3 As 54/2005 — Nejvyšší správní soud

3 As 54/2005- 185 - text č. j. 3 As 54/2005 - 190 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína a soudců JUDr. Milana Kamlacha a JUDr. Marie Součkové v právní věci žalobce O. s. p. H. d., proti žalovanému Ministerstvu pro místní rozvoj, se sídlem Praha 1, Staroměstské nám. 6, za účasti: T. C. Praha, a. s., zastoupené JUDr. Renatou Scholzovou, advokátkou se sídlem Praha 1, V jámě 12, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 24. 2. 2005, č. j. 8 Ca 42/2004 - 104, t a k t o : I. Kasační stížnost s e z a m í t á . II. Žalobci s e n e p ř i z n á v á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti. O d ů v o d n ě n í : Včas podanou kasační stížností napadl žalobce (dále též „stěžovatel“) v záhlaví uvedený rozsudek Městského soudu v Praze, kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí žalovaného čj. 22070/2003/63/O-1991/03, ze dne 21. 11. 2003. Ministerstvo pro místní rozvoj jím zamítlo opožděná odvolání JUDr. Ing. J. K. a žalobce a nepřípustné odvolání O. s. H. proti rozhodnutí odboru územního rozhodování Magistrátu hl. m. Prahy, čj. MHMP/303363/03/OUR/SZ/W, ze dne 9. 7. 2003, jímž bylo rozhodnuto o umístění souboru rodinných domů, objektu údržby a vertikálního výtvarného prvku, rozšíření komunikací a inženýrských sítí v kat. území D. v P. 6, na území ohraničeném ze severozápadu ulicí N. Š., ze severovýchodu ulicí na F., z jihovýchodu ulicí N. a na západní straně ulicí N. K. a dále ulicemi Z., N. M. a N. K., o využití pozemků č. parc. 2977/1, 2977/2 kat. území D. pro otevřené sportovní plochy, pěší cesty, terénní a sadové úpravy a o dělení a scelení pozemků č. parc. 2977/1 a 2978 kat. území D.. Městský soud v Praze vycházel při posouzení věci z právního názoru Nejvyššího soudu vyjádřeného v jeho rozsudku č. j. 30 Cdo 2033/2002 ze dne 27. 11. 2003, podle něhož platná právní úprava neurčuje minimální počet účastníků řízení podmiňující možnost doručovat veřejnou vyhláškou. To, kdy je počet účastníků velký ve smyslu ust. § 61 odst. 4 a § 64 odst. 1 a 2 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavebního zákona) ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“), je zcela ponecháno na volné úvaze stavebního úřadu. Dále soud odkázal na rozhodnutí zdejšího soudu č. j. 5 A 90/2002 ze dne 4. 7. 2003, podle něhož se pro doručování veřejnou vyhláškou v územním řízení v plném rozsahu použije ust. § 26 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád) ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), neboť stavební zákon uvedený způsob doručování neupravuje. Normativní regulace správního řádu nemůže být dle tohoto názoru pozměněna § 48 vyhlášky č. 132/1998 Sb., vydané podle zmocňujícího ust. § 143 stavebního zákona, kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona, tedy právním předpisem nižší právní síly, vydaným toliko k provedení stavebního zákona a nikoliv správního řádu. Z ust. § 26 správního řádu pak podle Městského soudu v Praze vyplývá, že doručení veřejnou vyhláškou není doručením ve vlastním slova smyslu, nýbrž nahrazuje uvědomění účastníků řízení, kteří nejsou správnímu orgánu známí, resp. není znám jejich pobyt, o tom, co by se jim sdělilo doručenou písemností. Vyvěšení písemnosti provede správní orgán, který má písemnost doručit, na vlastní úřední desce. Ze správního spisu soud zjistil, že rozhodnutí správního orgánu prvního stupně bylo na jeho úřední desce vyvěšeno v souladu se správním řádem dne 10. 7. 2003 a sejmuto dne 26. 7. 2003, přičemž posledním dnem patnáctidenní lhůty, tedy dnem doručení byl den 25. 7. 2003. Ode dne 25. 7. 2003 potom běžela další patnáctidenní lhůta pro podání odvoláno podle § 54 odst. 2 správního řádu, který stanoví, že odvolání je třeba podat ve lhůtě 15 dnů ode dne oznámení rozhodnutí, nestanoví-li jinou lhůtu zvláštní právní předpis a zvláštní právní předpis v daném případě jinou lhůtu nestanoví. Lhůta pro podání odvolání uplynula v pondělí 11. 8. 2003. Podal-li stěžovatel odvolání dne 14. 8. 