5 As 24/2008 — Nejvyšší správní soud

5 As 24/2008- 92 - text č. j. 5 As 24/2008 - 92 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové, Ph.D. a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. a JUDr. Ludmily Valentové v právní věci žalobce: Pražské služby, a. s., se sídlem Pod Šancemi 444/1, Praha 9, zast. Mgr. Martinem Řandou, LL.M., advokátem se sídlem Truhlářská 13-15, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 65, Praha 10, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. 11. 2007, č. j. 10 Ca 306/2006 – 45, takto: I. Kasační stížnost s e z a m í t á . II. Žalovanému s e náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n e p ř i z n á v á . O d ů v o d n ě n í : Rozhodnutím ze dne 25. 7. 2006, č. j. 4169/M/06, 51291/ENV/06, sp. zn. R/1846, ministr životního prostředí (dále jen „ministr“) zamítl jako nepřípustný rozklad žalobce proti rozhodnutí Ministerstva životního prostředí (dále jen „ministerstvo“) ze dne 10. 4. 2006, č. j. OODP/38282/5519/4128/05. Tímto rozhodnutím ministerstvo vzneslo námitku k plánované přepravě 40 000 000 kg odpadu z mechanického třídění odpadů ze Spolkové republiky Německo do České republiky v období od 17. 10. 2005 do 16. 10. 2006, za účelem spálení za současného využití vzniklé energie ve Spalovně komunálních odpadů Malešice, kterou provozuje žalobce. Oznámení o přepravě odpadu podala společnost DAR Duale Abfallwirtschaft und Verwertung Ruhrgebiet GmBH (dále „oznamovatel“). Rozklad podal žalobce z toho důvodu, že s ním nebylo jednáno jako s účastníkem řízení, přestože je stranou příslušné smlouvy o odběru odpadů a rozhodnutí ministerstva se jej dle jeho tvrzení úzce dotýkalo. Žalobce napadl rozhodnutí ministra žalobou u Městského soudu v Praze. Dle názoru žalobce došlo k porušení jeho procesních práv, protože mu nebylo přiznáno postavení účastníka správního řízení o přeshraniční přepravě odpadů. Jedná se o závažnou procesní vadu, která může mít za následek nesprávné či nezákonné rozhodnutí ve věci. Žalobce přitom své účastenství v řízení opírá o znění § 14 odst. 1 zákona č. 71/1967 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“). Tím, že stěžovateli byla na základě nesprávného výkladu § 55 odst. 1 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o odpadech“), upřena možnost účastnit se řízení, bylo dotčeno také jeho právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost dle čl. 26 Listiny základních práv a svobod, právo na spravedlivý proces dle čl. 36 Listiny a byla tím rovněž založena nerovnost mezi smluvními stranami výše uvedené smlouvy. Stěžovatel tak neměl možnost uplatnit procesní obranu proti nesprávné klasifikaci zamýšleného účelu přepravy provedené správním rozhodnutím 1. stupně. Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 27. 11. 2007, č. j. 10 Ca 306/2006 - 45, žalobu zamítl, přičemž svůj rozsudek odůvodnil následujícím způsobem: Za stěžejní městský soud označil otázku, zda mělo být žalobci přiznáno právo být účastníkem správního řízení, které bylo zahájeno oznámením o přeshraniční přepravě odpadů. Městský soud zároveň dospěl k závěru, že žalobce disponuje aktivní procesní legitimací dle § 65 s. ř. s. k podání žaloby proti rozhodnutí ministra, neztotožnil se tedy s návrhem žalovaného, aby byla žaloba z důvodu nedostatku aktivní legitimace žalobce odmítnuta. Městský soud dále konstatoval, že otázka účastenství v řízení zahájeném oznámením o přeshraniční přepravě odpadů je upravena v § 55 odst. 1 zákona o odpadech. Ten za účastníka řízení označuje pouze tzv. oznamovatele (zde tedy výše uvedenou německou společnost), čímž fakticky vymezuje, že rozklad je oprávněn podat pouze oznamovatel, a nikoli jiné osoby. Pojem oznamovatele byl přitom definován v čl. 2 písm. g) Nařízení Rady (EHS) č. 259/93, o dozoru nad přepravou odpadů v rámci Evropského společenství, do něj a z něj a její kontrole, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „nařízení č. 259/93“); pod tam vymezený okruh osob nelze žalobce zařadit, a to také proto, že oznámení provedla německá společnost. Jak zdůraznil městský soud, § 55 odst. 1 zákona o odpadech jednoznačně uvádí, že účastníkem řízení zahájeného oznámením dle tohoto ustanovení je pouze oznamovatel, což koresponduje se snahou zákonodárce zcela konkrétně (v souladu s výše specifikovanou právní úpravou Evropských společenství) vymezit otázku účastenství v tomto speciálním řízení. Účastenství žalobce v daném řízení nelze opírat o znění § 14 