5 As 56/2010 — Nejvyšší správní soud

5 As 56/2010- 128 - text č. j. 5 As 56/2010 - 137 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové, Ph.D. a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. a JUDr. Ludmily Valentové v právní věci žalobce: ASEKOL s. r. o., se sídlem Československého exilu 2062/8, Praha 4, zastoupený Mgr. Janem Kořánem, advokátem se sídlem Hybernská 32, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 65, Praha 10, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 31. 12. 2009, č. j. 6 Ca 223/2006 – 69, takto: I. Kasační stížnost s e z a m í t á . II. Žalobci s e náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n e p ř i z n á v á . O d ů v o d n ě n í : Rozhodnutím ze dne 18. 1. 2006, č. j. 5194/ENV/720/05, Ministerstvo životního prostředí rozhodlo o zápisu společnosti REMA Systém, a. s. (dříve REMA lOOO IK, a. s.), se sídlem Budějovická 1667/64, Praha 4, do Seznamu výrobců elektrozařízení (dále jen „Seznam“) jako provozovatele kolektivního systému pod evidenčními čísly provozovatele kolektivního systému KH007/05-ECZ a K008/05-ECZ (výrok A1). Dále ministerstvo rozhodlo ve výroku A2 o tom, že se do Seznamu zapisují výrobci uvedení v příloze č. 1 rozhodnutí a) pro zajištění plnění povinností pro oddělený sběr, zpětný odběr, zpracování, využití a odstranění elektroodpadu a elektrozařízení ze skupin 3, 4, 6, 7, 8, 9 a 10, b) pro zajištění financování zpětného odběru, zpracování, využití a odstranění elektrozařízení ze skupin 3, 4, 6, 7, 8 a 9, c) pro zajištění financování nakládání s historickým elektrozařízením ze skupiny 8 a d) pro zajištění financování odděleného sběru, zpracování, využití a odstranění elektroodpadů ze skupin 3, 4, 6, 7, 8, 9 a 10 podle přílohy č. 7 k zákonu č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů (dále jen „zákon o odpadech“). Výrokem B1 ministerstvo zamítlo návrh na zápis společnosti REMA Systém, a. s. do Seznamu jako provozovatele kolektivního systému pro zajištění financování nakládání s historickými elektrozařízeními ze skupin 3, 4, 6, 7 a 9 podle přílohy č. 7 k zákonu o odpadech. Výrokem B2 ministerstvo zamítlo návrh na zápis výrobců uvedených v příloze č. 2 k rozhodnutí do Seznamu pro skupiny 3, 4, 6, 7 a 9 podle přílohy č. 7 k zákonu o odpadech. Proti shora uvedenému rozhodnutí žalovaného podal žalobce rozklad, který ministr životního prostředí rozhodnutím ze dne 30. 5. 2006, č. j. 3093/M/06, 38336/ENV/06, sp. zn. R/1829, podle § 60 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), (dále jen „správní řád“), jako nepřípustný zamítl. V odůvodnění rozhodnutí ministr uvedl, že žalobce nebyl účastníkem řízení a nebyl tedy oprávněn k podání rozkladu. Rozhodnutí ministra o rozkladu napadl žalobce žalobou, v níž tvrdil, že s ním nebylo v řízení o návrhu společnosti REMA Systém, a. s. na zápis do Seznamu jednáno jako s účastníkem řízení, pokud jde o zápis výlučného provozovatele systému pro nakládání s historickým elektroodpadem skupiny 8, tj. lékařské přístroje (s výjimkou všech implantovaných a infikovaných výrobků). Městský soud napadené rozhodnutí ministra životního prostředí zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Stěžejním důvodem pro zrušení předmětného rozhodnutí byla skutečnost, že rozhodnutí žalovaného se přímo dotýkalo práv žalobce a mělo mu tedy být umožněno uplatnění práv účastníka řízení. V posuzované věci podle městského soudu nic nebránilo tomu, aby ve věcech návrhů žalobce a společnosti REMA Systém, a. s. bylo vedeno společné řízení o zápisu provozovatele kolektivního systému do Seznamu pro zajištění financování nakládání s historickými elektrozařízeními ze skupiny 8. Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností, kterou opírá o důvody podle § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., tj. nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky městským soudem a nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Stěžovatel v prvé řadě namítá, že městský soud překročil při přezkumu správního rozhodnutí meze žalobních bodů uplatněných žalobcem. To dovozuje ze skutečnosti, že městský soud na str. 3 rozsudku uvedl, že „stěžejní námitkou žaloby a základní právní otázkou, kterou bylo třeba posoudit, je to, zda v případě jednotlivých žádostí o zápis do Seznamu jako provozovatele kolektivního systému pro nakládání s historickým odpadem je třeba vést jedno správní řízení s každým