4 Ads 49/2008 — Nejvyšší správní soud

4 Ads 49/2008- 73 - text 4 Ads 49/2008 - 73 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar Nygrínové a soudců JUDr. Marie Turkové a JUDr. Petra Průchy v právní věci žalobkyně: R. D., zast. Mgr. Luďkem Šikolou, advokátem, se sídlem Dvořákova 13, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého nám. 4, Praha 2, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 26. 9. 2007, č. j. 12 Ca 40/2006 - 39, t a k t o : Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 26. 9. 2007, č. j. 12 Ca 40/2006 – 39, s e z r u š u j e a věc s e v r a c í tomuto soudu k dalšímu řízení. O d ů v o d n ě n í : Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalobkyně jako stěžovatelka domáhá zrušení shora označeného usnesení Městského soudu v Praze, kterým byla odmítnuta její žaloba proti sdělení Ministerstva zdravotnictví ze dne 22. 6. 2005, č. j. HEM-301-27.5.05-19168, jímž bylo k odvolání žalobkyně (a dalších fyzických osob) proti sdělení Krajské hygienické stanice Moravskoslezského kraje (dále jen „správní orgán prvního stupně”), potvrzeno stanovisko správního orgánu prvního stupně, že s ohledem na § 94 odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, nemůže být žalobkyně účastníkem řízení o povolení časově omezené výjimky k provozování nadlimitně hlučné silnice I/48 Dobrá - Dolní Žukov, vedeného podle § 31 odst. 1 zákona č. 258/2001 Sb., o ochraně veřejného zdraví. Žalovaný ve svém rozhodnutí konstatoval, že § 94 odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví je speciálním ustanovením vůči § 14 odst. 1 správního řádu, neboť je v něm konstruováno odlišné pojetí postavení účastníka řízení podle § 31 zákona o ochraně veřejného zdraví. Ustanovení § 94 odst. 2 tohoto zákona výslovně stanoví, že účastníkem předmětného řízení je pouze navrhovatel. Podle žalovaného tato skutečnost musí být bez dalšího respektována, a to i tam, kde by jinak platila obecná zásada správního řádu, podle které má správní orgán povinnost vydat rozhodnutí o tom, zda osoba prohlašující se za účastníka řízení takovým účastníkem je či není. Vydání správního rozhodnutí o tom, že jiná osoba než navrhovatel není účastníkem řízení by se tak stalo duplicitním se zákonnou úpravou a proto správní orgán prvního stupně při respektování právní úpravy nevydal správní rozhodnutí o tom, že žalobkyně a ostatní žadatelé o účastenství v řízení nejsou účastníky tohoto řízení, ale pouze jim tuto skutečnost sdělil dopisem. Přípis žalobkyně označený jako odvolání tak podle žalovaného s ohledem na § 19 odst. 2 správního řádu odvoláním být nemůže, neboť odvolání lze podat pouze do řádně vydaného správního rozhodnutí a správní orgán prvního stupně žádné rozhodnutí ohledně účastenství nevydal, neboť mu zákon takovou kompetenci nesvěřil. Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalovaného u Městského soudu v Praze žalobu, v níž namítala, že rozhodnutí žalovaného o jejím účastenství v řízení nemůže být toliko rozhodnutím, jímž se pouze upravuje vedení řízení před správním orgánem ve smyslu § 70 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.”). Rozhodnutí, kterým je odňato samotné právo ingerovat do řízení, se jednoznačně dotýká práv tohoto subjektu, implikuje hmotněprávní důsledky v jeho právním postavení a nejde proto o rozhodnutí pouze procesní povahy. Žalobkyně v této souvislosti odkázala na rozhodnutí Vrchního soudu v Praze sp. zn. 6 A 24/97 a konstatovala, že podle názoru doktríny i podle judikatury nelze z absence zákonem předpokládané formy dovozovat samotnou neexistenci správního rozhodnutí. Žalobkyně je toho názoru, že měla právo se účastnit správního řízení o udělení povolení podle § 31 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví, protože v tomto řízení byla dotčena její práva. Postup správních orgánů obou stupňů, které ji účast v řízení neumožnily, je sice co do formálního výkladu zákona pochopitelný, avšak odporuje ústavnímu pořádku. Poukázala na skutečnost, že je majitelkou obytného domu sousedícího s pozemní komunikací, která je zdrojem nadlimitního hluku a vibrací, což zasahuje do jejího právního a faktického postavení, neboť v důsledku hluku dochází ke snížení hodnoty její nemovitosti a také k negativním zdravotním následkům (žalobkyně podrobně rozebrala, jakým způsobem hluk působí na zdravotní stav obyvatel). Podle žalobkyně je nepochybné, že rozhodnutím o dočasném povolení provozu nadlimitního zdroje hluku a vibrací podle § 31 