5 As 1/2022 — Nejvyšší správní soud

5 A 73/2023- 167 - text 21 5 A 73/2023 [OBRÁZEK]ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Gabriely Bašné a soudců Mgr. Ondřeje Hrabce a Mgr. Kateřiny Kozákové ve věci žalobkyně: Jindřichohradecké místní dráhy a.s., v konkurzu, IČ 62509870, se sídlem Nádražní 203, Jindřichův Hradec zastoupené Mgr. Ivo Suchomelem, advokátem se sídlem Durychova 101/66, Praha 4 proti žalovanému: Ministerstvo vnitra se sídlem Nad Štolou 936/3, Praha 7 za účasti: 1. Ing. Davida Jánošíka, insolvenčního správce žalobkyně, IČO: 72074477, se sídlem Gočárova 1105/36, 500 02 Hradec Králové 2. Kraj Vysočina se sídlem Žižkova 57, Jihlava zastoupen Mgr. Petrem Sikorou, advokátem se sídlem Fügnerovo náměstí 1808/3, Praha 2 o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 27. 10. 2023, č. j. MV-1457-139/ODK-2019 takto: I. Žaloba se zamítá. II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení. III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává. IV. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění I. Základ sporu 1. Žalobkyně se žalobou, podanou u Městského soudu v Praze, domáhala přezkoumání a zrušení rozhodnutí Ministerstva vnitra (dále jen „žalovaný“) ze dne 27. 10. 2023, č. j. MV-1457-139/ODK-2019 (dále též „napadené rozhodnutí“), kterým podle § 141 odst. 7 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád ve znění rozhodném (dále jen „správní řád“) žalovaný výrokem pod bodem I. zamítl návrh žalobkyně ze dne 3. 1. 2019, aby správní orgán nahradil projev vůle Kraje Vysočina (dále též „osoba na řízení zúčastněná 2“ či „Kraj“) k dodatku č. 17 pro období od 9. 12. 2018 do 31. 12. 2018 (dále též „Dodatek pro rok 2018“) a dodatku ke Smlouvě č. 18 pro rok 2019 (dále též „Dodatek pro rok 2019“) ke Smlouvě o závazku veřejné služby v osobní drážní dopravě uzavřené mezi žalobkyní (jakožto dopravcem) a Krajem (jakožto objednatelem) dne 19. 10. 2009 (dále též „Smlouva“); a výrokem pod bodem II. zamítl návrh Kraje ze dne 15. 3. 2019, aby správní orgán nahradil projev vůle žalobkyně k Dodatku pro rok 2018 a k Dodatku pro rok 2019. 2. Podstatou sporu mezi smluvními stranami Smlouvy byl konkrétní obsah Dodatků pro roky 2018 a 2019 ke Smlouvě, zejména určení míry úhrady prokazatelné finanční ztráty v Dodatku pro rok 2019. Navrhovaným Dodatkem pro rok 2019 měla být provedena změna dosavadní sjednané koncepce úhrady prokazatelné ztráty a stanovení rozsahu dopravního výkonu [počtu vlakových kilometrů v závazku (dále též „vlkm“)]. Žalobkyně požadovala sjednání dopravního výkonu ve výši 165 351,46 vlkm a sazbu úhrady ztráty ve výši 101,72 Kč/vlkm, což odpovídalo žalobkyní předloženému odhadu nákladů ve „Výkazu nákladů a výnosů z přepravní činnosti ve veřejné drážní osobní dopravě“ v příloze č. 2 Dodatku pro rok 2019. Oproti tomu sazba sjednaná smluvními stranami podle předchozího „provozního“ dodatku (na rok 2018) byla ve výši 62,933 Kč/vlkm. Žalobkyně současně s požadavkem na nové určení úhrady prokazatelné ztráty a rozsahu dopravního výkonu, navrhovala i změnu ustanovení čl. V. odst. 2 Smlouvy, který obsahoval ujednání o omezení úhrady prokazatelné ztráty, resp. „zastropování“, maximální úhrady její ztráty ze strany Kraje. Žalobkyní požadovaná změna ustanovení čl. V. odst. 2 Smlouvy spočívala v tom, že úhrada prokazatelné ztráty by již nebyla smluvně omezena (částkami stanovenými ve Smlouvě), nýbrž by odpovídala zpětně vykázané výši skutečně vynaložených „ekonomicky oprávněných nákladů“ dle vyhlášky č. 241/2005 Sb., o prokazatelné ztrátě ve veřejné drážní osobní dopravě a o vymezení souběžné veřejné osobní dopravy (dále jen „vyhláška č. 241/2005“). Tímto by byl Kraj povinen hradit žalobkyni celou prokazatelnou ztrátu, tzn. bez ohledu na odhad prokazatelné ztráty ve Smlouvě. Co se týče Dodatku pro rok 2018, tento obsahoval návrh ujednání o rozsahu úpravy dopravního výkonu vlkm v závazku veřejné služby pro období od 9. 12. 2018 do 31. 12.2018, na kterém se smluvní strany shodly. II. Obsah žaloby a vyjádření žalovaného 3. Žalobkyně upozornila, že v průběhu správního řízení požadovala po žalovaném, aby dle § 165 správního řádu přezkoumal Smlouvu z hlediska jejího souladu s právními předpisy, a případně rozhodl, že Smlouva nebo některá její ustanovení jsou protiprávní. 