Ten je vyjádřen jako snížení emisí o 32 Mt CO2 ekv. mezi roky 2005 a 2020 a skutečně dosažený pokles činí přibližně 35,8 Mt CO2 ekv.

Závazky do roku 2030 by však měly být nyní navýšeny v návaznosti na balíček „Fit for 55“ a bude nutné přijmout dodatečné politiky a opatření k jejich dosažení, stejně jako k dosažení cíle klimatické neutrality EU do roku 2050.

V rámci systému EU ETS je navrženo navýšení redukčního cíle EU do roku 2030 z 43 % na 61 % oproti roku 2005 a v sektorech mimo EU ETS je navrženo navýšení cíle ČR z 14 % na 26 %. Důležitým novým nástrojem má být rovněž vytvoření systému emisního obchodování pro sektory silniční dopravy a budov. V současné době jsou v přípravě scénáře pro dosažení cílů ČR v souladu s „Fit for 55“ a cílem klimatické neutrality, včetně hodnocení socioekonomických dopadů. Výsledky modelování by měly být k dispozici v polovině roku 2022 a budou následně použity v rámci přípravy aktualizace Politiky ochrany klimatu v ČR, kterou by měla vláda v souladu s programovým prohlášením projednat v roce 2023 společně s aktualizací Státní energetické koncepce.

Žalovaný odkázal na zpracované Vyhodnocení Politiky ochrany klimatu v ČR (https://www.mzp.cz/cz/politika_ochrany_klimatu_2017, dále jen „vyhodnocení POK“) a vyhodnocení NAP AZK (https://www.mzp.cz/cz/adaptace_na_zmenu_klimatu).

Žalovaný se též vyjádřil k univerzitnímu posudku. Uhlíkový rozpočet byl stanoven pouze pro oxid uhličitý, zatímco všechny relevantní klimatické cíle jsou stanoveny pro celkové emise skleníkových plynů vyjádřené ekvivalentem CO2. Emise dalších skleníkových plynů nejsou v posudku zmíněny, a nezahrnuje ani emise a propady CO2 z využívání půdy, změny využívání půdy a lesnictví (LULUCF), které mají rovněž výrazný dopad na celkovou uhlíkovou bilanci. Z posudku nevyplývá, jak byla stanovena trajektorie pro snižování emisí CO2 v souladu s Politikou ochrany klimatu ČR, protože ta neobsahuje samostatné cíle pro emise CO2. Žaloba a předložený posudek nijak nezohledňují významnou skutečnost, že členské státy EU se zavázaly ke společnému závazku snížit emise dle Pařížské dohody.

Dle názoru MŽP žalobci odvozují konkrétní povinnost žalovaného, která má být stanovena navrhovaným výrokem soudu (zachování uhlíkového rozpočtu ČR ve výši 800 Mt CO2 od ledna 2021 do konce století), nikoli z přímo použitelného pravidla mezinárodního práva nebo pravidla vnitrostátního právního předpisu, ale výhradně z výsledku a doporučení vědeckých studií.

K posudku Climate Analytics žalovaný uvedl, že jde o výzkumnou zprávu mající povahu rešerše, která především shrnuje dosavadní vědecké poznání v dané oblasti. Výzkumná zpráva sice shrnuje a do jisté míry i analyzuje dostupné výzkumné práce, sama však není vědeckou prací publikovanou v impaktovaném vědeckém časopise (neprošla přísným formalizovaným oponentským řízením širší vědecké komunity), ani se nejedná o oficiální stanovisko vědecké výzkumné instituce nebo státní autority. V žádném případě nejde o znalecký posudek. Žalovaný připomněl, že vědecká doporučení pro něj nejsou právně závazná.

Žalovaný tvrdil, že předložená výzkumná zpráva obsahuje pro ČR odlišné mitigační scénáře, které by rovněž měly být v souladu s cíli 1,5 respektive 2°C. Potřebná emisní trajektorie je v této zprávě mnohem více lineární, což více odpovídá scénářům Politiky ochrany klimatu v ČR i způsobu nastavování cílů v oblasti klimatu v EU.

Žalovaný zdůraznil, v případě adaptace na změnu klimatu ještě zřejmější, že neexistuje žádný zvláštní právní předpis, který by stanovil závazný limit pro některý z parametrů, kterými se změna klimatu projevuje, což žalobci ostatně sami přiznávají na str. 38 žaloby. Kromě toho je žalovaný v oblasti přizpůsobení se změně klimatu aktivní. Adaptační opatření, jimiž ČR reaguje na evropskou i světovou politiku v této oblasti, jsou popsána v zastřešujících národních strategických dokumentech adaptace na změnu klimatu: Strategii přizpůsobení se změně klimatu v podmínkách ČR a Národním akčním plánu adaptace na změnu klimatu, jejichž 1. aktualizace byla schválena vládou v září roku 2021.

Akční plán obsahuje 108 adaptačních opatření členěných do konkrétních úkolů, které jsou uložené věcně příslušným ministerstvům, a specifikuje termíny plnění, zdroje financování, předpokládané náklady do roku 2025 aj. Řada adaptačních opatření a úkolů se váže k problematice krajinných prvků a zelené infrastruktuře. Podrobnější informace o přijímání adaptačních opatření v ČR jsou obsaženy ve vyhodnocení NAP AZK (CENIA a MŽP, 2019).

MD uvedlo, že v Dopravní politice ČR se v závěru Implementační části (str. 95 a 96) předpokládá vývoj dopravního sektoru ve variantě bez plnění opatření (str. 95) a s variantou plnění nastavených opatření v Dopravní politice ČR (str. 96). Výpočet emisí oxidu uhličitého je zde uveden pouze z pohledu produkce z dopravy bez započítání opatření ze strany energetického sektoru. Nulových emisí by bylo možné dosáhnout v případě započtení právě opatření nastavených u ostatních sektorů (zejména v oblasti změny energetického mixu). Opatření uvedená v nové Dopravní politice ČR nemohou být 100 % účinná, neboť musí být vždy doplněna o opatření na evropské úrovni v návaznosti na EGD. Tato evropská opatření a legislativní úpravy jsou v současné době ve fázi přípravy. Jejich schválení je očekáváno v časovém horizontu do roku 2024. Není tedy pravdivé tvrzení žalobců, že ambice nové Dopravní politiky ČR jsou v tomto ohledu zcela nedostatečné.

Ministerstvo zemědělství mělo za to, že replika žalobců neobsahovala žádný důvod, pro nějž by bylo třeba se odchýlit od skutečností uvedených v jeho vyjádření k žalobě. Žalobci zejména nadále neuvádějí žádné jednoznačně vymezené porušení konkrétních právních předpisů, jehož se žalovaní mají dopouštět, tudíž je jejich žaloba prakticky neprojednatelná. Této povinnosti se nelze zprostit ani odkazem na to, že v jiných právních systémech bylo v některých případech obdobným žalobám vyhověno.

Posuzování dopadů klimatických změn hlediskem průměrného člověka je pravidlem pevně zakotveným v judikatuře tuzemských a evropských soudů. Tento postup se osvědčil pro ty případy, kdy je nutné hodnotit určité psychické či niterné dopady pro potřeby právních závěrů. Obecně tak nestačí dokazovat, jak věc vnímá jeden konkrétní jedinec, ale je třeba se zabývat tím, jak danou situaci vnímá tzv. průměrný člověk. Je tudíž na žalobcích, aby dokázali, že jimi uváděný klimatický žal pociťuje průměrný člověk, resp. v tomto případě relevantní část celé společnosti, neboť celá společnost se ve vztahu ke globálním klimatickým jevům nachází v obdobném postavení. Taková nezbytná tvrzení nejsou obsažena v žalobě, ani v replice.