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví budou přímo dotčena její práva a právem chráněné zájmy, a to vlastnická a jiná majetková práva chráněná čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina”), včetně práva na pokojné užívání majetku chráněného v čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, práva na ochranu zdraví chráněného čl. 31 Listiny a čl. 12 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech) a práva na příznivé životní prostředí (čl. 35 Listiny). Vzhledem k tomu, že v předmětném řízení byla přímo dotčena práva a právem chráněné zájmy žalobkyně, mělo jí být přiznáno postavení účastníka tohoto řízení. Podle žalobkyně bylo rozhodnutím žalovaného zkráceno především její právo na spravedlivý proces podle čl. 38 odst. 2 Listiny, podle něhož má každý právo, aby jeho věc byla projednána tak, aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům, jakož i práva podle čl. 37 odst. 3 Listiny, podle něhož jsou si všichni účastníci v řízení rovni. Žalobkyně je přesvědčena o tom, že byla zkrácena také na svém vlastnickém právu, právu na ochranu zdraví a právu na příznivé životní prostředí. V důsledku toho, že tato svá práva nemohla efektivně hájit v řízení před správním orgánem, došlo ke zkrácení na právech, jež by jí příslušela podle § 3 odst. 1 až 4, § 32, § 33 a § 46 správního řádu. Na uvedené argumentaci podle žalobkyně nic nemění ani to, že jí zůstává právo žalovat až konečné rozhodnutí vydané na základě § 31 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví, v souvislosti s čímž poukázala na skutečnost, že osoba stojící mimo správní řízení nemá záruku, že se dozví o tom, že je vedeno řízení podle § 31 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví a že bylo vydáno rozhodnutí. Žalobkyně se domnívá, že úprava okruhu účastníků řízení o udělení povolení podle § 31 odst. 1 ve spojení s § 94 odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví je neústavní, neboť odporuje výše uvedeným ústavním garancím, když bere správnímu orgánu možnost, aby jako s účastníkem řízení zacházel též s osobou, která může být rozhodnutím vydávaným v řízení o výjimce z hlukových limitů dotčena ve svých právech a to i v právech ústavně chráněných. Na podporu svých tvrzení žalobkyně poukázala na nález Ústavního soudu ze dne 26. 4. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 21/04, a dodala, že podle čl. 11 odst. 1 Listiny má vlastnické právo všech vlastníků stejný zákonný obsah a ochranu a není tedy možné zvýhodňovat vlastníka nadlimitního zdroje hluku nad vlastníkem hlukem postižené nemovitosti tím, že by vlastníku dotčené nemovitosti ve správním řízení vůbec nebylo umožněno hájit svá práva. Pokud tedy úprava účastenství v řízení o udělení povolení k časově omezenému provozování nadlimitního zdroje hluku podle zákona o ochraně veřejného zdraví preferuje ochranu práv jedné skupiny vlastníků před právy ostatních vlastníků, nemůže se jednat o úpravu ústavně konformní. Žalobkyně tak dospěla k závěru že právní úprava účastenství v řízení o povolování výjimek podle § 31 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví ve spojení s § 94 odst. 2 téhož zákona je neústavní a navrhla, aby městský soud podle čl. 95 odst. 2 Ústavy ve spojení s § 48 odst. 1 písm. a) s. ř. s. řízení přerušil a věc předložil ústavnímu soudu k rozhodnutí. Navrhla rovněž, aby městský soud rozhodnutí žalovaného zrušil, věc mu vrátil k dalšímu řízení a uložil žalovanému povinnost nahradit žalobkyni náklady řízení. Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že procesní podmínky vyplývající z 65 odst. 1 s. ř. s., za nichž soud může ve věci jednat, nebyly naplněny. V napadeném sdělení, jež žalobkyně nesprávně označuje jako rozhodnutí, žalovaný, podle svého přesvědčení, nerozhodoval o jejím veřejném subjektivním právu, opřeném o obecně závazný právní předpis. Úkon žalovaného je toliko odpovědí na podání žalobkyně, které vzdor označení nemohl obsahově posoudit jako odvolání podané proti přípisu správního orgánu prvního stupně, kterým tento orgán pouze žalobkyni vyrozuměl, že není účastnicí řízení vedeného podle § 31 zákona o ochraně veřejného zdraví. Předmětné vyrozumění nemělo formu rozhodnutí, neboť by se jednalo o duplicitu se zákonnou úpravou, která účastenství v dané věci již upravila, tudíž „lex specialis” neumožnoval správnímu orgánu o ní jakkoliv rozhodnout. Žalovaný vyjádřil názor, že žalobou napadeným úkonem nebylo založeno, změněno, zrušeno nebo závazně určeno právo nebo povinnost, a pro