7 As 1/2020 — Nejvyšší správní soud

11 Ad 4/2024- 44 - text pokračování 11 Ad 4/2024 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Marka Bedřicha, soudkyně JUDr. Jitky Hroudové a soudce Mgr. Marka Zimy v právní věci žalobce Mgr. T. M. bytem v X proti žalovanému Nejvyššímu státnímu tajemníkovi se sídlem v Praze 1, Jindřišská 34 o žalobě proti rozhodnutí Nejvyššího státního tajemníka ze dne 20. 12. 2023, č. j. MV-151956-17/SR-2023, takto: I. Žaloba se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: Vymezení věci 1. Žalobce se žalobou, podanou u Městského soudu v Praze, domáhal přezkoumání a zrušení rozhodnutí nejvyššího státního tajemníka (dále též „NST“) ze dne 20. 12. 2023, č. j. MV-151956-17/SR-2023 (dále též „napadené rozhodnutí“), o odvolání žalobce proti rozhodnutí místopředsedy Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře (dále též „ÚPDI“ nebo „Úřad“) ze dne 15. 9. 2023, č. j. UPDI-3108/23/VE (dále též „prvoinstanční rozhodnutí“), jímž bylo pravomocně rozhodnuto o převedení žalobce na jiné služební místo. Žalobní body 2. Žalobce namítal, že NST jako odvolací orgán měl rozhodnutí prvé instance zrušit, a to ze tří zásadních důvodů: 3. Prvním důvodem pro zrušení rozhodnutí je dle žalobce skutečnost, že stejná povinnost působit na jiném služebním místě již byla žalobci uložena v téže věci předcházejícím rozhodnutím. Žalobce namítl, že o jedné a téže věci lze z jednoho a téhož důvodu rozhodnout, resp. jedné a téže osobě jedno a totéž právo přiznat nebo jednu a tutéž povinnost uložit, výhradně jen jednou. Jedno takové rozhodnutí správního orgánu zakládá překážku věci rozhodnuté - rei iudicatae. Je sice pravdou, že v době vydání druhého rozhodnutí nenabylo první rozhodnutí ještě právní moci, avšak vzhledem k absenci odkladného účinku odvolání bylo již první rozhodnutí vykonatelné, což znamená, že pro žalobce i právně závazné, obdobně jako u rozhodnutí pravomocného. Uloženou povinnost tak byl žalobce povinen plnit, což fakticky ode dne doručení prvního rozhodnutí (dne 4. 7. 2023) činil, a proto by se mohlo na vzniklou situaci nahlížet obdobně, jako kdyby se jednalo o rozhodnutí pravomocné. 4. Žalobce poukázal na stanovisko samotného žalovaného, který v odvolacím řízení proti prvému rozhodnutí konstatoval, že: „dle odvolacího orgánu nelze přisvědčit tvrzení místopředsedy, že písemnost označená jako rozhodnutí, č. j. UPDI-2169/23/SKV ze dne 27. 6. 2023, nemůže být za rozhodnutí považována a odvolání proti němu musí být posouzeno jako stížnost podle § 157 zákona o státní službě, neboť písemnost, která byla účastníkovi řízení dne 4. 7. 2023 doručena do datové schránky, dle odvolacího orgánu splňovala náležitosti rozhodnutí dané ustanoveními správního řádu (§ 68 a 69 správního řádu).“ Jestliže tedy bylo podle názoru NST první rozhodnutí skutečně rozhodnutím splňujícím náležitosti požadované správním řádem, pak není jasné, jak mohl NST druhé rozhodnutí jako duplicitní nezrušit, když v době jeho vydání existovalo jiné (první) vykonatelné rozhodnutí v téže věci. NST první rozhodnutí zrušil a řízení, které bylo zahájeno jeho vydáním, zastavil. Účinky svého rozhodnutí NST určil zpětně, tj. ode dne předběžné vykonatelnosti přezkoumávaného rozhodnutí. „K takovému postupu se odvolací orgán přiklonil, neboť bylo z hlediska právní jistoty pro účastníka řízení příznivější.“ Žalobce vyjádřil v žalobě pochybnosti o možnosti stanovení retroaktivních účinků napadeného rozhodnutí. NST se dle svého tvrzení chtěl vyhnout situaci zrušení obou rozhodnutí, kdy by bylo třeba na žalobce opět nahlížet jako na státního zaměstnance, u něhož existují překážky na straně služebního úřadu. Tím by nebyl zařazen na žádném služebním místě a místopředseda by měl opětovně rozhodnout o změně služebního poměru, což by pro žalobce mělo značit určitou míru nejistoty. NST však nic nebránilo změnit výrok druhého rozhodnutí tak, že by jeho účinnost stanovil na den následující po dni doručení napadeného rozhodnutí. Vzhledem k tomu, že všechna tři druhostupňová rozhodnutí byla vydána i vypravena současně, bylo by již první rozhodnutí ke dni nabytí účinnosti druhého (pravomocného) rozhodnutí zrušeno, a tím by se zamezilo vydání dvou rozhodnutí v téže věci. V tomto případě je zde souběh dvou rozhodnutí, a to mezi vydáním druhého rozhodnutí a zrušením prvního rozhodnutí, tedy mezi 16. 9. 2023 a 21. 