žadatelem samostatně, či zda je třeba vést společné řízení (…)“. Podle stěžovatele bylo jedinou právní otázkou, kterou měl městský soud posoudit, zda určitému provozovateli kolektivního systému lze přiznat postavení účastníka ve správním řízení o návrhu jiného provozovatele kolektivního systému na zápis do Seznamu. Žalobce se dle stěžovatele domáhal postavení účastníka řízení ve správním řízení o návrhu společnosti REMA Systém, a. s. na zápis do Seznamu, nikoli vedení společného řízení. Podle stěžovatele městský soud nesprávně vymezil účastníky správního řízení na základě úvahy, že rozhodnutí o zápisu do Seznamu je rozhodnutím o právech a povinnostech výrobců elektrozařízení a provozovatelů kolektivních systémů. Podle stěžovatele nelze § 14 odst. 1 správního řádu vykládat extenzivně, a poukazuje rovněž na ohrožení právní jistoty těch, kteří jednali v dobré víře, že správní orgán jednal se všemi účastníky správního řízení. Stěžovatel tvrdí, že práva a povinnosti výrobcům elektrozařízení nevznikají zápisem do Seznamu, nýbrž pramení přímo ze zákona o odpadech, a jsou konkretizována vyhláškou č. 352/2005 Sb., o podrobnostech nakládání s elektrozařízeními a elektroodpady a o bližších podmínkách financování nakládání s nimi, k čemuž odkazuje též na nález pléna Ústavního soudu ze dne 16. 12. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 28/06. Z tohoto nálezu podle stěžovatele vyplývá rovněž to, že činnost kolektivních systémů není podnikáním, resp. hospodářskou činností, jak dovozuje městský soud. Zápisem jednoho systému do Seznamu tedy nemůže být dotčeno ani právo jiného kolektivního systému (jde o plnění povinností, nikoliv o podnikání). Předmětem řízení o zápisu není dle mínění stěžovatele rozhodování o vzniku povinnosti výrobců, ale pouze o způsobu zajištění plnění povinnosti vyplývající přímo ze zákona. Stěžovatel poukazuje na směrnici Evropského parlamentu a Rady 2002/96/ES ze dne 27. ledna 2003 o odpadních elektrických a elektronických zařízeních (OEEZ, jakož i na zákon o odpadech a jeho prováděcí vyhlášku, podle nichž kolektivní systémy nejsou prostředkem k dosažení zisku, nýbrž představují pouze neziskové platformy vytvořené výrobci k plnění jejich zákonných povinností. Kolektivní systémy budou od výrobců elektrozařízení vybírat jen příspěvky nutné k zajištění výkonu zákonných povinností; případné rezervy nebudou vyplaceny žádnému ze společníků systému, ale použity k výkonu elektroodpadových povinností. Odrazem této skutečnosti je mimo jiné to, že příspěvky vybírané kolektivními systémy nejsou předmětem daně z příjmů. Za významnou považuje stěžovatel i skutečnost, že závěry soudu vedou k nepřiměřeně rozsáhlému okruhu účastníků, takže správní řízení by nemohlo být nikdy pravomocně ukončeno (k tomu odkazuje na usnesení Ústavního soudu ze dne 8. 10. 1998, sp.zn. IV. ÚS 171/97). Navíc předmětné správní řízení probíhalo podle správního řádu z roku 1967, který problematiku řízení s velkým počtem účastníků (včetně otázek doručování) neupravoval uspokojivě. Stěžovatel se nedomnívá, že by bylo snadné okruh účastníků zjistit podle podaných návrhů na zápis do Seznamu pro skupiny elektrozařízení č. 8. Tento návrh podaly minimálně tři kolektivní systémy a dále existovala řada výrobců elektrozařízení, kteří návrh na svůj zápis do Seznamu nepodali vůbec. Výrobcem elektrozařízení jsou ve smyslu § 37g písm. e) zákona o odpadech též dovozci, což představuje velkou a nestálou skupinu subjektů. Je proto možné, že někteří výrobci, kteří podali návrh na zápis do Seznamu, v průběhu řízení charakter výrobce ztratili (ukončili dovoz elektrozařízení); není pak zřejmé, jak by stěžovatel mohl tuto skutečnost v průběhu správního řízení zjistit a reagovat na ni odnětím postavení účastníka řízení takovým výrobcům. Nadto je celková množina výrobců elektrozařízení v průběhu času velmi proměnlivá. Podle stěžovatele nelze oddělit zápis provozovatele kolektivního systému od zápisu jím zastoupených výrobců. Stěžovatel poukazuje na § 5 vyhlášky č. 352/2005 Sb., podle něhož je zápis provozovatele kolektivního systému vždy součástí zápisu jednotlivých výrobců do Seznamu. Za výrobce, kteří jsou zapojeni do kolektivního systému, podává návrh na zápis provozovatel kolektivního systému. O zápisu výrobců a provozovatele daného kolektivního systému se vede společné řízení a vydává se jedno rozhodnutí. Řízení o zápisu je řízením návrhovým, jehož př