Ministerstvo ve vztahu ke zprávám předloženým žalobci uvedlo, že autoři obou zpráv nejsou podrobněji označení a z předložených kopií nelze určit, zda se jedná o jejich osobní názory nebo o vyjádření institucí, v nichž působí. Soudě dle celkové úrovně obou dokumentů neprošly tyto texty řádnou redakční úpravou či oponenturou. S ohledem na skutečnost, že se jedná o text vyjadřující se ke složitým odborným otázkám, k nimž se nelze bez dalšího podrobně vyjadřovat, navrhuje třetí žalovaný, aby soud ustanovil pro posouzení těchto textů znalce či znalecký ústav.

Žalovaný ke svému vyjádření přiložil tabulku podpory adaptace lesů na klimatickou změnu (roky 2010-2021), hodnocení plnění ekonomických opatření Národního adaptačního plánu na změnu klimatu pro oblast lesního hospodářství, a dokument týkající se přesnosti dat vykazovaných emisí skleníkových plynů.

Žalovaný konstatoval, že se ČR v rámci Pařížské dohody jako člen EU přihlásila s ostatními členskými státy k závazku snížit emise skleníkových plynů do roku 2030 o 40 % ve srovnání s rokem 1990, resp. 55 % dle nařízení 2021/1119/EU. Vnitrostátní plán ČR v oblasti energetiky a klimatu byl tímto nařízením fakticky překonán a splnil svůj účel.

MPO, stejně jako MŽP, uvedlo, že smluvní strany Pařížské dohody doposud neurčily, co musí každá z nich učinit, aby byly splněny cíle dohody. Není jasné, co je „spravedlivým podílem“ ČR na celosvětovém úsilí v boji proti změně klimatu.

Městský soud poučil žalované dne 19. 4. 2022 o použití rozdílné právní úpravy. Dle soudu spočíval spor mezi účastníky soudního řízení v určení, zda žalovaní vykonávají činnost směřující ke snížení emisí skleníkových plynů do roku 2030 alespoň o 55 % v porovnání s rokem 1990 podle čl. 4 odst. 2 věty druhé Pařížské dohody. Soud žalovaným sdělil, že povinnost přijímat adaptační opatření vyplývá z čl. 5 odst. 1 a 4 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/1119 ze dne 30. 6. 2021 (dále jen „EPRK“, nebo „evropský právní rámec pro klima“), které stanovuje evropský právní rámec pro klima.

Městský soud žalované současně vyzval, aby mu sdělili, zda již přijali nějaká konkrétní dodatečná mitigační opatření pro dosažení cíle Pařížské dohody reagující na graf 17 uvedený na str. 34 vyhodnocení POK, či zda mají, nad rámec typových opatření uvedených na str. 6 a násl. odborného vyjádření MŽP k replice žalobců, konkrétní plán, jaká opatření přijmou. Soud žalované dále vyzval k doložení úspěšnosti průběžného plnění jednotlivých adaptačních opatření uvedených v příloze č. 1 Národního akčního plánu adaptace na změnu klimatu pro období 2021-2025, která náleží do jejich gesce.

MZ konstatovalo, že mitigační a adaptační opatření jsou obsažena zejména v dokumentu Strategie resortu Ministerstva zemědělství České republiky s výhledem do roku 2030, a to včetně indikátorů jejich účinnosti. V současné době je zpracováno vyhodnocení, jak byly jednotlivé záměry a opatření naplňovány, a toto vyhodnocení bude po projednání poradou vedení dostupné na internetových stránkách žalovaného jako Zpráva o plnění strategie resortu Ministerstva Zemědělství na období 2017-2020.

MZ každoročně připravuje tzv. poziční zprávy o naplňování adaptačních opatření, obsažených v Koncepci ochrany před následky sucha pro území České republiky, kterou schválila vláda svým usnesením č. 528 ze dne 24. července 2017. Tyto zprávy jsou dostupné na internetových stránkách MZ a MŽP, neboť byly připravovány ve spolupráci těchto dvou resortů v Meziresortní komisi VODA-SUCHO, jako komplexní informace o plnění zmíněné Koncepce.

Další podkladem, kterým lze dokumentovat aktivity vedoucí k omezení následků změny klimatu, je Informace o průběhu naplňování programů k omezení následků sucha a nedostatku vody v České republice v gesci Ministerstva zemědělství v letech 2019-2021, která byla předložena vládě ČR a navazuje na předchozí informaci z období 2016-2018 (předloženou vládě v r. 2018.) V těchto programech jsou realizována opatření v zemědělství, lesním i vodním hospodářství, která přispívají ke stabilizování vodních poměrů a k sekvestraci oxidu uhličitého.

V oblasti lesního hospodářství a souvisejících činností MZ odkázalo na soubor pracovních dokumentů k jednotlivým cílům Národního akčního plánu adaptace na změnu klimatu, které přiložilo ke svému stanovisku.

Dle mínění MZ jsou jednotlivé úkoly pro resort zemědělství splněny, průběžně plněny nebo ještě před termínem plnění. V oblasti zemědělských komodit MZ upozornilo na přehled probíhajících opatření, který je přílohou jeho stanoviska, přičemž příslušné úkoly jsou plněny průběžně a jejich realizace představuje dlouhodobý proces, který se bude opírat o včasné informace a otevřenou komunikaci se všemi dotčenými stranami.

MŽP ve vyjádření ze dne 19. 5. 2022 uvedlo, že na základě poslední emisní inventarizace za rok 2020, zaslané Evropské komisi a UNFCCC v dubnu 2022, došlo v ČR v roce 2020 k poklesu emisí již o 43 % oproti roku 1990. Tento pokles se již velmi blíží odhadu scénáře se stávajícími politikami a opatřeními (dále jen „WEM“) pro rok 2030 ve výši 45,1 %.

Žalovaný upozornil na skutečnost, že některá opatření ze scénáře s dodatečnými opatřeními (dále jen „WAM“) již byla k dnešnímu dni implementována. Na základě doporučení Evropské komise byly totiž do scénáře WEM zahrnuty pouze politiky a opatření přijaté do poloviny roku 2020. Jde např. o obecný programový dokument Modernizačního fondu, který byl schválen až na počátku roku 2021, ovšem v současné době je již dotační podpora v plné realizaci a proběhla řada výzev v rámci jednotlivých programů Modernizačního fondu. Žalovaný vychází z odhadu, že při úspěšné implementaci všech těchto programů by mohl Modernizační fond snížit emise ČR až o 18 mil. tun CO2 ekv. ročně v roce 2030. Je tak zřejmé, že dopad jen tohoto jednoho mitigačního opatření odpovídá naprosté většině rozdílu ve snížení emisí mezi scénáři WEM a WAM. V rámci nově připravovaných projekcí, které nyní žalovaný připravuje, bude toto odhadované snížení zahrnuto již ve scénáři WEM, což by mělo samo o sobě stačit k naplnění cíle Politiky ochrany klimatu ČR do roku 2030.

V rámci projekcí, ze kterých vycházelo vyhodnocení POK (září 2021), rovněž ještě nebyl vůbec zahrnut Národní plán obnovy, který byl schválen až v září 2021. Z Národního plánu obnovy je přitom 42 % alokace určeno na opatření v oblasti klimatu, např. investice do energie z obnovitelných zdrojů, modernizace rozvodných sítí dálkového vytápění, výměny uhelných kotlů a zlepšení energetické účinnosti obytných a veřejných budov, opatření na ochranu přírody a vodohospodářství, i investice do udržitelné mobility. Je legitimní očekávat, že příspěvek tohoto opatření ke snižování emisí v ČR bude rovněž značný, kdy v současné době žalovaný intenzivně pracuje na konkrétní kvantifikaci přínosu tohoto opatření pro potřeby nových národních projekcí, které musí být za ČR odevzdány v březnu 2023.

