2 Ao 1/2006 — Nejvyšší správní soud

2 Ao 1/2006- 47 - text č. j. 2 Ao 1/2006 - 47 U S N E S E N Í Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci navrhovatelů: a) D. z. K., b) 1. i. Z. – s. a. ú. D., c) P. d., s. d., d) K. s. a ú. d. D., e) U. – s. a ú. d., f) P. p. ú. – ú. d., g) M. P. Ú. – s. d., h) 1. T., d. z., ch) M. s. d., i) D. z. P., j) V. v. d. z., k) F., d. z., l) V. d. z., m) Ú. d. P., n) W. C. s. d., o) P. C. U. s. d., všichni zastoupeni JUDr. Lubomírem Procházkou, advokátem se sídlem Praha 1, Senovážné nám. 24, proti odpůrci: Česká národní banka, se sídlem Praha 1, Na Příkopě 28, v řízení o návrhu na zrušení části II. úředního sdělení České národní banky ze dne 21. srpna 2006, t a k t o : I. Návrh s e o d m í t á . II. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení. O d ů v o d n ě n í : Návrhem doručeným Nejvyššímu správnímu soudu dne 24. 10. 2006 se navrhovatelé domáhají zrušení části „úředního sdělení České národní banky ze dne 21. 8. 2006 k některým otázkám § 1 odst. 6 písm. b) a § 8 odst. 2 písm. e) zákona o spořitelních a úvěrních družstvech“ (dále jen „úřední sdělení“), zveřejněného ve Věstníku ČNB, částce 13/2006 dne 24. 8. 2006, a to zrušení jeho článku II., stanovícího způsob započítávání uhrazovací povinnosti do kapitálu družstevní záložny. Navrhovatelé považují úřední sdělení za opatření obecné povahy. Vycházejí z toho, že nejde o právní předpis ani o rozhodnutí, a že určuje rozsah povinností druhově označeného okruhu adresátů - družstevních záložen. Tyto povinnosti jsou stanoveny zákonem, a to ust. § 8 zákona č. 87/1995 Sb., o spořitelních a úvěrních družstvech a některých opatřeních s tím souvisejících a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, který vymezuje kapitál družstevní záložny a položky, které jej tvoří a rozsah, v jakém jsou do tohoto kapitálu zahrnovány. Ust. § 11 téhož zákona pak ukládá družstevním záložnám dodržovat pravidla a ukazatele kapitálové přiměřenosti a angažovanosti, které z hodnoty kapitálu družstevní záložny vycházejí. Tato pravidla a ukazatele jsou stanoveny opatřením odpůrce č. 6 ze dne 29. 6. 2006. K posouzení úředního sdělení jako opatření obecné povahy navrhovatel poukazuje na názor Nejvyššího správního soudu vyjádřený v čl. VI. odůvodnění rozsudku č. j. „27213/2005-610“ (poznámka soudu: zřejmě je míněn rozsudek ze dne 7. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98). Navrhovatelé poukazují na to, že úřední sdělení stanoví v napadeném čl. II. způsob započítávání uhrazovací povinnosti do kapitálu družstevní záložny. Od vstupu České republiky do Evropské unie platí na základě novely provedené zákonem č. 280/2004 Sb., že družstevní záložny mohou do kapitálu zahrnovat i uhrazovací povinnost. Po dobu více než dvou let také byla uhrazovací povinnost jako průběžná položka do kapitálu zahrnována, a to s vědomím orgánů dohledu. Úředním sdělením, aniž došlo ke změně zákona, odpůrce změnil výklad ust. § 8 odst. 2 písm. b) zákona č. 87/1995 Sb. tak, že nadále stávající způsob bude považován za porušení nebo obcházení zákona. Úřední sdělení mění výklad zjevně v neprospěch subjektů soukromého práva a představuje absolutní právní diskontinuitu popírající principy právní jistoty. Změněný výklad je v rozporu i s čl. 34 odst. 2 a čl. 36 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/12/ES, které rovněž připouštějí zahrnutí uhrazovací povinnosti do kapitálu, pokud jsou podle vnitrostátních předpisů považovány za kapitál institucí tohoto typu. Tak je tomu v České republice již od r. 2001 (vyhl. č. 386/2001 Sb.). V praxi tak, a to i na základě metodiky tehdejšího orgánu dohledu (Úřad pro dohled nad družstevnímu záložnami – do 1. 4. 2006) družstevní záložny vykazovaly kapitál na měsíční bázi a vždy do něj průběžně zahrnovaly i uhrazovací povinnost členů. Tento postup byl v souladu i s metodikou odpůrce, zveřejněnou na jeho webových stránkách. Změna založená úředním sdělením spočívá v tom, že uhrazovací povinnost družstevních záložen vzniká až v okamžiku schválení účetní závěrky členskou schůzí. Takovým postupem došlo ke snížení kapitálu družstevních záložen o jednu třetinu, a tím i k odpovídajícímu snížení kapitálové přiměřenosti. Některé z nich v důsledku tohoto postupu nesplňují požadavek na minimální částku kapitálu ve výši 35 mil. Kč, což může vést i k odnětí povolení podle § 28g odst. 3 zákona č. 87/1995 Sb. Přípisem ze dne 22. 8. 