6 Ads 139/2011 — Nejvyšší správní soud

6 Ads 139/2011- 82 - text 6 Ads 139/2011 - 90 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Bohuslava Hnízdila a soudkyň JUDr. Kateřiny Šimáčkové a JUDr. Milady Tomkové v právní věci žalobkyně: L. K., zastoupené Mgr. Radimem Strnadem, advokátem, se sídlem Příkop 8, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním právu 1, Praha 2, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 21. 7. 2010, č. j. 2010/33381 - 424, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 3. 6. 2011, č. j. 2 Ad 56/2010 - 50, takto: Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 3. 6. 2011, č. j. 2 Ad 56/2010 - 50, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: Kasační stížností se žalobkyně domáhá zrušení rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 3. 6. 2011, č. j. 2 Ad 56/2010 - 50, kterým byla zamítnuta její žaloba proti rozhodnutí žalovaného ve věci neudělení povolení k zaměstnání. Ze správního spisu se podává, že zástupce žalobkyně podal dne 19. 2. 2010 jménem žalobkyně žádost o povolení k zaměstnání na území České republiky jako pro člena družstva na místo nekvalifikovaného pracovníka, přičemž povolení se mělo vztahovat k zaměstnání v oblasti správy nemovitostí na základě smlouvy. K žádosti doložil potvrzení žalobkyně o členství v družstvu na základě úhrady členského příspěvku a vyjádření družstva. Úřad práce Brno - město (dále jen „správní orgán I. stupně“) nedoporučil povolení k zaměstnání udělit. Vyjádření odůvodnil situací na trhu práce v územním obvodu Brno - město, konkrétně počtem nekvalifikovaných uchazečů o zaměstnání v evidenci správního orgánu k datu 23. 3. 2010, kteří mohou uvedené místo obsadit. S tímto podkladem pro rozhodnutí byl zástupce žalobkyně seznámen dne 25. 3. 2010 a vyjádřil se k němu tak, že uvedenou informaci bere na vědomí. Téhož dne bylo vydáno rozhodnutí, kterým správní orgán I. stupně žalobkyni nepovolil zaměstnání na uvedený druh práce. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně odvolání, v němž napadala použití výroku, že se žalobkyni „nepovoluje zaměstnání“, pro rozpor s § 92 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, a nepřezkoumatelnost rozhodnutí, neboť správní orgán I. stupně nezjišťoval, zda dané místo lze vůbec obsadit některým z uchazečů o zaměstnání. Po řádném ohlášení volného pracovního místa totiž nevyslal správní orgán žádného z uchazečů o zaměstnání v evidenci úřadu práce k zaměstnavateli a není tedy prokázáno, že volné pracovní místo bylo uchazečům vůbec nabídnuto. Pouhé vyčíslení počtu uchazečů o zaměstnání evidovaných k určitému datu u správního orgánu k zamítnutí žádosti o povolení k zaměstnání podle žalobkyně nepostačuje. Žalovaný rozhodnutím ze dne 21. 7. 2010, č. j. 2010/33381/424, odvolání žalobkyně zamítl a rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil. Uvedl, že počet uchazečů o zaměstnání evidovaných úřadem práce je ve skutečnosti vyšší, než byl uveden v prvostupňovém rozhodnutí, nicméně nejde o vadu, která by měla vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. K námitce týkající se dokazování obsaditelnosti volného pracovního místa žalovaný uvedl, že tuto námitku mohla žalobkyně uplatnit v řízení před správním orgánem I. stupně, jde tedy o novou skutečnost či návrh na provedení nových důkazů ve smyslu § 82 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Nadto je s ohledem na počet nekvalifikovaných uchazečů o zaměstnání v evidenci úřadu práce zřejmé, že situace na trhu práce nedovoluje vydat rozhodnutí o povolení k zaměstnání. Žalovaný neshledal důvodnou ani námitku, že rozhodnutí nemělo obsahovat výrok, že se „nepovoluje zaměstnání“. Podle žalovaného správní orgán při rozhodování o povolení k zaměstnání aplikuje správní uvážení, při kterém na základě skutkového a právního stavu věci samostatně vybírá jednu ze dvou či více alternativ rozhodnutí, zde vydání či nevydání povolení k zaměstnání, ale o žádosti musí vydat rozhodnutí, a to i v případě, kdy je jeho rozhodnutí záporné. V tomto rozhodnutí musí úřad práce v souladu s § 68 odst. 2 správního řádu slovně vyjádřit, že nevydává povolení, tedy, že „nepovoluje zaměstnání“. V žalobě proti uvedenému rozhodnutí žalobkyně opět napadala výrok i nepřezkoumatelnost prvostupňového rozhodnutí. Pokud jde o aplikaci správního uvážení žalovaným, žalobkyně se domnívá, že správní orgán I. stupně v tomto případě nezákonně vybočil ze zákonných mezí tohoto uvážení. Žalobkyně nesouhlasila s tím, že by