Žalovaný dále doplnil, že aktuálně probíhá rozsáhlé modelování dopadů balíčku „Fit for 55“ v ČR, jehož výsledky by měly být k dispozici v druhé polovině roku 2022. Toto modelování by mělo žalovanému mimo jiné poskytnout poznatky o tom, jaký bude konkrétně dopad jednotlivých předpisů evropského legislativního balíčku na emise skleníkových plynů v ČR z jednotlivých sektorů. Z toho zároveň bude moci ČR vycházet při hledání vhodných dodatečných opatření v sektorech, ve který nebude předpokládaný účinek nové legislativy EU dostatečný. Až z výsledků tohoto modelování vyplyne volba konkrétních nástrojů a opatření, která budou zahrnuta v rámci aktualizace Politiky ochrany klimatu v ČR, kterou vláda projedná do konce roku 2023.

V návaznosti na probíhající rusko-ukrajinský konflikt již byla v ČR přijata opatření vylučující podporu zemního plynu v rámci dotačních programů jako je například Nová zelená úsporám, což by mělo rovněž přispět k rychlejšímu rozvoji obnovitelných zdrojů energie a snižování emisí skleníkových plynů. Programové prohlášení vlády rovněž obsahuje konkrétní závazek přispět ke zřízení nových fotovoltaických zařízení na minimálně sto tisících střech do roku 2025.

MŽP souhlasí se závěrem městského soudu, že povinnost vykonávat činnost směřující ke snížení emisí skleníkových plynů do roku 2030 alespoň o 55 % plyne z čl. 4 odst. 2 věty druhé Pařížské dohody a zavazuje státy k náležité péči při mitigaci, nikoli k dosažení požadovaného snížení.

Žalovaný označil závěr soudu, že doporučení pro aktualizaci Politiky ochrany klimatu (tamtéž, str. 79) nesplňují požadavky, které čl. 4 odst. 14 Pařížské dohody klade na mitigační opatření, za zavádějící a pro posouzení předmětu řízení bezpředmětný. Str. 79 doporučení pro aktualizaci Politiky ochrany klimatu neobsahuje (a ani si neklade za cíl) seznam a podrobné nastavení jednotlivých mitigačních opatření. Jde pouze o návod, doporučení, jak v budoucnu k tvorbě navazující aktualizace POK přistupovat. Až nová aktualizace POK plánovaná na rok 2023 může na základě aktuálních analytických podkladů (např. výše zmíněné modelování dopadů balíčku „Fit for 55“, jehož výsledky se očekávají v polovině roku 2022), stanovit jednotlivá mitigační opatření formulovaná dle požadavků Pařížské dohody, požadavku evropských předpisů a obecných standardů kladených na tvorbu strategií.

Usnesení vlády č. 207 uložilo žalovanému povinnost zpracovat aktualizaci POK nejpozději do 31. 12. 2023. Žalovaný proto oznámil soudu, že ke dni 19. 5. 2022 nemůže předložit aktualizovaný seznam plánovaných mitigačních opatření. Žalovaný připomněl, že ve svých předchozích dvou vyjádřeních předložil soudu rozsáhlý výčet konkrétních přijatých opatření, který mají za cíl zmírnit změnu klimatu. Žalovaný se jako ústřední správní úřad při své činnosti řídí mj. usneseními vlády včetně lhůt zde stanovených, usnesení vlády však nemohou být pojmově nezákonným zásahem ve smyslu § 82 soudního řádu správního.

MŽP souhlasí se závěrem soudu, že povinnost dodržet určitý národní uhlíkový rozpočet nevyplývá z žádného pramene tuzemského nebo mezinárodního práva. Žalovanému ke dni podání žaloby ani do dnešního dne doposud marně neuplynul žádný závazný termín pro jakékoliv plnění, který by byl závazně stanoven vnitrostátními předpisy, mezinárodní smlouvou, evropskými předpisy, nebo platnými usneseními vlády. Žalovaný podotkl, že tento závěr by měl vést k zamítnutí žaloby, jelikož žalobci za nezákonný zásah do svých veřejných subjektivních práv výslovně v žalobě označují „nepřijetí nezbytných a přiměřených opatření směřujících ke snížení emisí skleníkových plynů v ČR, vedoucí k zachování uhlíkového rozpočtu ČR ve výši 800 Mt CO2 od ledna 2021 do konce století“. Správní soud je vázán rozsahem a předmětem žaloby tak, jak jej žalobci vymezili.

Žalovaný upozornil na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 4. 5. 2022, č. j. 3 A 13/2022-37, který zamítl zásahovou žalobu zapsaného spolku, který se domáhal určení, že Ministerstvo životního prostředí tím, že v rozporu s mezinárodními závazky a se závazky vyplývajícími z ústavního pořádku ČR bylo nečinné, když nepřijalo dostatečná opatření ke snižování emisí skleníkových plynů a eliminaci mikroplastů na území ČR. V bodu 22. odůvodnění rozsudku soud přisvědčil námitce, že pokud se žalobce domáhá ochrany před trvajícím zásahem (údajná nečinnost trvá), je třeba trvat na marném vyčerpání prostředků ochrany ve správním řízení ve smyslu § 85 soudního řádu správního. Žalovaný je přesvědčen, že mnohé závěry tohoto rozsudku je možné aplikovat i na nyní projednávaný případ.

Ohledně adaptačních opatření uvedl žalovaný následující. Žalovaný předně souhlasil s městským soudem, že ČR je povinna přijmout také adaptační opatření, když tato povinnost vyplývá z čl. 5 odst. 1 a 4 EPRK.

Žalovaný zdůraznil, že čl. 5 EPRK, stanoví ČR pouze povinnost přijmout vnitrostátní adaptační strategii a plán (což ČR splnila), nicméně nařízení nestanoví žádnou konkrétní formu, obsah ani vzorový katalog adaptačních opatření. Do dnešního dne ještě nedošlo ani ke schválení závazného pokynu Komise dle článku 5 odst. 5 EPRK.

Dle žalovaného je v současné době k dispozici pouze hodnocení plnění předchozího akčního plánu (NAP AZK 2017-2020). K dnešnímu dni lze, při zohlednění podrobnosti formulace specifických cílů aktualizované národní adaptační strategie (NAS), konstatovat, že všechny cíle jsou průběžně plněny. Podrobnější hodnocení plnění strategického cíle ani specifických cílů NAS není v tuto dobu k dispozici – ostatně strategie byla schválena v září 2021 a v ČR (ani jinde ve světě) není zavedené, že by monitoring plnění cílů celostátních strategií probíhal tak často, aby vyhodnocení plnění bylo k dispozici již v průběhu prvního roku od schválení. Plnění akčního plánu bude vyhodnoceno až v letech 2024 a 2029 a o výsledku bude informována vláda ČR prostřednictvím Zprávy o adaptaci České republiky na změnu klimatu v pětiletém intervalu počínaje březnem 2025. V souladu s usnesením vlády ČR č. 785 ze dne 13. září 2021, bude do 30. 11. 2025 předložen vládě návrh 2. aktualizace Akčního plánu, pro období 2026-2030.

