8 Afs 48/2013 — Nejvyšší správní soud

5 A 14/2021- 112 - text 13 5 A 14/2021 [OBRÁZEK]ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Gabriely Bašné a soudkyň JUDr. Evy Pechové a Mgr. Martiny Weissové ve věci žalobce proti žalovanému Vodohospodářská společnost Rokycany, s.r.o., IČO 4535132 sídlem Sedláčkova 651, Plzeňské Předměstí, 337 01 Rokycany zastoupen advokátem Mgr. Lukášem Nohejlem se sídlem Opletalova 1525/39, 110 00 Praha Ministerstvo financí se sídlem Letenská 15, 118 10 Praha 1 o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu, takto: I. Žaloba se v části, kterou se žalobce domáhá, aby soud určil, že cenová kontrola, zahájená oznámením ze dne 22. 11. 2018, č. j. MF-27365/2018/1604-3, a provedená u žalobce žalovaným, byla nezákonným zásahem do práv žalobce, odmítá. II. Zásah žalovaného, spočívající v zahájení a vedení správního řízení, zahájeného oznámením o zahájení správního řízení ze dne 11. 12. 2020, č. j. MF-33943/2020/1602-2, a vedeného žalovaným vůči žalobci jako podezřelému z přestupku, byl nezákonný. III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 18 456 Kč do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce, advokáta Mgr. Lukáše Nohejla. Odůvodnění: I. Základ sporu 1. Žalobce se žalobou podanou u Městského soudu v Praze domáhal ochrany před nezákonným zásahem žalovaného, který spatřoval ve správním řízení zahájeném dne 14. 12. 2020 a vedeném pod sp. zn. MF-33943/20/V00017 vůči žalobci jako podezřelému z přestupku. Žalobce se podanou žalobou domáhal rovněž toho, aby soud uložil žalovanému povinnost zdržet se jakýchkoliv úkonů směřujících k pokračování tohoto řízení nebo vedoucích k rozhodnutí ve věci samé žalovaným, zejména rozhodnutí či opatření o uložení jakýchkoliv povinností žalobci, s výjimkou vydání rozhodnutí o zastavení tohoto řízení. 2. Městský soud v Praze následně usnesením ze dne 11. 1. 2022, č. j. 5 A 14/2021-96, k návrhu žalobce v podání ze dne 5. 10. 2021 připustil změnu žaloby, a to jen v části, kterou se žalobce domáhá, aby soud určil, že cenová kontrola, zahájená oznámením ze dne 22. 11. 2018, č. j. MF-27365/2018/1604-3, a provedená u žalobce žalovaným, byla nezákonným zásahem do práv žalobce, a že správní řízení, zahájené oznámením o zahájení správního řízení ze dne 11. 12. 2020, č. j. MF-33943/2020/1602-2, a vedené žalovaným vůči žalobci jako podezřelému z přestupku, bylo nezákonné. Ve zbylé části soud žalobcem navrženou změnu návrhu na zahájení řízení nepřipustil. II. Obsah žaloby, vyjádření žalovaného a repliky žalobce 3. Žalobce v podané žalobě uvedl, že nezákonnost zásahu spatřuje v nedostatku věcné příslušnosti žalovaného k vedení správního řízení ve věci porušení pravidel věcného usměrňování cen podle § 6 odst. 1 písm. c) zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění rozhodném (dále jen „zákon o cenách“). Namítal, že správní řízení je zahájeno a vedeno věcně nepříslušným orgánem ve smyslu § 10 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění rozhodném (dále jen „správní řád“), a proto je nezákonné. Uvedl, že se jedná o přímý a trvající zásah do jeho práv, proti němuž žalobce nemá jiné prostředky bezprostřední obrany. 4. Žalobce s odkazem na čl. 2 odst. 3 Ústavy a na čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod uvedl, že státní moc nelze vůči osobám uplatňovat mimo zákonné zmocnění a pověření k této činnosti či nad jeho rámec. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 8. 2003, č. j. 5 A 116/2001-41, podle žalobce blíže definoval, že uplatňováním státní moci nejsou pouze vydaná rozhodnutí správních orgánů, nýbrž již samotné správní řízení, které je důvodně pociťováno jako zásah do činnosti příslušného subjektu. Byl přesvědčen, že předmětné správní řízení tyto znaky naplňuje, resp. že je naplňovala již cenová kontrola, provedená u žalobce žalovaným před zahájením správního řízení. 5. S ohledem na to, že žaloba byla co do své povahy (původně) žalobou zápůrčí, neboť směřovala proti neukončenému zásahu, dokládal žalobce v souladu s § 85 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění rozhodném (dále jen „s. ř. s.“), že se ochrany či nápravy nemůže domáhat jinými právními prostředky. 