odst. 1 správního řádu, neboť v tomto případě se jedná pouze o předpis subsidiárního charakteru, který se nepoužije v případě, kdy zvláštní zákon (zde tedy zákon o odpadech) stanoví něco jiného. Tato skutečnost ostatně vyplývá z § 82 zákona o odpadech. Městský soud rovněž dospěl k závěru, že napadeným rozhodnutím nebylo zasaženo do práv žalobce dle čl. 26 a 36 Listiny. Napadené rozhodnutí se netýká oprávnění žalobce podnikat, ten naopak musí respektovat platnou právní úpravu a nemůže se domáhat, aby soud rozhodl v rozporu s ní. Tím, že městský soud poskytl žalobci soudní ochranu, když spornou otázku projednal a rozhodl, nedošlo ani ke zkrácení žalobcových práv dle čl. 36 odst. 2 Listiny. Rovněž se dle městského soudu žalobce mýlí, pokud se domnívá, že tím, že nemůže být účastníkem daného správního řízení, je založeno nerovné postavení mezi účastníky uzavřené obchodní smlouvy. Městský soud přitom odlišil veřejnoprávní vztahy vyplývající z předmětného řízení, v němž oznamovatel žádá správní orgán o souhlas s oznamovanou činností, a soukromoprávní otázky vyplývají z dané smlouvy, která nadto ve svém bodě 6.4 stanovila, že bez souhlasů příslušných úřadů obou zemí (ČR a SRN) smlouva nenabude účinnosti. Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudek Městského soudu v Praze včasnou kasační stížností opírající se o důvody uvedené v § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., tedy namítal nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem a dále vady řízení před městským soudem, které měly v daném případě spočívat v nepřezkoumatelnosti jeho rozhodnutí pro nedostatek důvodů. Stěžovatel ve své kasační stížnosti v prvé řadě zopakoval svou argumentaci uvedenou již v žalobě. Uvedl, že s ním ministerstvo nejednalo jako s účastníkem správního řízení o přeshraniční přepravě odpadů, přestože byl jednou ze tří stran smlouvy o odběru odpadů (další stranou byl oznamovatel a dále společnost AlphaEcoConsulting, a. s., jakožto koordinátor). Tím neměl stěžovatel možnost zasáhnout do průběhu správního řízení. Pokud jedna ze stran smlouvy (oznamovatel) nevyvíjí dostatečnou aktivitu, další smluvní strany nemají žádnou možnost dosáhnout nápravy a vytváří se asymetrie mezi stranami smlouvy. Stěžovatel v této souvislosti poukázal na smlouvy o převodu nemovitostí zapsaných v katastru nemovitostí, kde jsou účastníkem řízení všechny smluvní strany. Stěžovatel opět připomněl, že neměl možnost brojit proti nesprávné klasifikaci zamýšleného účelu přepravy odpadu provedené ministerstvem. Výše uvedené závěry městského soudu považuje stěžovatel za nezákonné z následujících důvodů: Dle názoru stěžovatele je především třeba interpretovat § 55 odst. 1 zákona o odpadech tak, že úmyslem zákonodárce nebylo omezit okruh účastníků řízení výhradně na oznamovatele, doslovný výklad daného ustanovení zde dle stěžovatele není na místě. Pokud městský soud odkazoval na subsidiární použití správního řádu dle § 82 zákona o odpadech, pak právě z tohoto ustanovení vyplývá, že § 14 odst. 1 správního řádu na předmětnou situaci dopadá a se stěžovatelem mělo být jednáno jako s účastníkem správního řízení. Stěžovatel dovozuje, že žalobou napadeným rozhodnutím došlo k zásahu do jeho práv či oprávněných zájmů, neboť mu výsledek správního řízení znemožnil domáhat se splnění závazku ze smlouvy. Došlo také k zásahu do jeho práva podnikat dle čl. 26 Listiny, přičemž tento zásah překročil povolené meze stanovené čl. 4 Listiny. Stejně tak se stěžovatel cítil dotčen na svých právech vyplývajících z čl. 36 Listiny. Tím, že stěžovatel nemohl vystupovat jako účastník správního řízení, došlo i k oslabení jeho práv v soukromoprávní sféře, přičemž vznikla nerovnost v postavení smluvních stran, neboť žalobce neměl na rozdíl od oznamovatele možnost obrany ve správním řízení. K tomuto tvrzení městský soud uvedl pouze formulaci „žalobce se mýlí“, aniž by své tvrzení náležitě odůvodnil, čímž své rozhodnutí zatížil vadou nepřezkoumatelnosti. Vzniklou nerovnost smluvních stran nemůže dle stěžovatele zhojit ani fakt, na který městský soud odkazoval, že ve smlouvě o odběru odpadu smluvní strany s nutností vydání souhlasu ministerstva počítaly. Stejně tak nelze zcela oddělovat veřejnoprávní správní řízení a soukromoprávní sféru, zvláště pak v situaci, kdy veřejnoprávní souhlas představuje podmínku pro realizaci soukromoprávního ujednání. Účastníci smlouvy, kterým nebylo přiznáno postavení účastníka správního řízení, nemají při vý