Žalovaný je přesvědčen, že v současné době se nedopouští ve vztahu k adaptaci na změnu klimatu žádné nezákonné nečinnosti, která by mohla být označena za nezákonný zásah do veřejných subjektivních práv žalobců, protože: - dbá na zajištění trvalého pokroku v oblasti adaptace na změnu klimatu důrazem na strategickou práci. Hlavním strategickým dokumentem je aktualizovaná národní Adaptační strategie, která byla schválená vládou ČR v roce 2015 (tj. 6 let před přijetím EPRK) a aktualizovaná v září 2021. Téma adaptace na změnu klimatu je v ČR propisováno i do strategických dokumentů všech resortů, - dbá na zajištění trvalého pokroku také skrze dlouhodobou podporu aktivit podstatných pro adaptaci ČR, a to jak finančně v rámci cílené dotační podpory investičních adaptačních opatření, podpory pořizování strategických dokumentů adaptace na místní úrovni, podpory výzkumu a podpory osvěty prostřednictvím dotací NNO, tak i samostatnými osvětovými akcemi, - pokračuje ve vyhlašování dotačních výzev - např. OPŽP, národních dotačních programů (NPŽP, NZÚ aj.), podpory NNO, výzev k Paktu starostů a primátorů pro klima, - dbá na komunikaci s obcemi ČR, např. skrze webinář Svazu měst a obcí ČR, - ČR má přijatou vnitrostátní adaptační strategii a plán a tyto dokumenty jsou založené na důkladných analýzách změny klimatu a zranitelnosti vůči ní a na posouzení dosaženého pokroku a ukazatelích v této oblasti, přičemž nepopiratelně vycházejí z nejlepších dostupných a nejaktuálnějších vědeckých poznatků. Na aktualizaci obou dokumentů se podílelo více než 170 odborníků z veřejných, vědeckých a neziskových institucí. Materiály se opírají zejména o odborné podklady zpracované rezortními organizacemi MŽP (ČHMÚ a CENIA) s podporou Akademie věd ČR (zejm. CZECHGLOBE, Ústav výzkumu globální změny AV ČR, v.v.i.) a řady dalších výzkumných organizací. Klíčovými analytickými podklady pro aktualizaci akčního plánu byly: Aktualizace Komplexní studie dopadů, zranitelnosti a zdrojů rizik souvisejících se změnou klimatu v ČR z roku 2015 (tým vedený ČHMÚ, 2019); Evaluace plnění NAP AZK (CENIA a odbor 150, 2019); Hodnocení zranitelnosti ČR ve vztahu ke změně klimatu k roku 2017 (CENIA, 2019) - zohlednila ve své vnitrostátní strategii mimořádnou zranitelnost příslušných odvětví (viz uvedené podklady a široká spolupráce) a zcela nepochybně prosazuje řešení blízká přírodě a adaptační opatření založená na ekosystémech (konkrétně viz účel a základní principy strategie – kap. 3.1, vize adaptace v ČR – kap. 3.2, formulace specifických cílů strategie – kap. 3.4, rámec adaptačních opatření – viz příloha 1 vyjádření k žalobě) - zahájila pravidelnou aktualizaci své národní adaptační strategie, a to na podzim 2021, kdy byla vládou ČR schválena první aktualizace adaptační strategie a akčního plánu, - reportuje informace o plnění unijních nařízení v oblasti klimatu. V souladu s článkem 19 odst. 1 nařízení (EU) 2018/1999 byla k 15. 3. 2021 podána první zpráva o vnitrostátních plánech a strategiích v oblasti přizpůsobování se změně klimatu, uvádějící prováděná a plánovaná opatření s cílem usnadnit přizpůsobení se změně klimatu v souladu s požadavky na podávání zpráv dohodnutými v rámci úmluvy UNFCCC a Pařížské dohody. Další reporting v této oblasti proběhne zase až k 15. 3. 2023. - řádné plnění unijního nařízení č. 2018/1999 dokládá i skutečnost, že proti ČR není vedeno žádné řízení pro porušení Smlouvy ve smyslu čl. 258 Smlouvy o fungování Evropské unie ve vztahu k tomuto článku nařízení.

MŽP se vyjádřilo k plnění specifických cílů 1 a 3 dle NAP, protože náležejí do jeho gesce. K adaptačním opatřením vyžadujícím změnu platné právní úpravy žalovaný uvedl, že skutečnost, zda bude nějaký právní předpis konkrétního znění a v konkrétním termínu přijat, vždy záleží na průběhu legislativního procesu. Zásahovou žalobou se nelze domáhat konkrétních legislativních změn.

Žalovaný ve vztahu k plnění specifického cíle 1.5 (opatření k omezení vodní a větrné eroze zemědělské půdy) konstatoval, že byla přijata tzv. protierozní vyhláška – vyhláška č. 240/2021 Sb., o ochraně zemědělské půdy před erozí (§ 2 písm. a), § 5 odst. 2 upravují monitoring eroze, čímž plní adaptační opatření 1.5.10), a je připravovaná novela zákona o ochraně zemědělského půdního fondu (předložení do vlády podle Plánu legislativních prací vlády v termínu 10/2022), která posiluje ochranu půdy proti erozi. Hlavním smyslem novely zákona o ZPF je posílení ekologické funkce půdy (opatření 1.5.12). Krajinné prvky mají být podle návrhu součástí ZPF, nebude tedy potřeba pro ně půdu odnímat. Podle připravované novely budou krajinné prvky ve smyslu nařízení vlády o stanovení podrobností evidence využití půdy podle uživatelských vztahů na zemědělské půdě považovány za součást zemědělské půdy. Za poškozování fyzikálních, chemických nebo biologických vlastností zemědělské půdy bude považováno i snižování množství organické hmoty (adaptační opatření 1.6.1). Jako nápravné opatření pak lze podle novely uložit obohacení půdy organickými hnojivy. Novela zákona o ochraně ZPF vnímá krajinné prvky na zemědělské půdě jako součást ZPF, krajinnými prvky jsou přitom i skupiny dřevin, stromořadí a solitérní dřeviny. Současně novela rozšiřuje možnost užívat zemědělskou půdu jako plantáž dřevin (opatření 1.11.3).

Ve vztahu ke specifickému cíli č. 3 žalovaný uvedl, že s účinností od 1. února 2021 byla přijata „suchá hlava“ zákona 254/2001 Sb., vodní zákon, tedy nová hlava X nazvaná Zvládaní sucha a stavu nedostatku vody. Hlavní princip nové právní úpravy spočívá v legislativním nastavení operativního řízení v období sucha a stavu nedostatku vody. Základním nástrojem pro zvládání sucha a stavu nedostatku vody jsou tzv. plány pro zvládání sucha a stavu nedostatku vody (dále jen „plány pro sucho“), které na úrovni všech krajů zpracovávají krajské úřady a na úrovni celé České republiky zpracovávají společně MŽP a MZ.

Plány pro sucho zejména identifikují, jaké jsou v konkrétním území požadavky na vodu a jaké jsou její zdroje a jak pocítí osoba nakládající s vodami omezení obecného či zvláštního nakládání. Novela zákona dále definuje nový mimořádný „stav nedostatku vody“ jako dočasný stav s možným dopadem na základní lidské potřeby, hospodářskou činnost a životní prostředí, kdy v důsledku sucha požadavky na užívání vod převyšují dostupné zdroje vod, a je nezbytné omezit hospodaření s vodou a provádět další opatření. Po dobu trvání stavu nedostatku vody budou svolávány komise pro zvládání sucha a stavu nedostatku vody, které na základě plánů pro sucho budou moci uplatňovat určitá opatření, např. omezit či zakázat nakládání s vodami, uložit zprovoznění záložního zdroje vody či uložit mimořádnou manipulaci na vodním díle nad rámec schváleného manipulačního řádu.

