5 As 101/2013 — Nejvyšší správní soud

5 As 101/2013- 40 - text 5 As 101/2013 - 47 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily Valentové a soudců JUDr. Lenky Matyášové, Ph.D. a JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. v právní věci navrhovatele: Obec Chrášťany, se sídlem Chrášťany 34, Benešov, zastoupená Mgr. Vítězslavem Dohnalem, advokátem se sídlem Tábor, Příběnická 1908, proti odpůrci: Krajský úřad Středočeského kraje, se sídlem Praha 5, Zborovská 11, o návrhu na zrušení rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje ze dne 8. 12. 2009, č. j. 171480/2009/KUSK, sp. zn. SZ 156644/2009/KUSK REG/Bou, t a k t o : I. Návrh s e z a m í t á . II. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení. O d ů v o d n ě n í : Navrhovatel, obec Chrášťany, podal dne 15. 5. 2010 u Městského soudu v Praze žalobu, v níž za žalovaného označil Ministerstvo pro místní rozvoj, a předmětem soudního přezkumu učinil rozhodnutí Ministerstva pro místní rozvoj ze dne 15. 3. 2010, č. j. 1353/2010-83/102. V žalobě tvrdil, že dne 27. 10. 2006 vydal podle § 11 odst. 1 a § 102 odst. 2 písm. d) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, a podle § 33 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, nařízení obce č. 1/2006, o stavební uzávěře. Krajský úřad Středočeského kraje, odbor regionálního rozvoje usnesením ze dne 15. 10. 2009 zahájil přezkumné řízení ve věci nařízení obce Chrášťany č. 1/2006, o stavební uzávěře, a následně rozhodnutím ze dne 8. 12. 2009, č. j. 171480/2009/KUSK, sp. zn. SZ 156644/2009/KUSK REG/Bou, citované nařízení podle § 97 odst. 3 správního řádu zrušil. Proti tomuto rozhodnutí podal navrhovatel, zastoupený svým starostou, odvolání, které Ministerstvo pro místní rozvoj rozhodnutím ze dne 15. 3. 2010, č. j. 1353/2010-83/102, zamítlo jako nepřípustné. Navrhovatel tvrdil, že tímto rozhodnutím Ministerstva pro místní rozvoj bylo zasaženo do jeho práv, a to jednak přímo a jednak porušením jeho práv v předcházejícím řízení. Navrhovatel namítal nedostatek pravomoci Krajského úřadu Středočeského kraje jako prvostupňového správního orgánu k přezkumu a zrušení nařízení obce. Nařízení o stavební uzávěře vydal navrhovatel podle v tu dobu účinného zákona č. 50/1976 Sb., konkrétně podle § 33 odst. 3, a předmětné nařízení je obecně závazným právním předpisem. Obce mohly a mohou při výkonu přenesené působnosti vydávat právní předpisy na základě zákona a v jeho mezích, jsou-li k tomu zákonem zmocněny (čl. 79 odst. 3 Ústavy České republiky). Při vydávání nařízení (§ 11 odst. 1 zákona o obcích) se orgány obce řídí zákony a jinými právními předpisy. Ustanovení § 33 odst. 3 tehdy platného stavebního zákona zmocňovalo obce k vydání stavební uzávěry formou nařízení obce. Předmětné nařízení obce je obecně závazným právním předpisem. V tu dobu účinný stavební zákon neumožňoval vydat stavební uzávěru formou opatření obecné povahy. Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, v § 171 a násl. umožňuje přezkum souladu opatření obecné povahy s právními předpisy v přezkumném řízení podle § 95 a násl. správního řádu (§ 174 odst. 2). Citované ustanovení ovšem neumožňuje přezkoumat nařízení obce, které je právním předpisem. Pokud dochází ke změnám stavebních uzávěr či jejich rušení orgánem, který je vydal, tak už se postupuje podle nového stavebního zákona (§ 189a zákona č. 183/2006 Sb.), tedy jako by šlo o opatření obecné povahy. Zcela zásadní ovšem je, že zákon o obcích má naprosto autonomní proceduru, zcela nezávislou na