1 Ao 1/2009 — Nejvyšší správní soud

1 Ao 1/2009- 120 - text  1 Ao 1/2009 - 135 U S N E S E N Í Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců JUDr. Karla Šimky, JUDr. Jakuba Camrdy, JUDr. Miluše Doškové, JUDr. Michala Mazance, JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Marie Turkové v právní věci navrhovatelky: POLABÍ Vysoká, a. s., se sídlem Vysoká nad Labem č. p. 160, zastoupené JUDr. Jiřím Všetečkou, advokátem se sídlem Orlická 163, Hradec Králové, proti odpůrkyni: Obec Vysoká nad Labem, 503 31 Vysoká nad Labem, zastoupené JUDr. Ervínem Perthenem, advokátem se sídlem Velké náměstí 135/19, Hradec Králové, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy ze dne 4. 2. 2008, kterým byl vydán Územní plán Vysoká nad Labem, t a k t o : I. Nájemce nemovitosti na území regulovaném územním plánem není aktivně procesně legitimován k návrhu podle § 101a a násl. s. ř. s. na zrušení tohoto územního plánu nebo jeho části. II. Ten, kdo je aktivně legitimován k návrhu podle § 101a a násl. s. ř. s., může tvrdit i porušení svých procesních práv v rámci procedury tvorby územního plánu, jeli představitelné, že toto porušení mohlo mít za následek dotčení těch jeho hmotných práv, od nichž se odvíjí aktivní legitimace. III. Odpůrcem v řízení podle § 101a a násl. s. ř. s. o zrušení územního plánu je obec, jejíž zastupitelstvo územní plán vydalo. IV. Podmínkou zákonnosti územního plánu, kterou soud vždy zkoumá v řízení podle § 101a a násl. s. ř. s., je, že veškerá omezení vlastnických a jiných věcných práv z něho vyplývající mají ústavně legitimní a o zákonné cíle opřené důvody a jsou činěna jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle (zásada subsidiarity a minimalizace zásahu). V. Za předpokladu dodržení zásady subsidiarity a minimalizace zásahu může územním plánem (jeho změnou) dojít k omezením vlastníka nebo jiného nositele věcných práv k pozemkům či stavbám v území regulovaném tímto plánem, nepřesáhnou-li spravedlivou míru; taková omezení nevyžadují souhlasu dotyčného vlastníka a tento je povinen strpět je bez náhrady. VI. Shledá-li soud v přezkoumávaném územním plánu dodržení těchto zásad, není důvodem ke zrušení územního plánu ani to, že omezení vlastníka nebo jiného nositele věcných práv přesáhlo spravedlivou míru; případnou náhradu za ně nelze poskytnout v rámci procesu tvorby územního plánu (jeho změny). VII. Věc se vrací k projednání a rozhodnutí prvnímu senátu. Odůvodnění: I. Jádro sporu v předložené věci [1] Navrhovatelka podniká v oblasti zemědělské výroby, mj. hospodaří na zemědělské půdě v obci Vysoká nad Labem; podle svého tvrzení z této zemědělské půdy v katastru obce vlastní 2,85% a dalších 69,5% má v nájmu. Brojí proti opatření obecné povahy – územnímu plánu vydanému usnesením zastupitelstva odpůrkyně č. 4/3/2008 ze dne 4. 2. 2008, oznámenému veřejnou vyhláškou ze dne 5. 2. 2008 a nabyvšímu účinnosti dne 20. 2. 2008. Svoji aktivní procesní legitimaci k napadení celého odpůrkyní vydaného územního plánu dovozuje navrhovatelka jednak z toho, že je vlastníkem pozemků v katastrálním území odpůrkyně, byť ne ve všech územích odpůrkyně územním plánem přímo dotčených, jednak z toho, že je dále nájemcem značného množství jiné zemědělské půdy v katastru odpůrkyně. [2] Navrhovatelka vznáší proti procesu schvalování územního plánu i jeho výsledku vícero námitek, které však pro účely řízení před rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu není třeba reprodukovat. [3] Odpůrkyně popírá aktivní procesní legitimaci navrhovatelky v té části, v níž se jí domáhá z titulu nájemce pozemků; má za to, že legitimaci může založit pouze právo vlastnické. Dále má za to, že navrhovatelka se nemůže domáhat zrušení celého opatření obecné povahy, ale pouze těch jeho částí, které se přímo dotýkají jí vlastněných pozemků. Odpůrkyně dále zdůrazňuje, že přezkoumávaným opatřením obecné povahy se již Nejvyšší správní soud zabýval v řízení vedeném pod sp. zn. 4 Ao 2/2008, přičemž žádné pochybení v něm neshledal. Podle odpůrkyně po nabytí účinnosti územního plánu již na jeho základě řada osob nabyla práva v dobré víře, byla vydána řada rozhodnutí v rámci územních a stavebních řízení. [4] Reakci odpůrkyně na konkrétní námitky navrhovatelky proti procesu vydání územního plánu i proti jeho výsledku není pro účely řízení před rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu třeba reprodukovat. II. Předložení věci rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu [5] První senát Nejvyššího správního soudu se při řešení právních otázek, které je v řízení o návrhu navrhovatelky třeba řešit, rozhodl odchýlit od některých právních názorů vyslovených již v jiných řízeních před Nejvyšším správním soudem o návrzích na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části, a proto věc podle § 17 s. ř. s. předložil usnesením ze dne 2. 4. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 94, rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu. Konkrétně se první senát rozhodl odchýlit od právních názorů vyslovených v rozsudku ze dne 30. 11. 2006, č. j. 2 Ao 2/2006  62, rozsudku ze dne 28. 3. 2008, č. j. 2 Ao 1/2008 - 51 a rozsudku ze dne 5. 2. 2009, č. j. 2 Ao 4/2008 - 88, všechny publikovány na www.nssoud.cz, jakož i v některých dalších rozhodnutích jiných senátů Nejvyššího správního soudu, a to ve vztahu k následujícím třem problémovým okruhům: · šíře a pojetí procesní legitimace navrhovatele v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části, · subjekt pasivně procesně legitimovaný v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy (k tomuto problémového okruhu existuje rozporná judikatura vícero senátů Nejvyššího správního soudu – viz sub II. 2.), · test „přiměřenosti“ coby poslední krok postupu při přezkumu opatření obecné povahy, jak byl aplikován ve věci sp. zn. 2 Ao 4/2008. II. 1. Procesní legitimace navrhovatele v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části [6] První senát východiskem svých úvah činí ustanovení § 101a odst. 1 s. ř. s., které stanoví, že návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části je oprávněn podat ten, „kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen“. Poukazuje na to, že druhý senát Nejvyššího správního soudu v rozhodnutí č. j. 2 Ao 2/2006  62 výše uvedené ustanovení vyložil tak, že „[…] je nutno důsledně trvat na požadavku reálně pravděpodobné aktivní věcné legitimace navrhovatele. To konkrétně znamená, že za věcně projednatelný návrh nelze považovat i takový, v němž navrhovatel pouze tvrdí dotčení na svých právech, nýbrž toliko takový, z něhož je patrno, že dotčení na subjektivních veřejných právech podle okolností konkrétní věci je pravděpodobné. Navrhovatel tedy musí tvrdit dotčení na svých hmotných právech v důsledku existence napadeného opatření obecné povahy; nepostačuje uvádět námitky procesního rázu, vztahující se k procesu přijímání tohoto správního aktu. Pokud zjevně – s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem případu - hmotněprávní sféra navrhovatele dotčena nemohla být nebo je její dotčení velmi nepravděpodobné, není dána jeho aktivní procesní legitimace k podání návrhu v tomto zvláštním typu řízení a tento návrh proto musí být odmítnut.“ První senát má za to, že uvedený zužující výklad ustanovení § 101a odst. 1 s. ř. s. následně vedl druhý senát k odmítnutí návrhu žalobce, který měl „pouze“ právo bezplatného užívání na 99 let k pozemkům územním plánem dotčeným. Druhý senát podle názoru prvního senátu dovodil, že změnou územního plánu nemohlo být pojmově dotčeno vlastnické právo navrhovatele. V dané věci navrhovatelem tvrzený zásah do ústavně zaručeného práva na podnikání, svobodného rozvíjení hospodářské činnosti a v konečné fázi i do práva vlastnického (byť ne k nemovitosti) naproti tomu nepovažoval druhý senát za dostatečné „tvrzené dotčení na hmotných právech“. [7] Argumentaci druhého senátu první senát odmítá. Podle prvního senátu ustanovení § 101a odst. 1 s. ř. s., které vymezuje aktivní procesní legitimaci, nikterak nespecifikuje typ práva, jehož porušení musí navrhovatel tvrdit (zda se musí jednat o právo vlastnické, nájem, podnájem apod.). Stejně tak není stanoveno, zda se musí jednat o právo hmotné, či postačí porušení práv procesních. Výklad druhým senátem zaujatý a opakovaný v následujících rozhodnutích druhého i dalších senátů Nejvyššího správního soudu podle prvního senátu nepřípustně zužuje přístup k soudu, a to ve dvou aspektech: za prvé, procesní legitimaci zužuje na tvrzené porušení hmotných práv a, za druhé, možnost aktivní procesní legitimace přiznává pouze vlastníkovi pozemku. První senát poukázal v této souvislosti na rozsudek ze dne 25. 6. 2008, č. j. 5 Ao 3/2008  27, www.nssoud.cz, v němž je výslovně potvrzeno, že aktivní procesní legitimaci nezakládá tvrzení zkrácení na procesních právech (v tomto případě nebyla přiznána aktivní legitimace zástupci veřejnosti), a dále na rozsudek ze dne 22. 10. 2008, č. j. 8 Ao 3/2008  59, www.nssoud.cz, v němž shledal soud nedostatek aktivn