6. Poté žalobce zdůraznil, že činnost orgánů veřejné moci musí být podrobována přísné soudní kontrole z hlediska splnění podmínky dostatku působnosti i pravomoci, a to nejenom k vydání určitého rozhodnutí, nýbrž již k vedení samotného řízení, které takovému rozhodnutí předchází. Měl za to, že věcná působnost správního orgánu musí být v právní úpravě vymezena tak, aby bylo možné její jednoznačné určení a aby se kompetence jednotlivých správních orgánů navzájem nepřekrývaly, tedy aby jejich působnost nebyla alternativní či konkurující. Podle názoru žalobce tak zásadně nemá nastat situace, kdy by k vedení téhož řízení či vydání téhož rozhodnutí byly věcně příslušné dva různé správní orgány současně. Poté vysvětlil pojmy působnost a pravomoc a rozlišil je od sebe. Uvedl, že dostatek působnosti je nezbytnou podmínkou jakéhokoli řízení. Předpokladem zákonného a oprávněného výkonu určité pravomoci vůči soukromé osobě pak je dostatek věcné působnosti správního orgánu; ta vyplývá přímo ze zákona či je mu svěřena na základě zákona a v jeho mezích. 7. Žalobce upozornil, že již cenová kontrola, kterou u něj provedl žalovaný, byla nezákonná, a to rovněž z důvodu nedostatku působnosti Ministerstva financí k jejímu provedení. Poukázal na provázanost právní úpravy provádění cenových kontrol a vedení navazujícího řízení o přestupku. 8. Poté shrnul relevantní právní úpravu, zejména poukázal na § 17 odst. 1 a odst. 2 zákona o cenách, § 14 odst. 1 zákona o cenách a § 2 odst. 1 zákona č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen (dále jen „zákon o působnosti v oblasti cen“). 9. Vysvětlil, že žalovaný dovozuje svou působnost z § 2 odst. 1 zákona o působnosti v oblasti cen, nicméně že § 3 odst. 1 téhož zákona stanoví, že cenovou kontrolu fyzických a právnických osob provádí Specializovaný finanční úřad. Žalobce dovodil, že cenovým kontrolním orgánem ve smyslu zákona o cenách je tedy ve vztahu k provádění cenových kontrol fyzických a právnických osob pouze Specializovaný finanční úřad a ten by byl jediný příslušný i k projednání přestupku. Navíc § 3 odst. 2 zákona o působnosti v oblasti cen jako speciální zákon výslovně stanoví působnost a pravomoc Specializovaného finančního úřadu i pro sankcionování přestupků podle zákona o cenách. Vzhledem k tomu měl aplikaci obecného ustanovení § 17 zákona o cenách za vyloučenou. Uzavřel, že § 2 zákona o působnosti v oblasti cen do působnosti žalovaného nezahrnuje vedení správního řízení (o přestupku) ani pravomoc k ukládání pokut; vymezuje případně pouze zbytkovou působnost žalovaného pro cenové kontroly tam, kde ji zákon nesvěřuje jiným orgánům. Působnost k provádění cenové kontroly fyzických a právnických osob i působnost k projednání případného přestupku a uložení sankce je však výslovně svěřena Specializovanému finančnímu úřadu. 10. Jako podpůrný argument uvedl, že pakliže by projednání přestupku a vydání rozhodnutí bylo provedeno žalovaným, znamenalo by to zásah do ústavně zaručených práv žalobce na spravedlivý proces, neboť by došlo k odnětí věci zákonnému soudci. Poukázal na § 12a zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, ve znění rozhodném, kterým je místní příslušnost krajských soudů ve správním soudnictví stanovena odchylně od obecného pravidla. 11. Na podporu svého výkladu působnosti Specializovaného finančního úřadu a tedy nedostatku věcné příslušnosti žalovaného taktéž obsáhle rozebral účel právní úpravy a porovnal platné znění § 2 odst. 2 a § 3 odst. 1 a 2 zákona o působnosti v oblasti cen se zněním před jeho novelizací. Žalobce dospěl k závěru, že od 1. 1. 2013 žalovaný není oprávněn projednávat přestupky podle zákona o cenách a ukládat za ně pokuty, neboť mu žádný zákon takovou pravomoc nesvěřuje. 12. Žalobce v této souvislosti také odkázal na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2013, č. j. 8 Afs 48/2013-31. Citoval rovněž sdělení žalovaného z webových stránek Finanční správy. Poukázal taktéž na vyjádření žalovaného v jiném řízení před Nejvyšším správním soudem, resp. na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 6. 2014, č. j. 4 As 48/2014-71. 13. Žalobce závěrem konstatoval, že skutečnost, že žalovaný je obecně nadřízeným správním orgánem (nikoli však bezprostředně nadřízený správní orgán, kterým je Odvolací finanční ředitelství) vůči Specializovanému finančnímu úřadu není relevantní ve vztahu k otázce zákonnosti zahájení a vedení správního řízení v prvním stupni. Uvedl, že zmocnění žalovaného k rozhodnutí, že v odůvodněných případech provede řízení sám, bylo zrušeno zákonem č. 407/2012 Sb. ke dni 1. 1. 2013. Dodal, že žalovaný je oprávněn rozhodovat o mimořádných opravných prostředcích je založena na jiných zákonných ustanoveních a není tímto dotčena. Uvedl, že postup podle § 11 odst. 2 správního