7 As 42/2012 — Nejvyšší správní soud

7 As 42/2012- 44 - text 7 As 42/2012 - 50 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Hubáčka a soudců JUDr. Elišky Cihlářové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: O. R., zastoupen JUDr. Ondřejem Tošnerem, advokátem, se sídlem Slavíkova 23, Praha 2, proti žalovanému: Ministerstvo kultury, se sídlem Maltézské nám. 471/1, Praha 1, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 19. 7. 2011, č. j. 6 Ca 9/2008 - 49, t a k t o : I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 19. 7. 2011, č. j. 6 Ca 9/2008 - 49, rozhodnutí Ministerstva kultury ze dne 10. 10. 2007, č. j. 12772/2007, a rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy, odboru kultury, památkové péče a cestovního ruchu, ze dne 16. 7. 2007, č. j. MHMP 245755/2005, s e z r u š u j í a věc s e v r a c í žalovanému k dalšímu řízení. II. Žalovaný je p o v i n e n zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení o žalobě 7.760 Kč do tří dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobce JUDr. Ondřeje Tošnera, advokáta. III. Žalovaný je p o v i n e n zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti 11.408 Kč do tří dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobce JUDr. Ondřeje Tošnera, advokáta. O d ů v o d n ě n í : Žalobce O. R. jako právní nástupce předchozích žalobců J. K., R. B. a J. B. se včas podanou kasační stížností domáhá u Nejvyššího správního soudu vydání rozsudku, kterým by byl zrušen rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 19. 7. 2011, č. j. 6 Ca 9/2008 - 49, a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení. Městský soud v Praze (dále též „městský soud“) napadeným rozsudkem ze dne 19. 7. 2011, č. j. 6 Ca 9/2008 - 49, zamítl žalobu žalobců J. K., R. B. a J. B. jako dědiců po zemřelém původním žalobci JUDr. Ing. J. K. proti rozhodnutí Ministerstva kultury ze dne 10. 10. 2007, č.j. 12772/2007, kterým bylo zamítnuto odvolání původního žalobce JUDr. Ing. J. K. proti rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy, odboru kultury, památkové péče a cestovního ruchu, ze dne 16. 7. 2007, č. j. MHMP 245755/2005, a současně potvrzeno toto prvostupňové rozhodnutí, jímž bylo zastaveno řízení o vymezení ochranného pásma nemovité kulturní památky, usedlost Špitálka, č. p. 17, Praha 6 - Dejvice. Předmětem sporu v této věci je otázka, zda řízení o vymezení ochranného pásma nemovité kulturní památky lze zahájit podáním návrhu jakékoliv osoby, anebo zda je oprávněn k zahájení tohoto řízení pouze příslušný orgán státní památkové péče z vlastního podnětu, tedy z moci úřední. Žalobce v této souvislosti zastává stanovisko, jež koresponduje s původním stanoviskem žalovaného Ministerstva kultury, že předmětné řízení může být i řízením návrhovým. Svůj názor opírá o skutečnost, že ust. § 17 odst. 1 zákona č. 20/1987 Sb. o státní památkové péči, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o státní památkové péči“) tuto problematiku výslovně neupravuje a tudíž platí obecná úprava obsažená v ust. § 35 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, (stavební zákon) ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“), podle něhož lze územní řízení zahájit na písemný návrh účastníka i z podnětu příslušného správního orgánu. Městský soud nejprve vysvětlil, že úprava územního řízení ve stavebním zákoně je formulována dostatečně obecně, aby mohla být použita ve všech typech územního řízení. Pokud jde o územní řízení o vyhlášení ochranného pásma, vztahuje se tato úprava jak na obecné případy podle stavebního zákona, kde příslušným správním orgánem je stavební úřad, tak na případy upravené zvláštními právními předpisy, kde rozhodují k tomu určené správní orgány, včetně orgánů státní památkové péče podle zákona o státní památkové péči (§ 33 odst. 2 stavebního zákona). První větě ust. § 35 odst. 1 stavebního zákona tedy nelze rozumět tak, že v každém jednotlivém případě lze územní řízení zahájit jak na návrh účastníka tak i z moci úřední. Ustanovení § 35 odst. 1 stavebního zákona počítá i s tím, že v některých případech bude moci zahájit řízení též z moci úřední, nebo pouze z moci úřední, když hovoří o zahájení řízení z podnětu stavebního úřadu nebo „jiného orgánu státní správy”. Touto formulací navazuje na ust. § 33 odst. 2 stavebního zákona, v němž je odkazováno na jiné orgány státní správy, než jsou stavební úřady, jež rozhodují podle zvláštních právních předpisů mj. o ochranném pásmu. Takovým zvláštním předpisem