uplatněná námitka nepřezkoumatelnosti rozhodnutí byla novou skutečností podle § 82 odst. 4 správního řádu, naopak uvedenou skutečnost považuje za důvod, proč bylo rozhodnutí I. stupně v rozporu s právními předpisy. Smyslem odvolacího řízení je přitom posoudit zákonnost rozhodnutí. Postup žalovaného je proto v rozporu s právem na spravedlivý proces garantovaným článkem 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě mimo jiné uvedl, že použití zásady koncentrace řízení bylo v tomto případě zcela případné, neboť zástupce žalobkyně znal všechny důvody, pro které nelze vyhovět žádosti o povolení k zaměstnání, ještě před vydáním rozhodnutí I. stupně. Za této situace tedy měl uplatnit své připomínky, když se vyjadřoval k podkladům pro rozhodnutí, ne pouze bez dalšího je vzít na vědomí. Žalobkyně na vyjádření žalovaného reagovala v replice, kde podrobně rozvedla všechny své argumenty. Městský soud v Praze žalobu rozsudkem ze dne 3. 6. 2011 zamítl. Vycházel z toho, že povolení k zaměstnání může úřad práce vydat jen pro ohlášené volné pracovní místo ve smyslu § 35 téhož zákona, dle kterého zaměstnavatel je povinen do deseti kalendářních dnů oznámit příslušnému úřadu práce volná pracovní místa a jejich charakteristiku. Městský soud vyhodnotil, že uvedené pracovní místo bylo dle spisových materiálů volné již od 19. 2. 2010, kdy byla žalobkyně přijata za člena družstva a kdy podala žádost o povolení k zaměstnání, nicméně družstvo ohlásilo volné místo teprve 18. 3. 2010, tedy až po podání žádosti žalobkyně o povolení k zaměstnání u tohoto družstva. Zaměstnavatel žalobkyně tedy postupoval čistě formálně a volné místo nabídl úřadu práce teprve poté, co již jednal se žalobkyní, v rozporu s § 35 zákona o zaměstnanosti. Dále městský soud uvedl, že situace na trhu práce je jednou z podmínek pro povolení k zaměstnání cizince a jestliže na toto povolení není právní nárok a úřad práce může vydat povolení k zaměstnání, může rozhodnout i opačným způsobem, tedy, že povolení k zaměstnání se nevydává. Městský soud tedy nepřisvědčil argumentu žalobkyně, že v rozhodnutí mělo být stanoveno, buď že se návrhu vyhovuje, nebo že se návrh zamítá, a potvrdil správnost výroku prvostupňového rozhodnutí. Městský soud potvrdil také závěr žalovaného, že jedna z odvolacích námitek byla novým skutkovým důvodem ve smyslu § 82 odst. 4 správního řádu (námitka, že poté, co zaměstnavatel oznámil úřadu práce volné pracovní místo, nebyl na toto místo vyslán žádný z uchazečů o zaměstnání). S právními námitkami, v nichž žalobkyně nesouhlasila s aplikací § 92 zákona o zaměstnanosti, se žalovaný řádně vypořádal. Tím, že žalovaný opřel rozhodnutí o situaci na trhu práce, tedy počet nezaměstnaných bez kvalifikace evidovaných u úřadu práce, nikterak nevybočil z mezí správního uvážení daných mu ustanovením § 92 zákona o zaměstnanosti. Vzhledem ke svému postupu v rozporu s § 35 zákona o zaměstnanosti navíc zaměstnavatel žalobkyně nedal úřadu práce příležitost na místo vyslat některého z uchazečů o zaměstnání. Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) napadla rozsudek městského soudu kasační stížností. V první námitce napadá formulaci výroku rozhodnutí I. stupně. Ustanovení § 92 odst. 1 zákona o zaměstnanosti podle stěžovatelky neobsahuje zákonné zmocnění správního orgánu k vydání rozhodnutí o nepovolení zaměstnání. Správní orgán musí rozhodnout v souladu s § 68 odst. 2 správního řádu o předmětu řízení, kterým je v tomto případě žádost o povolení k zaměstnání. Vzhledem k tomu, že se nejedná o řízení zahájené z moci úřední, nemůže správní orgán „nepovolit zaměstnání“, ale má pouze pravomoc žádosti vyhovět a vydat povolení k zaměstnání nebo žádost zamítnout. Tím, že městský soud pouze přetlumočil názor žalovaného, popřel vztah subsidiarity správního řádu k zákonu o zaměstnanosti i zásadu zákonnosti, tedy že orgán veřejné moci může činit pouze to, co mu zákon (zde § 92 odst. 1 zákona o zaměstnanosti) ukládá, a navíc zatížil své rozhodnutí vadou nepřezkoumatelnosti z nedostatku důvodů. Stěžovatelka dále namítá nesprávné právní posouzení otázky, zda druhá z odvolacích námitek byla novou skutečností ve smyslu § 82 odst. 4 správního řádu, či nikoli. Pokud stěžovatelka namítala, že správní orgán I. stupně neučinil žádný úkon směřující k tomu, aby bylo nahlášené volné místo obsazeno uchazečem o zaměstnání z řad evidovaných osob, tato výhrada směřovala proti tomu, že bylo rozhodnuto na základě nedostatečně zjištěného skutkového stavu, a že tedy rozhodnu