12. 2023. 5. Druhým důvodem, pro který měl žalovaný prvoinstanční rozhodnutí zrušit, je skutečnost, že druhé rozhodnutí vydala osoba, která nebyla k takovému kroku oprávněna. 6. NST nesprávně vyhodnotil situaci, kdy druhé rozhodnutí vydal místopředseda, ačkoliv k takovému kroku byl oprávněn pouze předseda Úřadu. Názor NST odporuje právní úpravě i ustálené rozhodovací praxi soudů. Podle § 3 odst. 1 zákona č. 320/2016 Sb., o Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ÚPDI“), byl ÚPDI ústředním správním úřadem, v jehož čele stál podle § 4 téhož zákona jeho předseda, který se považuje za služební orgán podle zákona o státní službě. Funkce předsedy Úřadu ovšem nebyla s platností od 16. 2. 2023 obsazena a řízením Úřadu byl usnesením vlády České republiky č. 143 s účinností od 22. 2. 2023 pověřen místopředseda. Podle zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů, patřil Úřad mezi jiné ústřední správní úřady, které jsou nezávislé. Přísné požadavky na nezávislost Úřadu jako jediného regulačního subjektu pro odvětví železnice vyplývají ze směrnice Evropského Parlamentu a Rady 2012/34/EU ze dne 21. 11. 2012, o vytvoření jednotného evropského železničního prostoru (dále jen „směrnice 2012/34“). V rámci své působnosti byl proto Úřad vázán pouze zákonem, popřípadě právními předpisy, a neměl přijímat od nikoho žádné jiné pokyny, a to ani v případě, pokud by takový pokyn měl podobu usnesení vlády. Funkční nezávislost ve světle judikatury Soudního dvora Evropské unie (SDEU), znamená nejen vyloučení přímého vlivu ve formě pokynů, ale také vyloučení jakékoliv formy nepřímého vlivu, který by mohl usměrňovat rozhodnutí orgánu dozoru. Z judikatury SDEU jinými slovy tedy plyne, že musí být vyloučen jakýkoliv přímý vliv v podobě přímých pokynů, jak rozhodovat, ale i takový nepřímý vliv, který by byl způsobilý i jen nepřímo zasahovat do rozhodovací činnosti nezávislého správního úřadu. 7. Žalobce nesouhlasí se závěrem, že místopředseda může vykonávat v plném rozsahu působnost předsedy. Jednak to zákon o ÚPDI takto neupravuje, jednak z ustanovení § 5 odst. 1 tohoto zákona plyne ve vztahu k povinnostem místopředsedy, že je zástupcem předsedy. Zastupuje jej proto podle pravidel určených předsedou a plní další úkoly, které jsou mu předsedou svěřeny. To dovozuje žalobce obecně z článku 55 odst. 3 podstavce 4 směrnice 2012/34, podle něhož má předseda Úřadu plné oprávnění nejen k náboru, ale také k řízení pracovníků regulačního subjektu, tj. i k místopředsedovi. Vnitrostátní právo je třeba vykládat v souladu s cíli a ve světle požadavků směrnice, která ani v tomto případě není dostatečně transponována. Jmenování a odvolání místopředsedy Úřadu je pracovněprávním úkonem, na který se použijí ustanovení zákona č. 262/2006 Sb., zákoníku práce v platném znění, a zákon o ÚPDI. Místopředseda tak zastupuje předsedu pouze v rozsahu a v činnostech, jaké stanoví předseda žalovaného, a to jak individuálním pověřením, tak vnitřním předpisem. Obojí lze kdykoliv změnit, čímž se změní i náplň výkonu funkce místopředsedy. 8. Podle § 54 odst. 6 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), je výrok pravomocného rozsudku závazný pro orgány veřejné moci. Podle § 159a odst. 3 zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění pozdějších předpisů („o. s. ř.“), je výrok pravomocného rozsudku závazný pro všechny orgány. Rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie jsou závazná i pro Českou republiku, včetně jednotlivých státních orgánů tedy i orgánů správních. Judikatura, na kterou žalobce odkazuje, je závazná jak pro Úřad, tak pro vládu, i nejvyššího státního tajemníka a sekci pro státní službu. 9. V čele Úřadu v době vydání druhého rozhodnutí stála osoba, která nebyla jmenována na základě jasných a transparentních pravidel zajišťujících její nezávislost, ale osoba jednostranně navržená ministrem dopravy, na němž měl být Úřad nezávislý. Tato osoba byla pověřena na dobu neurčitou, pověření mohlo být kdykoliv zrušeno. Pověření místopředsedy narušilo nezávislost Úřadu. 10. Judikatura je v závěrech, že místopředseda nemůže rozhodovat o rozkladu a vykonávat plně pravomoci předsedy ustálená a jednotná. Aplikací závěrů, plynoucích z judikatury citované v žalobě, je výsledek, že vláda porušila pověřením místopředsedy předpisy a naplnila tím obě podmínky nepřijatelnosti takového po