2 Aps 1/2005 — Nejvyšší správní soud

14 A 6/2023- 39 - text  14 A 6/2023-39 U s n e s e n í Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Štěpána Výborného, soudce Martina Bobáka a soudkyně Karly Cháberové ve věci žalobce: statutární město Kladno, IČO: 00234516 sídlem náměstí starosty Pavla 44 zast. advokátem Mgr. Jaroslavem Dvořákem sídlem Gorkého 502, Kladno proti žalovanému: Ministerstvo vnitra sídlem Nad Štolou 3, poštovní schránka 21, Praha 7 o žalobě proti nezákonnému zásahu žalovaného takto: I. Žaloba se odmítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci 1. Žalobce se spoří se Středočeským krajem o rozsah úkolů v samostatné působnosti při zajišťování dopravní obslužnosti, a to v souvislosti se zaváděním tzv. Standardů dopravní obslužnosti Středočeského kraje (SDO) a s omezením linek autobusové dopravy vztahujících se k městu Kladnu, které Středočeský kraj avizoval a poté i realizoval s účinností od 1. 9. 2022. Zastupitelstvo Středočeského kraje v této souvislosti vydalo usnesení ze dne 25. 10. 2021, č. 01510/2021/ZK, a na něj navazující usnesení ve věci aplikace zákona č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě cestujících (zákon o službách v přepravě), které soud bude souhrnně označovat jako usnesení. Žalobce měl za to, že Středočeský kraj zneužil svou pečovatelskou úlohu ve veřejné správě, nepostupoval transparentně a objektivně. Účelovým jednáním obešel právě zmíněný zákon, který neobsahuje procesní prostředek, na jehož základě by bylo možné věcně přezkoumat rozsah dopravní obslužnosti zajišťované krajem. 2. Žalobce se mimo jiné podnětem ze dne 26. 8. 2022 domáhal u žalovaného provedení dozoru nad postupem Středočeského kraje dle § 82 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení). Tento podnět doplnil dalším podáním ze dne 5. 9. 2022, 7. 9. 2022 a 14. 10. 2022. V návaznosti na to mu žalovaný zaslal vyrozumění ze dne 18. 10. 2022, v němž uvedl, že neshledal důvody k uplatnění dozorových opatření ve smyslu § 82 krajského zřízení. Žalobce považuje tento způsob vyřízení podnětu za nezákonný. Žalobce se dále bránil podáním podnětu k opatření proti nečinnosti. Na ten ministr vnitra reagoval sdělením ze dne 5. 12. 2022, v němž žalobci vysvětlil, že postup ministerstva neshledal nezákonným, jelikož zde nebyl důvod k uplatnění dozorových opatření vůči usnesením Středočeského kraje. 3. V žalobě žalobce tvrdí, že žalovaný rezignoval na své dozorové povinnosti, postupoval pouze formálně, jelikož se věcí odmítl zabývat. V rámci svých dozorčích kompetencí nezakročil proti neřádnému výkonu samostatné působnosti Středočeského kraje. Dále namítá, že žalovaný řádně nevyhodnotil podnět ze dne 26. 8. 2022 ve znění jeho následných doplnění a pozdější podnět k opatření proti nečinnosti. Neprovedl ani prvotní fázi dozorčího šetření, které by případně mohlo vést k pozastavení usnesení vydaných v samostatné působnosti, tj. usnesení Středočeského kraje. Bez dalšího popisným způsobem s odkazem na stanovisko Ministerstva dopravy uvedl, že § 3 odst. 2 zákona o službách v přepravě nezakládá povinnost Středočeského kraje zajišťovat ve svém územním obvodu dopravní obslužnost, nýbrž se jedná o veřejnou pečovatelskou správu, ve které je samostatnou působností a věcí subjektivního názoru Středočeského kraje, v jakém rozsahu bude zajišťovat dopravní obslužnost. Dle žalobce žalovaný zcela pominul existenci veřejných subjektivních práv účastníků – adresátů veřejné péče v oblasti dopravní obslužnosti a jejich právo na legitimní očekávání, že tato veřejná správa bude vykonávána transparentně, objektivně a nediskriminačně a že smlouvy v rámci jejího výkonu uzavírané budou odpovídat § 159 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (správní řád), tedy že budou v souladu se zákonem a veřejným zájmem, a že zákon nebudou obcházet. Žalobce se domnívá, že žalovaný jeho věc odpovídajícím způsobem neprošetřil, což považuje za nezákonný zásah do jeho veřejných subjektivních práv a do práva na účinné vyšetřování. K tomu cituje z judikatury Ústavního soudu a Evropského soudu pro lidská práva. Závěrem žaloby uvedl následující petity: I. Určuje se, že provedený zásah Žalovaného spočívající ve způsobu vyřízení podnětu Žalobce ze dne 26. 8. 2022 a ze dne 20. 10. 2022 plynoucí ze sdělení ministra vnitra ze dne 5. 12. 2022 a vyrozumění Žalovaného ze dne 14. 10. 