MD odkázalo na tabulku č. 8 na str. 35-38 vyhodnocení POK, ze které vyplývá, že opatření v sektoru Doprava jsou splněna nebo průběžně plněna. Pouze jedno opatření (4E – Přesun části přepravních výkonů nákladní dopravy ze silnic na železnici) je plněno částečně s doporučením v aktualizaci navázat na novou směrnici pro intermodální dopravu a Dopravní politiku České republiky pro období 2021–2027 s výhledem do roku 2050. Žalovaný též odkázal na str. 47-49 vyhodnocení POK, kde je uvedeno, jakým způsobem byla nebo jsou opatření plněna.

Žalovaný upozornil, že není gestorem ani spolugestorem pro specifické cíle 1 až 3 uvedené v NAP AZK. Žalovaný dodal, že je gestorem metodického a organizačního opatření 4_16.3 „Zohlednit při projektování dopravních staveb a konstrukcí projevy změny klimatu“.

MD ve zbytku svého stanoviska rozebralo činnost při snižování emisního zatížení z dopravy, která je uvedena např. v materiálu vyhodnocení plnění Národního programu snižování emisí České republiky (ve znění Aktualizace Národního programu snižování emisí České republiky 2019) z prosince 2021 (str. 143-157). Dle žalovaného byla předmětná opatření průběžně plněna.

MPO uvedlo výši podpory úsporných opatření pro hospodaření s vodou (48 499 610 Euro) a oběhové hospodářství (40 263 828 Euro), která plyne z Národního plánu obnovy a z operačního programu Technologie a aplikace pro konkurenceschopnost (dále jen „OP TAK“).

Dne 5. 5. 2022 byla vyhlášena první výzva „Úspora vody v průmyslu“, která cílí na udržitelné nakládání s vodou. Kromě toho připravuje MPO v rámci OP TAK program podpory zaměřený na úspory vody v podnicích. Tento program bude zpřístupněn ve druhé polovině roku 2022 a bude určen jen pro infrastrukturu bez přímého vlivu na výrobu. V roce 2020 proběhl výzkumný projekt „Hospodárnější užívání vod v průmyslu a energetice ČR“, jehož výstupem byla mj. Metodika pro hodnocení využívání vody na úrovni podniků.

Pro dotační období let 2021-2027 došlo ke schválení specifického cíle 5.2 Podpora přechodu na oběhové hospodářství účinně využívající zdroje. MPO očekává vyhlášení prvních výzev v rámci OP TAK na konci prvního čtvrtletí roku 2022. Bod 2.7 Národního plánu obnovy cílí na podporu malých, středních a také velkých podniků.

Žalovaný se ztotožnil se závěry městského soudu ohledně neexistence závazného uhlíkového rozpočtu; povinnosti dle EU NDC; a závaznosti evropského klimatického rámce.

Dne 15. 6. 2022 se ve věci konalo jednání před soudem, při kterém žalobci i žalovaní setrvali na své argumentaci z písemných podání.

Zástupce žalobců shrnul podstatné body zásahové žaloby a požádal o vložení dokumentů s názvem Předžalobní výzva z důvodu neplnění klimatických závazků ČR a ohrožování práv a oprávněných zájmů občanů (dále jen „předžalobní výzva“) a Hodnocení zranitelnosti ČR ve vztahu ke změně klimatu (dále jen „hodnocení zranitelnosti“) do spisu. Soud žádosti vyhověl. Zástupce žalobců předložil soudu dvě alternativy bodu V. žalobního návrhu. První alternativa požadovala po žalovaných dosažení klimatické neutrality společně s omezením maximálního množství absolutních emisí CO2 (800 Mt do dosažení klimatické neutrality na území ČR), zatímco druhá alternativa vycházela z povinnosti snížit emise CO2 do roku 2030 o 84 % a dosáhnout uhlíkové neutrality do roku 2050. V obou alternativách byl žalobní návrh v oblasti adaptace doplněn o požadavek dosahování trvalého pokroku.

Zástupkyně MŽP vyjmenovala zákonné podmínky důvodnosti zásahové žaloby a zpochybňovala zejména přímost zásahu do práv žalobců, příčinnou souvislost mezi tvrzenou nečinností a dopady do právní sféry žalobců, a nezákonnost zásahu. Zástupkyně MŽP uvedla, že s ohledem na stávající mezinárodní situaci není jisté, zda dojde k přijetí nařízení z balíčku „Fit for 55“ a konstatovala, že posouzení dopadů tohoto klimatického balíčku je nezbytné ke tvorbě nové POK. Ostatní žalovaní se k tomuto vyjádření připojili.

Městský soud při jednání provedl tyto listinné důkazy (prokázané skutečnosti soud popsal v odůvodnění rozsudku s odkazem na konkrétní stranu listinného důkazu): - Dopady klimatické změny v ČR - Očekávané dopady změny klimatu v ČR - Kvantifikace dopadů Pařížské dohody pro ČR - Národně stanovený příspěvek (EU NDC) - Global Warming of 1.5 °C (chapter 2) - COP26, draft 1/CMA.3 - Vyhodnocení Politiky ochrany klimatu - Obecný programový dokument modernizačního fondu - OECD Czech Republic - Vyhodnocení plnění Národního akčního plánu adaptace na změnu klimatu - Poziční zpráva o pokroku při plnění Koncepce ochrany před následky sucha pro území ČR za rok 2019 - National Greenhouse Gas Inventory Report of the Czech Republic - Podpora adaptace lesů na klimatickou změnu (2010-2021) - Dokumentace z průběžné kontroly plnění adaptačních opatření v lesnictví - Web ČHMÚ (základní informace o změně klimatu) - Sixth Assessment Report, WGII, chapter 1 and 13 - Sixth Assessment Report, WGIII, chapter 13 - Očekávané dopady změny klimatu - Tabulky emisí ČR podle údajů zpracovaných Evropskou agenturou pro životní prostředí - Klimaticky neutrální Česko – Cesty k dekarbonizaci ekonomiky (analýza společnosti McKinsey & Company) - Národní inventura antropogenních emisí skleníkových plynů pro ČR - Předběžný přehled významných problémů nakládání s vodami zjištěných v části mezinárodní oblasti povodí Labe, Odry, Dunaje

Ostatní návrhy na dokazování městský soud zamítl. Důvody jsou uvedeny níže v závěru kapitol týkajících se mitigace a adaptace.

Městský soud postupoval při posuzování přípustnosti zásahové žaloby z posloupnosti vymezené rozsudkem rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015-160, body 61 až 66. Rozsudek rozšířeného senátu byl sice následně zrušen nálezem Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18, ale důvody zrušení se netýkaly úvah při posuzování přípustnosti zásahové žaloby. Městský soud se proto neodchýlil od závěrů rozšířeného senátu. Soud nejprve posoudil, zda byli žalobci procesně legitimováni k podání zásahové žaloby; zda žalovaní měli při tvrzeném zásahu postavení správního orgánu; poté soud zjišťoval, zda žalobci vyčerpali jiné právní prostředky ochrany nebo nápravy; a konečně zkoumal, zda byla zásahová žaloba podána včas.

K založení aktivní žalobní legitimace dle § 82 soudního řádu správního postačuje, aby žalobce tvrdil přímé zkrácení na svých právech nezákonným zásahem správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo.

