5 Ao 2/2008 — Nejvyšší správní soud

5 Ao 2/2008- 23 - text 5 Ao 2/2008 - 23 U S N E S E N Í Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové a soudců JUDr. Ludmily Valentové a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci navrhovatele: ppor. Bc. M. F., proti odpůrci: Ministerstvo obrany, se sídlem Praha 6, Tychonova 1, v řízení o návrhu na zrušení odborného nařízení sekce personální Ministerstva obrany č. 4 ze dne 18. prosince 2003 – Pokyny k postupu personálních orgánů při realizaci převodu zaměstnanců do nového platového systému při zavádění šestnáctitřídního systému odměňování zaměstnanců ve veřejných službách a správě v resortu MO a Postupu pro určení doby započítatelné praxe od 1. 1. 2007 č. j. 196-56/2006 - 7542, takto: I. Návrh s e o d m í t á . II. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení. O d ů v o d n ě n í : Navrhovatel označil napadená úřední sdělení za opatření obecné povahy podle § 101a s. ř. s. Návrh na zrušení může podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem. Rozhodné pro další postup je posouzení, zda se v daném případě o takové opatření jedná. Navrhovatel podal dne 9. 5. 2007 u Městského soudu v Praze návrh na zahájení řízení podle zákona č. 150/2002 Sb. ve věcech několika v návrhu specifikovaných nároků vyplývajících ze služebního poměru vojáka z povolání; současně navrhl rovněž zrušení opatření obecné povahy – odborné nařízení Sekce personální Ministerstva obrany č. 4 ze dne 18. 12. 2003 – Pokyny k postupu personálních orgánů při realizaci převodu zaměstnanců do nového platového systému při zavádění šestnáctitřídního systému odměňování zaměstnanců ve veřejných službách a správě v resortu MO a Postupu pro určení doby započítatelné praxe od 1. 1. 2007 č. j. 196-56/2006-7542. Usnesením Městského soudu v Praze ze dne 8. 1. 2007, č. j. 9 Ca 162/2007 - 13 byl návrh na zrušení výše uvedeného opatření, na jehož kvalifikaci, jakožto opatření obecné povahy, navrhovatel k výzvě soudu ze dne 28. 6. 2007, č. j. 9 Ca 162/2007 - 9 trval, vyloučen k samostatnému projednání. Protože k řízení ve věci zrušení opatření obecné povahy je ve smyslu ust. § 101c zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (s. ř. s.) příslušný Nejvyšší správní soud, byla věc tomuto soudu dne 25. 4. 2008 Městským soudem v Praze postoupena. Navrhovatel považuje výše uvedené dokumenty za opatření obecné povahy z důvodů, že upravují metodicky činnost správních orgánů pro personální práci s vojáky z povolání, tedy dotýkají se, prostřednictvím svého působení na správní orgány provádějící tuto činnost, práv a povinností několika desítek tisíc osob; oba dokumenty jsou obecně závazného charakteru, tedy jednotlivá rozhodnutí správních orgánů ve věcech personálních jsou závislá na obsahu těchto dokumentů; oba dokumenty mají imperativní povahu typu „napříště bude postupováno tak a tak“; oba dokumenty se nezabývají konkrétními případy, nýbrž obecnou dikcí, kdy každý i nově vzniklý subjekt (správní orgán) je povinen pro každé své nové rozhodnutí postupovat podle těchto dokumentů; oba dokumenty určují postup blíže neurčeného množství správních orgánů, dotčené subjekty jsou v nich vyjádřeny genericky, nikoliv taxativně. Soudní ochrana před opatřeními obecné povahy je institutem novým, do soudního řádu správního byla vnesena zákonem č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích). K tomu, co je třeba rozumět opatřením obecné povahy, se vyslovil Nejvyšší správní soud již v rozhodnutí ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 – 98 (publ. na www.nssoud.cz), resp. v rozhodnutí ze dne 22. 6. 2007, č. j. 3 Ao 1/2007 - 44. Vycházel přitom z nedostatku definičních znaků, s výjimkou negativního vymezení v § 171 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu. Tam je uvedeno, že závazné opatření obecné povahy není právním předpisem ani rozhodnutím. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že opatření obecné povahy je aktem s konkrétně vymezeným předmětem a obecně určenými adresáty, tedy úkonem správního orgánu v určité věci, který se přímo dotýká práv, povinností nebo zájmů blíže neurčeného okruhu osob. Přitom musí být vydáno v zákonných mezích a může konkretizovat zákonné povinnosti, nikoliv ukládat nové, nad rámec zákona. Nejvyšší správní soud předesílá, že při definici opatření obecné povahy je třeba vycházet z právní doktríny, která tato opatření popisuje jako tzv., smíšené akty s prvky jak právní normy, tak správního rozhodnutí. Zpravidla se tedy jedná o akty s konkrétně vymezeným předmětem úpravy v oblasti práv a povinností adresátů a s jejich obecně vymezeným okruhem. Na základě tohoto pojetí, by bylo lze učinit i takový závěr, že soudnímu přezkumu podléhají všechny akty splňující výše uvedená kriteria bez ohledu na právní formu, v níž jsou vydávány a bez ohledu na skutečnost, zda je pro ně vůbec nějaká právní forma předepsána. Takový závěr však senát ve věci rozhodující, přihlížeje k závěrům rozšířeného senátu vysloveném ve věci 3 Ao 1/2007 - 44, nesdílí. Rozhodující pro posouzení pravomoci soudu je, dle jeho názoru, právní forma aktu, nikoliv jeho materiální obsah, neboť popřením významu právní formy by došlo ke zpochybnění hranic pravomocí jednotlivých soudů a ve svém důsledku k narušení principu právní jistoty a předvídatelnosti práva. Opatření obecné povahy je institutem, který v českém právním řádu byl výslovně zaveden zákonem č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích. Uvedený zákon předepsal vydání opatření obecné povahy pro některé činnosti telekomunikačních orgánů přímo, např. v ustanovení § 34 odst. 4, právní účinky pak blíže rozvedl v ustanovení § 124 zákona. Zákon nabyl účinnosti dne 1. 5. 2005 a těmito svými ustanoveními navázal na již platný (od 24. 9. 2004), ale v té době dosud neúčinný zákon č. 500/2004 Sb. správní řád (dále též „nový správní řád“). Zároveň byl novelizován i soudní řád správní a ustanovením § 171, části dvacáté prvé, zákona č. 127/2005 Sb. do něj byl inkorporován díl 7, části třetí, hlavy II. se svými ustanoveními § 101a až § 101d a zároveň doplněna ustanovení § 4 odst. 2 písm. c) a § 48 odst. 2 písm. e). Samotný soudní řád správní však ani po novelizaci definici opatření obecné povahy neobsahuje, výše uvedená ustanovení upravují pouze pravomoc a kompetenci soudů a některá další procesní pravidla přezkumu. Odpověď na otázku, co lze považovat za opatření obecné povahy, je proto třeba hledat v novém správním řádu, v části šesté. Podle ustanovení § 171 nového správního řádu „postupují podle této části správní orgány v případech, kdy jim zvláštní zákon ukládá vydat závazné opatření obecné povahy, které není právním předpisem ani rozhodnutím“. V dalších ustanoveních jsou pak upravena procesní pravidla pro jeho vydání. Z uvedeného je zřejmé, že ani nový správní řád opatření obecné povahy materiálně nedefinuje a s ohledem na velkou rozmanitost možných případů ponechává na zákonodárci, aby stanovil ve zvláštních zákonech, která autoritativní opatření správních orgánů jsou v právním smyslu opatřeními obecné povahy a mají být připravována, projednávána a vydávána způsobem upraveným v části šesté správního řádu. Lze tudíž shrnout, že opatření obecné povahy mohou správní orgány vydávat jen v těch případech, kdy jim to zvláštní zákon ukládá, a to v rozsahu a za podmínek tam uvedených. Pomocí argumentu á contrario lze pak dovodit, že pokud jim to zvláštní zákon výslovně neukládá, nemohou samy podle vlastního uvážení určitá opatření podřizovat režimu ustanovení § 171 a násl. nového správního řádu. Tento závěr je podepřen i zněním čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Je tak možno uzavřít, že rozhodujícím kriteriem pro posouzení, zda je příslušný správní akt opatřením obecné povahy, nejsou materiální znaky (byť je nepochybné, že by zákonodárce měl při své legislativní činnosti dbát na to, aby při úpravě tohoto institutu ve zvláštních zákonech byl obsah v souladu s formou), ale rozhodující je skutečnost, zda tuto právní formu pro vydání aktu zvláštní zákon předepisuje. Pravomoc a kompetence Nejvyššího správního soudu k přezkumu dle ustanovení § 4 odst. 2 písm. c) s. ř. s. a § 101a a násl. s. ř. s. je pak dána jen v těch případech, kdy správní orgán vydal opatření obecné povahy na základě zmocnění uvedeného ve zvláštním zákoně nebo tehdy, pokud svůj akt takto označil, ačkoliv k jeho vydání výslovně zmocněn nebyl. V druhém případě však bude takovýto postup zajisté bez dalšího důvodem ke zrušení tohoto aktu. Na základě uvedené výchozí úvahy pak soud přistoupil k řešení otázky předložené navrhovatelem ohledně zrušení výše citovaných dokumentů Ministerstva obrany. Navrhovatel svůj návrh směřuje do interních pokynů odpůrce, upravujících postup personálních orgánů při zabezpečení realizace převodu zaměstnanců resortu do nového platového systému, které nenaplňují ani formální ani materiální atributy opatření obecné povahy, způsobilé soudního přezkumu ve správním soudnictví. „Odborné n