4. Žalobkyně se ohradila proti tvrzení žalovaného, že v návrhu žádala změnu ustanovení Smlouvy tak, aby ji byl Kraj nucen uhradit ekonomicky oprávněné náklady v neomezené výši. Dle žalobkyně nelze hovořit o „neomezené“ výši nákladů, pokud jsou tyto zároveň omezeny z hlediska jejich ekonomické oprávněnosti. Žalobkyně vždy žádala, aby jí byly uhrazeny náklady, které prokazatelně nezbytně vynaložila na plnění závazku veřejné služby ve prospěch Kraje. Namítala, že Smlouva obsahuje ustanovení, které omezuje úhradu prokazatelné ztráty, a je zcela zjevně v rozporu s § 39a zákona č. 266/1994 Sb., o drahách, ve znění účinném od 3. 1. 2005 do 30. 6. 2010 (dále též „zákon o drahách“). Byla přesvědčena, že žalovaný záměrně opomíjí její argumentaci, že předmětné ustanovení Smlouvy je nejen v rozporu s právním předpisem, ale i s rozhodnutím Kraje a odborným názorem pracovníků Odboru dopravy a silničního hospodářství Kraje Vysočina. 5. Žalobkyně nesouhlasila s argumentací žalovaného, kterou rozvedl v bodech 187. a následujících napadeného rozhodnutí, tj. že ujednání, které je objektivně v rozporu s právním předpisem, nevyhodnotil jako nezákonné. K tomuto namítala, že žalovaný nesprávně aplikoval na drážní dopravu právní úpravu silniční dopravy, která však má jiný právní režim. Argumentace žalovaného odkazem na § 170 správního řádu, čímž odůvodnil, že ve veřejnoprávních smlouvách lze sjednat prakticky cokoli, je zcela nepřípadná a nemá oporu v právních předpisech. Sporovala názor žalovaného, že definice prokazatelné ztráty dle § 39a zákona o drahách neobsahuje způsob výpočtu prokazatelné ztráty (a tedy neomezuje „smluvní volnost“ stran). Taktéž nesouhlasila s názorem žalovaného, že z § 39a odst. 2 zákona o drahách nevyplývá nárok dopravce na to, aby mu Kraj kompenzoval celou prokazatelnou ztrátu v jím vykázané výši ani tehdy, pokud by šlo o úhradu výdajů, které lze zahrnout do ekonomicky oprávněných nákladů dopravce. V této souvislosti citovala vyjádření tehdejšího náměstka hejtmana Kraje Vysočina, v němž je výslovně uvedeno, že pokud by Smlouva byla veřejnoprávní, bylo by nutno postupovat podle ustanovení § 39a zákona o drahách, a hradit celou prokazatelnou ztrátu. 6. Žalobkyně sporovala i závěr žalovaného týkající se důvodu zamítnutí návrhu na nahrazení projevu vůle. Dle žalovaného ze smluvní dokumentace údajně nevyplývá závazek k uzavření budoucí smlouvy (dodatku), který by byl definován alespoň obecným způsobem. Žalobkyně namítala, že z obchodního zákoníku vyplývá, že smlouva o smlouvě budoucí je uzavřena v okamžiku, kdy si strany ujednají, že v budoucnu uzavřou smlouvu a obsah této smlouvy vymezí alespoň obecným způsobem. Uvedla, že právě to se v daném případě stalo. Smluvní strany uzavřely Smlouvu, v níž stanovily, že mají vzájemnou povinnost uzavřít na další rok novou smlouvu (dodatek), a že se tato smlouva bude týkat zajištění veřejné dopravy na území Kraje a za tuto činnost bude žalobkyni placeno Krajem podle ustanovení § 39a zákona o drahách a prováděcích předpisů. Zároveň však bylo dle žalobkyně protiprávně a zmatečně ujednáno, že za předmětnou činnost bude hrazeno jen do určité výše. 7. Na podporu shora uvedeného žalobkyně uvedla další dílčí argumenty: (a) Zákon o drahách je veřejnoprávním předpisem, a jeho ustanovení jsou tudíž kogentní. Proto nesouhlasila s odůvodněním žalovaného, že „ačkoli je smlouva veřejnoprávní“, obsahuje i jakési „soukromoprávní prvky“, a tedy v ní lze sjednat i ujednání odporující zákonu. Dle žalobkyně z § 170 správního řádu nevyplývá možnost se ve veřejnoprávní smlouvě bez dalšího odchýlit od konkrétního veřejnoprávního ustanovení zákona. Zdůraznila, že výpočet výše úhrady za závazek veřejné služby byl závazně stanoven § 39a zákona o drahách, ve znění účinném od 1. 7. 2008 do 30. 6. 2010, přičemž předmětné ustanovení neobsahuje výslovnou možnost jiného ujednání. Dle žalobkyně zákonodárce zde neponechal prostor k volné dohodě stran o výši úhrady za závazek. Žalovaný pomíjí, že hrazení ztráty v neomezené výši nepřichází v úvahu, protože jakákoliv náhrada je hrazena jen do výše ekonomicky oprávněných nákladů dopravce, které má objednatel (tj. Kraj) možnost kontrolovat dle § 6 vyhlášky č. 241/2005 Sb. Přitom ekonomicky oprávněné náklady nikdy nemohou nabýt překvapivě vysoké hodnoty, neboť v takovém případě by nebyly považovány za ekonomicky oprávněné. (b) Žalovaný se dopustil dezinterpretace a nepřípadného užití rozsudků Nejvyššího správního soudu (dále též „NSS“) ze dne 13. 7. 2016, č. j. 6 As 206/2015-99, a ze dne 18. 4. 2012, č. j. 1 As 26/2012-53. Žalobkyně zdůraznila, že závěry citované žalovaným z rozsudku NSS, č. j. 6 As 206/2015-99, se týkají ustanovení zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě (dále jen „zákon