Žalobci tvrdili, že žalovaní nesplnili povinnost přijmout nezbytná a přiměřená opatření k ochraně klimatu vyplývající z Listiny, ZŽP, EÚLP, Pařížské dohody a UNFCCC, čímž zasáhli do práva žalobců na příznivé životní prostředí, do vlastnického práva, práva na ochranu soukromého a rodinného života, práva na život a zdraví, práva na provozování hospodářské činnosti, a práva na samosprávu. Žalobci zásah důkladně popsali na str. 22 až 46 žaloby.

Městský soud předně posuzoval, zda jsou žalobní tvrzení dostatečně konkrétní pro přezkum ve správním soudnictví. Žalobci na str. 21 žaloby namítali obecnou exekutivní nečinnost žalovaných v podobě nedostatečného nastavení cílů strategických dokumentů, nesjednocování činnosti ministerstev, nenavržení relevantní legislativy atd., ale z celkového pojetí žaloby (str. 46 až 48 žaloby) a žalobního návrhu vyplývá, že žalobci požadují po žalovaných přijetí nezbytných a přiměřených mitigačních a adaptačních opatření v oblasti ochrany klimatu v souladu s mezinárodními závazky ČR. Soud přihlédl k tomu, že mezinárodní právo zavazuje k činnosti (např. čl. 4 odst. 2 věta druhá Pařížské dohody), nikoli k použití určitých prostředků, a ČR nepřijala klimatický zákon, který by závazky státu v této oblasti konkretizoval tak, jak to činí kupř. zákon č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, stanovující imisní a emisní limity. V takovém případě neměli žalobci možnost zásah vymezit jinak než poukazem na údajnou nedostatečnost stávajících opatření poskytujících ochranu před klimatickou změnou a jejími následky. Soud proto považoval obsah žaloby za dostatečně určitý.

Městský soud se následně zabýval myslitelností tvrzeného zásahu. Nemyslitelným zásahem je dle výše citovaného rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu (bod 63) situace, kdy „je zjevné a nepochybné, že jednání popsané v žalobě nemůže být vzhledem ke své povaze, povaze jeho původce či jiným okolnostem „zásahem“ ve smyslu legislativní zkratky v § 84 s. ř. s. (pozn. městského soudu: myšleno legislativní zkratky dle § 82 s. ř. s.), i kdyby byla tvrzení žalobce pravdivá […]. Je však třeba zdůraznit, že odmítnout žalobu z uvedeného důvodu lze jen tehdy, je-li nemožnost, aby v žalobě tvrzené jednání bylo nezákonným zásahem, zjevná a nepochybná.“ Soud hodnotil myslitelnost zásahu vzhledem k tvrzené povaze zásahu, právům žalobců, právní formě žalobců, a s ohledem na původce zásahu.

Žalobci vymezili zásah jako nečinnost spočívající v nedostatečném plnění mezinárodních závazků žalovaných v oblasti mitigace a adaptace na změnu klimatu. Soudní ochrana proti takovémuto zásahu nemůže být předem vyloučena, protože „[s]myslem a účelem soudní ochrany před nezákonným jednáním veřejné správy je poskytnout jednotlivci účinný prostředek obrany, a to zásadně bez ohledu na formu, kterou veřejná správa jedná.“ (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008-98, bod 15). Nezákonná nečinnost musí však být způsobilá žalobce zkrátit na jejich právech (tamtéž, bod 20).

Do práva na život, na zdraví, na soukromý a rodinný život, na výkon hospodářské činnosti, vlastnického práva a práva na samosprávu může být zasaženo nečinností při ochraně životního prostředí (na tomto principu je založena judikatura ESLP, např. rozsudek ESLP ze dne 22. 5. 2003, ve věci Kyrtatos proti Řecku, stížnost č. 41666/98, bod 52). Obdobně myslitelný je též zásah do práva na příznivé životní prostředí dle čl. 35 odst. 1 Listiny, který namítají všichni žalobci. Ačkoli se tohoto práva lze domáhat podle čl. 41 odst. 1 Listiny pouze v mezích zákona a klimatický zákon přijat doposud nebyl, Ústavní soud (nález ze dne 26. 1. 2021, Pl. ÚS 22/17, bod 89) vymezil podstatu práva na příznivé životní prostředí, která je nezávislá na zákonném provedení, jako závazek státu k ochraně proti zásahu do životního prostředí, dosahuje-li zásah takové míry, že znemožňuje realizaci základních životních potřeb člověka. Smysl práva na příznivé životní prostředí spočívá v zajištění životního prostředí o takové kvalitě, aby v něm mohl člověk důstojně žít. Nečinnost při uskutečňování mitigačních a adaptačních opatření může do tohoto účelu zasáhnout, protože tato opatření jsou nezbytná pro ochranu života a zdraví člověka před nepříznivými následky změny klimatu.

Žalobce Klimatická žaloba ČR, z. s. je spolkem. Právní řád přiznává spolkům právo se domáhat v řízeních před správními soudy nejen ochrany svých procesních práv, ale i hmotných práv svých členů, zejména práva na příznivé životní prostředí. Podmínkou je věcný a místní vztah spolku k předmětu řízení (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2020, č. j. 6 As 104/2019-70, bod 18). Věcný vztah je dán mj. účelem spolku a jeho faktickým naplňováním. Žalobce sdružuje 218 fyzických osob a vznikl dne 26. 7. 2019 za účelem ochrany klimatu ČR (vizte webové stránky www.klimazaloba.cz, a výpis ze spolkového rejstříku). Spolek zaslal žalovaným předžalobní výzvu a následně podal klimatickou žalobu. Věcný vztah spolku k předmětu řízení je nepochybný. K naplnění místního vztahu postačuje, pokud objekt ochrany, jehož se řízení týká, má celostátní význam (tamtéž, bod 18). Změna klimatu zasahuje celé území ČR, pročež je spolek aktivně legitimován k podání zásahové žaloby, jež je ostatně hlavním důvodem jeho vzniku.

Shodný závěr platí také v případě žalobce České společnosti ornitologické – Jihomoravské pobočky. Jedná se o pobočný spolek České společnosti ornitologické, jehož hlavním účelem je ochrana přírody a krajiny a životního prostředí, zejména výzkum a ochrana volně žijících ptáků a jejich prostředí, a dále ekologická výchova a vzdělávání dětí i dospělých. V soudním řízení není sporu o tom, že pobočný spolek své poslání plní.

Obec Svatý Jan pod Skalou je též aktivně procesně legitimována k podání zásahové žaloby. Klimatické změny jsou způsobilé zasáhnout do oprávněných zájmů občanů žijících na jejím území. Základní povinností obce dle § 2 odst. 2 obecního zřízení je pečovat o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů, a chránit veřejný zájem. Je proto žádoucí, aby se obec mohla brát o práva svých občanů na příznivé životní prostředí stejným způsobem jako environmentální spolek (přiměřeně nález Ústavního soudu ze dne 13. 10. 2015, sp. zn. IV. ÚS 3572/14, bod 43).

Městský soud k námitce vlády zjišťoval, zda mohla při tvrzeném zásahu mít postavení správního orgánu, protože správní soud poskytuje dle § 4 odst. 1 písm. c) ve spojení s § 82 soudního řádu správního ochranu pouze před nezákonnými zásahy správních orgánů.