2006 pak odpůrce nařídil všem záložnám vykazovat kapitál podle úředního sdělení bez průběžného zahrnování uhrazovací povinnosti. Odpůrce nezohlednil rozdíl mezi družstvy ve smyslu § 222 obchodního zákoníku a družstevními záložnami, u nichž je uhrazovací povinnost zakotvena zákonem (§ 4a zákona č. 87/1995 Sb.), a tudíž je povinná, vzniká se vznikem členství v družstvu a zaniká s jeho zánikem. Z cit. ust. § 4a pak odpůrce vzal v úvahu jen jeho odst. 2, který nesprávně vyložil, neboť jím je upravena jen aktivace uhrazovací povinnosti, nikoliv její vznik. Navrhovatel poukazuje i na účetní stránku věci, na akty dohledu, které akceptovaly stávajícím způsobem vykazovanou uhrazovací povinnost, na důvodovou zprávu k označené novele zákona a na další důsledky úředního sdělení. Uzavírá, že úřední sdělení bylo vydáno v rozporu se zákonem, bez legislativní změny, bez zákonného zmocnění a je popřením principů právní jistoty. Proto navrhuje, aby Nejvyšší správní soud čl. II. úředního sdělení odpůrce zrušil dnem právní moci rozsudku. Odpůrce ve svém vyjádření k návrhu v prvé řadě namítl nedostatek aktivní legitimace navrhovatelů a nedůvodnost návrhu, neboť úřední sdělení, jehož část by měla být zrušena, není opatřením obecné povahy ve smyslu § 171 a násl. zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, a vymyká se pojetí, z něhož vychází rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98. Úřední sdělení je nástrojem užívaným k poskytnutí výkladů právních předpisů či vysvětlení určitého postoje, což plyne z čl. 54 odst. 1 Legislativních pravidel České národní banky. Smyslem a cílem těchto sdělení je předejít nedorozuměním souvisejícím s odlišným postojem regulátora a regulovaného subjektu k určitému ustanovení právního předpisu. Odpůrce obecně takovou povinnost nemá a činí tak pouze v zájmu prevence porušování právních předpisů. V žádném případě s takovým sdělením nelze spojit zásah do práv či povinností regulovaných subjektů, a hovoří-li se ve sdělení o právu či povinnosti, pak jen proto, že vyplývá přímo z vykládaného právního předpisu. Případné sankcionování za porušení povinností není nikdy reakcí na porušení úředního sdělení, ale na porušení zákona. Postoj regulátora (jeho právní názor) by byl pochopitelně stejný, i kdyby úřední sdělení nebylo vydáno. Poukazuje na ust. § 49b zákona č. 6/1993 Sb. I kdyby soud měl na charakter úředního sdělení jiný náhled, nejsou splněny další podmínky návrhu, neboť důsledkem úředního sdělení není žádná újma regulovaných subjektů. K argumentaci navrhovatele podotýká, že dohledovou agendu převzal k 1. dubnu 2006 a v počáteční fázi dohledu ponechal zachovánu metodiku svého předchůdce, kterou i dočasně umístil na své webové stránky. Teprve po faktickém převzetí agendy družstevních záložen vážil kvalitu interních postupů při zajišťování činnosti družstevních záložen a při splnění zákonného požadavku na dosažení minimální výše kapitálu. Přitom zjistil, že družstevní záložny do kapitálu započítávají uhrazovací povinnost svých členů ještě předtím, než členská schůze schválila účetní závěrku, v níž je vyčíslena ztráta za příslušné období, na jejíž pokrytí nepostačuje rizikový a rezervní fond a nerozdělený zisk. Takový postup považuje odpůrce za nezákonný. Proto dříve, než by z dané skutečnosti něco dovozoval, považoval za správné sdělit družstevním záložnám svůj výklad. Věcným jádrem sporu je proto jen výklad uhrazovací povinnosti. Podle odpůrce nemožnost zápočtu uhrazovací povinnosti před rozhodnutím členské schůze vyplývá přímo ze zákona, je proměnlivou veličinou, jejíž výše se odvíjí přímo od ztráty, a má pouze svůj horní limit. Tedy jde o veličinu, jejíž reálnou velikost (hodnotu) nelze znát předem. Do kapitálu pak lze podle názoru odpůrce zahrnout jen položky a skutečnosti reálně existující. I odpůrce odkazuje na účetní předpisy na podporu svého názoru. Zdůrazňuje, že vzhledem k tomu, že se stal regulátorem ve vztahu k záložnám až od 1. 4. 2006, nelze hovořit o žádném přehodnocení vlastního názoru, ale o nápravu zjevné interpretační chyby předchůdce, jehož výklad byl nezákonný, ekonomicky nesmyslný a uvádějící v omyl případné obchodní partnery a věřitele, včetně družstevníků samotných (deklarací kapitálu, který reálně z větší části neexistuje). Cílem napadeného úředního sdělení bylo pouze upozornit záložny na neakceptovatelnost dosavadní praxe, přičemž sporný výklad odpůrce konzultoval s ministerstvem financí a vyžádal si také stanovisko renomované advokátní kanceláře N. R. v. o. s., kter