je také zákon o státní památkové péči. V ust. § 35 stavebního zákona ani v žádném jiném ustanovení stavebního zákona tedy nelze najít odpověď na otázku, zda lze řízení o vymezení ochranného pásma nemovité kulturní památky zahájit na návrh fyzické nebo právnické osoby. K závěru v této otázce lze dospět pouze výkladem speciální normy, kterou je v tomto případě zákon o státní památkové péči. Městský soud při rozhodování výše uvedené sporné otázky vyšel z toho, že je třeba rozlišovat institut ochranného pásma podle obecné úpravy (stavební zákon) a podle speciální úpravy (zákon o státní památkové péči). Pokud má být rozhodováno o ochranném pásmu na základě obecné úpravy ve stavebním řízení je zřejmé, že takové řízení může být zahájeno i na návrh (§ 34 odst. 2 stavebního zákona). Má-li však být rozhodováno o vymezení ochranného pásma nemovité kulturní památky podle § 17 odst. 1 zákona o státní památkové péči, řízení může být zahájeno pouze z moci úřední. Je tomu tak proto, že tento zákon explicitně nestanoví, že by toto řízení mohlo být zahájeno na návrh fyzické nebo právnické osoby. Ochrana kulturních památek je nepochybně veřejným zájmem, k jehož uplatňování jsou povolány zákonem stanovené orgány státní památkové péče. Na základě tohoto zájmu zákon v nezbytné míře stanoví omezení vlastnických či jiných práv fyzických a právnických osob, jež s těmito památkami disponují nebo je jinak využívají. Tím samozřejmě není řečeno, že by zájem na ochraně kulturní památky nemohl být v souladu se zájmem vlastníka nebo uživatele nemovité kulturní památky a že by tyto osoby nebyly oprávněny podat podnět k zahájení řízení o vymezení ochranného pásma takové nemovitosti. To vyplývá již z čl. 18 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, podle něhož má každý právo ve věcech veřejného nebo jiného společenského zájmu se obracet sám nebo společně s jinými na státní orgány a orgány územní samosprávy s žádostmi, návrhy a stížnostmi. Aby však bylo založeno veřejné subjektivní právo takové osoby na vedení řízení a vydání rozhodnutí ve věci, jež se navíc závažným způsobem dotýká práv jiných osob, musí tak stanovit zákon. V rozhodné právní úpravě, kterou je zákon o státní památkové péči, ale takové ustanovení absentuje. Uvedený závěr je podporován i systematickým a teleologickým výkladem § 17 zákona o státní památkové péči. Podle ust. § 17 odst. 3 tohoto zákona lze v případě národní kulturní památky, památkové rezervace nebo památkové zóny vymezit ochranné pásmo pouze na návrh krajského úřadu. V tomto případě se tedy řízení zahajuje pouze na návrh jiného správního orgánu. Bylo by proto nelogické, pokud by v případě nemovité kulturní památky mohl návrhem zahájit řízení o vymezení ochranného pásma kdokoli, zatímco v případě národní kulturní památky, u níž lze předpokládat ještě silnější zájem na její ochraně, tak může učinit pouze krajský úřad. Kromě toho ani samotné řízení o prohlášení věci za kulturní památku (§ 2 a § 3 zákona o státní památkové péči), které není ani u nemovitostí územním řízením podle stavebního zákona a nezasahuje většinou do práv tak širokého okruhu osob jako v případě vymezení ochranného pásma, není řízením návrhovým (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2004, č.j. 6 A 106/2002-81). Přestože tedy ust. § 3 odst. 2 zákona o státní památkové péči hovoří o tom, že příslušný správní orgán vyrozumí vlastníka věci o „podání návrhu na prohlášení věci za kulturní památku, nebo o tom, že „hodlá prohlásit věc za kulturní památku z vlastního podnětu“, lze dovodit, že ani v tomto případě nejde o „návrh“, jímž se zahajuje správní řízení, ale pouze o neformální podnět k zahájení řízení. Lze-li pak prohlásit věc za kulturní památku pouze na základě řízení zahájeného z úřední moci, bylo by nelogické, aby ochranné pásmo k takové kulturní památce mohlo být vymezeno na základě řízení o návrhu, jenž by byl oprávněn podat kdokoli. Navíc vedení územního řízení o vymezení ochranného pásma klade na příslušný správní orgán značné nároky z hlediska odborného a administrativního, neboť lze předpokládat mimo jiné značný počet účastníků takového řízení z řad vlastníků dotčených nemovitostí. Z tohoto hlediska jistě nebylo úmyslem zákonodárce zatížit správní orgán povinností vést takové řízení na návrh, který může podat kdokoli, bez jakýchkoliv nároků na kvalifikaci či oprávněný zájem navrhovatele. Městský soud má z uvedených důvodů za to, že řízení o vymezení ochranného pásma nemovité kulturní památky podle ust. § 17 od