Nejvyšší správní soud vymezil správní orgán v rozsudku ze dne 21. 5. 2008, č. j. 4 Ans 9/2007-197, takto: „Ustanovení § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. zavádí legislativní zkratku „správní orgán“. Tím se rozumí orgán moci výkonné, orgán územního samosprávného celku, jakož i fyzická nebo právnická osoba nebo jiný orgán, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy. Tato legislativní zkratka se vztahuje nejen na pravomoc správních soudů podle tohoto písmene zmíněného ustanovení, nýbrž i na pravomoci podle dalších písmen, tj. b), c) a d), tedy také na nečinnost „správního orgánu“ či jemu přičitatelný nezákonný zásah. Zákonná definice obsahuje tři prvky: za prvé, jedná se o orgán moci výkonné či jiný z typu orgánů v definici uvedených. Za druhé, tento orgán rozhoduje o právech a povinnostech fyzických a právnických osob. Za třetí, toto rozhodování se děje v oblasti veřejné správy.“ Nejvyšší správní soud tento závěr upřesnil v rozsudku ze dne 21. 9. 2021, č. j. 3 Ads 190/2019-47, bod 17: „Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že ve své dřívější rozhodovací činnosti uváděl, že pojmovým znakem správního orgánu je právě i rozhodování o právech a povinnostech osob. Jak však vysvětlil již ve svém rozsudku ze dne 9. 10. 2019, č. j. 8 Ads 301/2018-45, vždy tak činil pouze tehdy, pokud se jednalo o žalobu proti rozhodnutí správního orgánu nebo o žalobu na ochranu proti nečinnosti při vydání rozhodnutí (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 8. 2010, č. j. 2 As 52/2010-59, č. 2133/2010 Sb. NSS). V případě jiných žalob je totiž ochrana poskytována i tehdy, pokud daný orgán veřejné správy nerozhoduje o právech a povinnostech osob. Nejde-li o žaloby proti rozhodnutím nebo na ochranu proti nečinnosti při vydání rozhodnutí, pojem správní orgán je tudíž třeba vykládat tak, že se jedná o takový orgán či osobu uvedenou v § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy.“

Vláda je dle čl. 67 odst. 1 Ústavy vrcholným orgánem výkonné moci. První podmínka je splněna.

Městský soud je přesvědčen, že druhou podmínku je pro účely zásahové žaloby nutné vykládat v souladu s výše citovaným závěrem Nejvyššího správního soudu tak, že správním orgánem je orgán či osoba dle § 4 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního vykonávající působnost v oblasti veřejné správy. Pojem působnost značí, že jde o vrchnostenskou veřejnou správu (výkon veřejné moci). Veřejná správa v materiálním pojetí je souhrnem státních činností, které nejsou zákonodárstvím, soudnictvím nebo vládou (rozsudek Nejvyššího právního soudu, č. j. 2 As 24/2010-53).

Hlavní úloha vlády spočívá v politickém vedení veřejné správy. Za tímto účelem vláda přijímá usnesení, která jsou vnitřními předpisy (SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo. 4. aktualizované vydání. Praha: Wolters Kluwer, 2019, s. 269, 271 a 78). Vláda může výjimečně vystupovat jako správní orgán a její usnesení může mít povahu individuálního správního aktu a její nečinnost může být nezákonným zásahem (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 2. 2021, č. j. 10 As 391/2020-65, body 9 až 14).

V nyní posuzované věci žalobci namítali exekutivní nečinnost žalovaných, která měla v případě vlády spočívat v nedostatečné koordinaci ministerstev při řešení klimatické krize dle § 28 odst. 1 kompetenčního zákona a ve schvalování nedostatečně ambiciózních strategických a koncepčních dokumentů (str. 21 žaloby). Při této činnosti vystupuje vláda jako nositel vládní moci, kterou uplatňuje směrem dovnitř veřejné správy skrze přijímání usnesení vlády, která jsou pro ministerstva závazná podle § 21 kompetenčního zákona. Výkon vládní moci nezasahuje vrchnostensky do práv a povinností žalobců, přímo se jich netýká (shodně rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 21. 12. 2012, č. j. 8 A 112/2012-27). Proto neplatí, že absence nebo nedostatečnost tohoto postupu může žalobce přímo zkrátit na jejich veřejných subjektivních právech (přiměřeně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 9. 2021, č. j. 3 Ads 190/2019-47, bod 16).

Vláda při výkonu své řídící funkce nepůsobí v oblasti veřejné správy. Není správním orgánem, jehož činnost by bylo možné podrobit soudní kontrole dle § 4 odst. 1 písm. c) ve spojení s § 82 soudního řádu správního.

Odborná literatura zastává shodný závěr: „Do působnosti vlády náleží schvalování různých koncepčních materiálů označovaných jako politiky a programy, které stanoví priority rozvoje v různých oborech veřejného života, např. politiku územního rozvoje, národní politiku výzkumu, vývoje a inovací, program rozvoje venkova atd. Schválení těchto koncepčních dokumentů, které jsou určeny především orgánům veřejné správy, nikoli těm, vůči kterým je veřejná správa vykonávána, tj. adresátům jejího veřejnoprávního působení, je výsledkem vládního, politického rozhodnutí, nejedná se o projev výkonu státní správy.“ (KOPECKÝ, Martin. Správní právo. Obecná část. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2019, s. 78).

Městský soud shrnuje, že vláda očividně nemohla při tvrzeném zásahu vystupovat jako správní orgán dle § 4 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního, protože její (ne)činnost nesměřovala vůči adresátům působení veřejné správy, ale výhradně dovnitř veřejné správy (obdobně vizte rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 4. 2017, č. j. 8 As 103/2016-90, bod 18). Městský soud proto výrokem I. odmítl zásahovou žalobu dle § 46 odst. 1 písm. a) soudního řádu správní v rozsahu námitek směřujících vůči vládě.

Žalobci nejsou tímto postupem soudu zkrácení na právu na přístup ke správnímu soudu, protože vláda nebyla jediným žalovaným. Žalovaná ministerstva, na rozdíl od vlády, naplňují výše vymezenou definici správního orgánu: jsou orgánem moci výkonné (ústředním orgánem státní správy dle kompetenčního zákona) a jejich působnost ve veřejné správě spočívá ve výsostném přijímání mitigačních a adaptačních opatření podle Pařížské dohody a EÚLP, která mj. směřují k ochraně práv nepodřízených subjektů před následky změny klimatu.

Ačkoli je pravda, že žalobci nevymezili, která konkrétní opatření byla ministerstva povinna přijmout, nejedná se o natolik neurčité vymezení předmětu žaloby, které by zjevně a nepochybně vylučovalo soudní přezkum dle § 4 odst. 1 písm. c) soudního řádu správního kvůli nemožnosti ověřit, zda žalovaní vystupovali jako správní orgán, resp. že se mohli ve vztahu k žalobcům dopustit nezákonného zásahu. Žalobci nebyli s to vymezit konkrétní opatření, protože namítali porušení povinnosti podle Pařížské dohody spočívající v dosažení určitého výsledku, nikoli povinnosti přijmout přesně definovaná opatření. Městský soud přihlédl k tomu, že předmětná zásahová žaloba je v ČR první svého druhu a z dostupných zahraničních rozhodnutí vyplývá, že správní soudy v obdobných případech klimatické žaloby věcně projednaly. Kromě toho, ministerstva svou pasivní žalobní legitimaci nezpochybňovala.

Městský soud uzavřel, že tvrzená exekutivní nečinnost není rozhodnutím dle § 65 odst. 1 soudního řádu správního, ani nečinností ve smyslu § 79 odst. 1 soudního řádu správního spočívající v nevydání meritorního rozhodnutí nebo osvědčení. Žalobci zvolili správný žalobní typ a zásah určili natolik konkrétně, aby jej bylo možné věcně posoudit z hlediska jeho zákonnosti a dopadu do práv žalobců. Vláda však při tvrzené nečinnosti nevystupovala jako správní orgán, a proto nemohla být žalována.