2022, jejichž důsledkem bylo nezahájení řízení o přijetí dozorových opatření dle § 82 krajského zřízení, je nezákonný. II. Žalovanému se přikazuje provést účinné vyšetřování podnětu Žalobce ze dne 26. 8. 2022 ve spojení s jeho podnětem k přijetí opatření proti nečinnosti ze dne 20. 10. 2022 týkajícího se obnovení rozsahu dopravní obslužnosti zajišťované Středočeským krajem ve stavu před zásahem spočívajícím v omezení dopravní obslužnosti účinném od 1. 9. 2022 a zahájit příslušné řízení o přijetí dozorových opatření dle § 82 krajského zřízení se Středočeským krajem. 4. Žalovaný s žalobou nesouhlasí. II. Právní hodnocení 5. Soud předně zjišťoval, zda jsou splněny procesní předpoklady věcného projednání žaloby. Předesílá, že právní situací, jak je ta, kterou žalobce nastínil v žalobě, se správní soudy dosud nezabývaly. 6. Žaloba není přípustná. Obecně k přípustnosti zásahové žaloby proti nezahájení řízení, které se zahajuje z moci úřední 7. Úvodem soud připomíná, že podle § 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (s. ř. s.), soudy ve správním soudnictví poskytují soudy ochranu veřejným subjektivním právům fyzických i právnických osob způsobem stanoveným tímto zákonem a za podmínek stanovených tímto nebo zvláštním zákonem a rozhodují v dalších věcech, v nichž tak stanoví tento zákon. 8. Dle § 82 odst. 1 s. ř. s. platí, že každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen "zásah") správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný. 9. Nejvyšší správní soud (NSS) původně vytyčil pravidla pro posuzování zásahové žaloby rozsudkem ze dne 17. 3. 2005, č. j. 2 Aps 1/2005-65, č. 603/2005 Sb. NSS. V něm mj. vyložil, že žaloba je důvodná, jen pokud jsou kumulativně splněny podmínky § 82 s. ř. s. Tedy žalobce „musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením ("zásahem" správního orgánu v širším smyslu) správního orgánu, které nejsou rozhodnutím (4. podmínka), a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka). […] Není-li tedy byť jen jediná ze zákonných podmínek splněna, nelze ochranu před zásahem správního orgánu poskytnout“. 10. Pozdější judikatura se musela vyrovnat ze spletí nejrůznější situací, v níž žalobci prostřednictvím zásahových žalob vytýkali orgánům veřejné správy nezákonnost jejich postupů či např. i nečinností vzniklých mimo vedené správní řízení apod. Ostatně i proto správní soudy zkoumaly, zda je u každé zásahové žaloby nutně detailně zkoumat její důvodnost ve smyslu shora v bodě 9 uvedených kritérií, nebo některé žaloby lze na první pohled již jen na základě žalobních tvrzení považovat za nepřípustné. 11. Judikatura se postupně dopracovala k závěru, že pokud je „zjevné a nepochybné, že jednání popsané v žalobě nemůže být vzhledem ke své povaze, povaze jeho původce či jiným okolnostem ‚zásahem‘ ve smyslu legislativní zkratky v § 84 s. ř. s., i kdyby byla tvrzení žalobce pravdivá, musí být taková žaloba odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jelikož chybí podmínka řízení spočívající v připustitelném (plausibilním) tvrzení nezákonného zásahu“ (rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015-160, Eurovia, bod 63; tento rozsudek rozšířeného senátu zrušil Ústavní soud nálezem ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/2018, nicméně důvody tohoto zrušení se nevztahují na výše uvedený závěr; stěžejní závěr naopak pozdější judikatura NSS převzala – např. rozsudek NSS ze dne 30. 5. 2019, č. j. 7 As 44/2019-21, bod 12, a je jednotně dosud uplatňován - např. rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 26. 3. 2021, č. j. 6 As 108/201939, č. 4178/2021 Sb. NSS, Žaves, bod 115). 12. Tento nyní uplatňovaný závěr přijal NSS po pečlivé úvaze, zda je ve všech případech, a to i pokud jde o na první pohled nepřípustnou zásahovou žalobu, třeba žalobu pustit do věcného přezkumu, jak původně vyžadoval rozšířený senát NSS v usnesení ze dne 16. 12. 2008, č. j. 8 Aps 6/2007-247, č. 1773/2009 Sb. NSS. Dle právě cit. usnesení 8 Aps 6/2007 totiž posouzení toho, zda úkon správního orgánu může být pojmově nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením ve smyslu § 82 s. ř. s., bylo otázkou důvodnosti žaloby (součástí rozhodnutí ve věci samé), nikoli otázkou existence podmínek řízení dle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Přísná aplikace tohoto původního názoru pak vedla k tomu, že i v případech, kdy soud již od počátku žalobního řízení m