2003, učinil tak opožděně. Námitku stěžovatele, podle níž je v daném případě rozhodující vyvěšení rozhodnutí správního orgánu prvního stupně na úřední desce Úřadu městské části Praha 6, a nikoliv na úřední desce správního orgánu, který rozhodnutí vydal, neshledal Městský soud v Praze důvodnou, neboť podle něj nemá zákonného podkladu. Z uvedených důvodů Městský soud v Praze žalobu podle ust. § 78 odst. 3 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) jako nedůvodnou zamítl. V obsáhlé kasační stížnosti napadá stěžovatel jednak závěr soudu, že pro počátek běhu odvolací lhůty je rozhodné vždy vyvěšení na úřední desce orgánu, který rozhodnutí vydal, jednak závěr, podle něhož se pro doručování veřejnou vyhláškou použije v plném rozsahu ust. § 26 správního řádu. Co se týká první námitky, je stěžovatel toho názoru, že se v daném případě uplatní princip subsidiarity, jenž ukládá přiblížit jednání a rozhodování orgánů veřejné správy co možná nejblíže občanovi tak, aby občan mohl zařídit maximum svých záležitostí na úřadě, který je v hierarchii veřejné správy co nejníže, tj. co nejblíže místu jeho bydliště. Výklad, podle kterého je vyvěšení rozhodnutí na úřední desce obce, jejíhož obvodu se týká, pouze informativní, bez právních důsledků, považuje za absurdní. Účastníci by se totiž z takového vyvěšení nedozvěděli stěžejní informaci o řízení, tj. kdy bylo vyvěšeno a kdy bude doručeno a od kdy tudíž poplynou následné, vesměs propadné procesní lhůty. Řádné vyvěšení se všemi právními důsledky je naopak nezbytné především v místě, jehož se řízení týká, tedy tam, kde mají své zájmy a často i sídlo či pobyt účastníci řízení. Zvláště u odvolacích řízení bývá nadto sídlo orgánu, který rozhodnutí vydal, od místa, kterého se rozhodnutí týká, značně vzdáleno. V případě paralelního vyvěšení na více úředních deskách pak musí být v zájmu jistoty řádného doručení za rozhodné považováno vyvěšení pozdější. Jen tak je šetřeno účelu daného institutu, jakož i zásady, podle níž je v případě pochybností nutno užít výklad pro účastníka příznivější. Stanovuje-li proto právní norma, že je nutno vyvěsit při ediktálním doručování písemnost na vícero deskách, aniž by zároveň stanovila, které vyvěšení je pro doručení rozhodné, je nutno považovat za takové vyvěšení v pořadí poslední. Co se týká posléze uvedené námitky, obsahuje ust. § 26 odst. 2 správního řádu obecný návod, jak doručovat veřejnou vyhláškou. Ust. § 42 odst. 2 stavebního zákona, jako speciální předpis, pak předvídá doručení územního rozhodnutí ve vyjmenovaných případech vyvěšením po dobu 15 dnů způsobem v místě obvyklým. Upřesnění této úpravy obsahuje ust. § 48 vyhlášky č. 132/1998 Sb., podle něhož doručuje-li se rozhodnutí nebo jiné opatření veřejnou vyhláškou, písemnost se vyvěsí na úřední desce obecního úřadu, jehož územního obvodu se týká, a správního orgánu, který rozhodnutí nebo jiné opatření vydal. Z citovaného ustanovení vyplývá, že v prvé řadě se písemnost vyvěšuje na úřední desce obecního úřadu, jehož územního obvodu se týká, teprve ve druhé řadě pak na úřední desce orgánu, který tuto vydal, a je zde tedy upřesněn obecný pojem stavebního zákona „způsob v místě obvyklý“. Z uvedeného je podle stěžovatele zřejmé, že rozhodné pro běh odvolací lhůty je vyvěšení prvně jmenované. Kromě toho, že výklad soudu, podle něhož ust. § 42 stavebního zákona neupravuje doručování veřejnou vyhláškou, nýbrž se na jeho základě pouze neformálně informuje obecenstvo o vydaných rozhodnutích, je v rozporu se smyslem citovaného ustanovení, vedlo by jeho přijetí podle stěžovatele k dalším absurdním závěrům. Územní rozhodnutí by bylo lze doručovat veřejnou vyhláškou pouze v případech uvedených v ust. § 26 odst. 1 správního řádu, tj. tehdy, nejsou-li správnímu orgánu účastníci známi. S výjimkou tohoto případu by bylo nutno doručovat do vlastních rukou, a to i v případech předvídaných ustanovením § 42 odst. 2 stavebního zákona. Pro projednávanou věc by to znamenalo, že přezkoumávané rozhodnutí dosud nenabylo právní moci, neboť nebylo doručeno účastníkům řízení do vlastních rukou. Nesprávný je dle názoru stěžovatele rovněž názor soudu, že vyhláška č. 132/1998 Sb. je praeter legem, či dokonce contra legem ve vztahu ke stavebnímu zákonu, resp. správnímu řádu. Naopak její ust. § 48 odst. 1 zákonnou úpravu, jak je jejím účelem, žádoucím způsobem konkretizuje. V případě správnosti závěru o neaplikovatelnosti vyhlášky se pak soud nevypořádal s otázkou výkladu pojmu způsobem v místě obvyklým. Není totiž zřejmé, jak dospěl k závěru, že je jím pouze vyvěšení na úřední desce orgánu, který rozhodnutí vydal, a nikoli úřadu, jehož územního obvodu se týká. Právě posléze uvedený způsob považuje stěžovatel za v místě obvyklý a doručeno tedy podle něj bylo až vyvěšením na obou těchto místech. Za překročení mezí možného výkladu zákona považuje nakonec stěžovatel názor soudu, podle