MŽP ve vyjádření k žalobě namítalo, že žalobci před podáním zásahové žaloby nevyčerpali všechny prostředky právní ochrany dle § 85 soudního řádu správního, konkrétně opatření proti nečinnosti dle § 80 správního řádu.

Povinnosti vyčerpat právní prostředky ochrany se zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 5. 12. 2017, č. j. 1 Afs 58/2017-42, body 34 a 46: „Soudní ochrana je subsidiární pouze tam, kde veřejná správa disponuje účinnými prostředky k ochraně práv osob, které tvrdí, že konáním, případně nečinností veřejné správy bylo zasaženo do jejich veřejných subjektivních práv. To má svůj smysl. Veřejná správa může rozhodnout meritorně, zásah do práv může odstranit dříve než jakýkoliv soudní přezkum. Jde tedy o zákonnou konstrukci, která má zajišťovat, aby se nezákonnosti řešily předně v místě a čase, kde nastanou, orgány kompetentními. Ty na základě argumentů uplatněných v zákonem poskytnutých prostředcích samy seznají předešlou nezákonnost a použijí vlastní procesní nástroje k nápravě. […] Není podstatné, jak zákon ten či onen prostředek pojmenoval, ale jak jej komplexně upravil, zejména z hlediska zajištění ochrany hmotných nebo procesních práv konkrétní osoby, včetně navazující soudní ochrany.“

Spočívá-li zásah v nečinnosti, pak žalobce zásadně musí před podáním zásahové žaloby využít opatření proti nečinnosti dle § 80 správního řádu (shodně KÜHN, Zdeněk, KOCOUREK, Tomáš a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2019, komentář k § 85, bod 5). Soud má za to, že žalobci tuto povinnost neměli, a to s ohledem na zvláštnosti posuzované věci.

Z výše přímo citovaného rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu vyplývá, že podpůrná úloha soudní ochrany není samoúčelná, ale šetří princip dělby moci dle čl. 2 odst. 1 Ústavy. Na druhou stranu není s ohledem na právo na přístup ke správnímu soudu dle čl. 36 odst. 2 Listiny přípustné po žalobci požadovat vyčerpání neúčinných prostředků právní ochrany. Hlavní kritérium účinnosti spočívá v zajištění ochrany hmotných nebo procesních práv konkrétní osoby.

Zásahová žaloba svým rozsahem přesahuje rámec institutu opatření proti nečinnosti dle § 80 správního řádu: směřuje proti porušení pěti lidských práv pěti žalovanými, a vyplývá z ní, že pouze společným postupem žalovaných lze docílit nápravy trvajícího nezákonného stavu. Ochrana před nečinností se sice dle § 6 odst. 1 správního řádu týká prodlení s jakýmikoli postupy a úkony správních orgánů podle správního řádu, ale žalobci nepožadují přijetí konkrétních opatření, nýbrž dosažení výsledku. Pro posouzení účinnosti opatření proti nečinnosti je také podstatné, že ze zákona jednoznačně nevyplývá, zda je podáním žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti zahájeno správní řízení dle § 44 odst. 1 správního řádu, v němž je správní orgán vázán petitem návrhu, nebo je ponecháno na úvaze správního orgánu, jakým způsobem bude postupovat (vizte FIALA, Zdeněk, FRUMAROVÁ, Kateřina a kol. Správní řád. Praktický komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2020, komentář k § 80).

Pokud by žalobci museli využít ochranu před nečinností, pak by museli požádat každého žalovaného jednotlivě o uplatnění opatření proti nečinnosti. Takový postup by vedl k nejistému výsledku. Žalovaní ani nijak nekonkretizují, jakým způsobem by postup podle § 80 správního řádu chránil práva žalobců. Vzhledem k povaze a rozsahu tvrzeného zásahu se soud nedomnívá, že by žalobci tímto postupem mohli dosáhnout účinné nápravy. Městský soud proto nepovažuje ochranu před nečinností v případě žalobců za účinný prostředek k ochraně jejich práv, který by museli vyčerpat před podáním zásahové žaloby ve smyslu § 85 soudního řádu správního.

Městský soud vzal též v potaz, že žalobci při jednání předložili předžalobní výzvu ze dne 8. 12. 2020 adresovanou předsedovi vlády, ministrovi životního prostředí, ministrovi průmyslu a obchodu, a ministrovi zemědělství. Žalobci požadovali, aby adresáti výzvy do 30 kalendářních dnů veřejně uznali, že existující strategické dokumenty neodpovídají závazkům ČR plynoucím z Pařížské dohody a nesměřují k dosažení klimatické neutrality EU do roku 2050. Žalobci požadovali, aby adresáti výzvy přijali bezodkladně nezbytná opatření k nápravě, která ve výzvě vymezili. Z počínání žalobců je patrné, že se na správní soud neobrátili bez dalšího, ale teprve poté, co žalovaní nevyhověli jejich předžalobní výzvě. Podpůrná úloha soudního přezkumu proto byla dodržena.

Dle § 84 odst. 1 soudního řádu správního musí být žaloba podána do dvou měsíců ode dne, kdy se žalobce dozvěděl o nezákonném zásahu. Nejpozději lze žalobu podat do dvou let od okamžiku, kdy k němu došlo.

Žalobci tvrdili, že nezákonný zásah má povahu trvajícího zásahu, a proto lhůty pro podání zásahové žaloby nemohly marně uplynout.

Této otázce se věnoval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 26. 6. 2013, č. j. 6 Aps 1/2013-51, bod 22: „Nejvyšší správní soud tedy shrnuje, že § 84 odst. 1 s. ř. s. je třeba vykládat tak, že lhůta pro podání žaloby na ochranu před zásahem správního orgánu, a to ani lhůta subjektivní (dvouměsíční), ani lhůta objektivní (dvouletá), nemůže uplynout, dokud tento zásah trvá. Jinak řečeno, žaloba proti zásahu, který trvá v okamžiku podání žaloby, z povahy věci nemůže být opožděná.“ Trvajícím zásahem je zásah, k němuž stále dochází; nikoli jednorázový úkon správního orgánu, jehož následky trvají (tamtéž, body 12 a 13).

V nyní posuzované věci spočíval tvrzený zásah v nečinnosti žalovaných při přijímání klimatických opatření, a tato nečinnost trvala v okamžiku podání žaloby (21. 4. 2021), protože žalovaní k tomuto dni nepřijali opatření požadovaná žalobci. Nešlo o jednorázovou nečinnost mající trvající následky, ale o zásah, k němuž neustále dochází. V případě trvající nečinnosti nemohly lhůty pro podání zásahové žaloby marně uplynout.

Ke stejnému závěru dospěl Nejvyšší správní soudu ve výše citovaném rozsudku, bod 9: „Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že z právě uvedeného vymezení tvrzeného zásahu vyplývá, že je zde namítán zásah v době podání žaloby trvající, tedy kontinuální. Ani nečinnost v podobě neposkytování ochrany právu stěžovatele a jeho obyvatel na příznivé životní prostředí a relevantním veřejným zájmům, ani neimplementace (absence řádné implementace) komunitárního práva nepředstavují jednorázové akty, nýbrž určitý déle trvající nepřetržitý stav.“

Městský soud shledal, že podmínky řízení o zásahové žalobě byly splněny a přikročil k věcnému přezkumu.

Podle § 82 soudního řádu správního se může každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen „zásahem“) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, domáhat u soudu žalobou ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný.

Podle § 87 odst. 1 soudního řádu správního soud rozhoduje na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí; rozhoduje-li soud pouze o určení toho, zda zásah byl nezákonný, vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době zásahu.