správním řádu. Protože nařízení obce v podobě stavební uzávěry není opatřením obecné povahy podle zákona č. 500/2004 Sb., ale právním předpisem s autonomní procedurou přijetí i přezkumu, nemůže být na něj aplikovaná úprava podle části šesté správního řádu. Sám § 171 správního řádu tento postup u právních předpisů explicitně vylučuje. Krajský úřad Středočeského kraje tedy v případě pochybností o zákonnosti vydaného nařízení obce Chrášťany měl postupovat podle zákonem o obcích specielně stanovené procedury k přezkumu právních předpisů obcí - § 125 zákona o obcích. Měl vyzvat obec k nápravě a poté případně podat návrh na zrušení předmětného nařízení obce Ústavnímu soudu. Pokud tedy krajský úřad zrušil nařízení obce, učinil tak, aniž by k tomu měl zákonem stanovenou pravomoc a jeho rozhodnutí je nutno považovat za nicotné. Pro případ, kdyby soud došel k závěru, že krajský úřad měl pravomoc k vydání předmětného rozhodnutí, namítá navrhovatel zásah do svého práva na přezkum rozhodnutí orgánu veřejné správy a obecněji do práva na spravedlivý proces. Podle odpůrce účastníky přezkumného řízení jsou podle § 95 odst. 4 správního řádu účastníci původního řízení, v němž bylo vydáno přezkoumávané rozhodnutí. Podle navrhovatele je potřebné v daném případě využít k vymezení okruhu účastníků přezkumného řízení § 27 odst. 2 správního řádu. V souladu s čl. 100 Ústavy je územně samosprávným celkem s ústavně zaručeným právem na samosprávu. Ve smyslu § 2 odst. 2 zákona o obcích obec pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby občanů; při plnění svých úkolů chrání též veřejný zájem. Podle § 35 odst. 2 zákona o obcích patří mezi potřeby občanů, o jejichž uspokojování obec dbá mimo jiné, uspokojování potřeby ochrany a rozvoje zdraví. Nařízení o stavební uzávěře směřovalo k tomu, aby se obec mohla harmonicky rozvíjet, aby omezila nepříznivé vlivy zásadní dopravní stavby na životní prostředí a na zdraví obyvatel. Toto nařízení se velmi intenzivně přímo dotýká území obce a jejích občanů. Obec musí mít možnost hájit své právo a naplňovat povinnost pečovat o potřeby svých občanů. Navrhovatel poukázal na § 174 odst. 1 správního řádu, na jehož základě měly správní orgány nad rámec § 95 odst. 4 aplikovat také § 27 odst. 2 správního řádu. Ustanovení § 95 odst. 4 správního řádu nelze aplikovat na přezkumná řízení těch právních aktů, které byly vydány bez formalizovaných účastníků řízení, jako v daném případě. Nicméně je nepochybné, že existence či neexistence nařízení se velmi citelně některých subjektů dotýká. Odpůrce také s navrhovatelem od počátku jednal jako s účastníkem řízení, pokud následně správní orgány dospěly k závěru, že účastníkem řízení není, měly jej z řízení podle § 28 správního řádu vyloučit. Pokud by ústavně nekonformní výsledek interpretace právních předpisů nebylo podle soudu možné překlenout výše naznačeným výkladem, navrhovatel navrhl, aby správní soud řízení přerušil a podal k Ústavnímu soudu návrh na zrušení § 95 odst. 4 správního řádu. Dále navrhovatel namítal, že odpůrce nedodržel lhůtu k zahájení přezkumného řízení podle § 174 odst. 2 správního řádu. Usnesení je podle § 174 správního řádu vydáno dnem předání stejnopisu písemného vyhotovení rozhodnutí k doručení podle § 19. Nejedná se tedy o datum uvedené v záhlaví usnesení, ale o datum pozdější. Uplynutím propadné lhůty k zahájení řízení o přezkumu odpůrce ztratil pravomoc k provedení přezkumného řízení. Jeho rozhodnutí je tedy nicotné. Navrhovatel posléze nesouhlasí s důvody, pro které odpůrce jeho nařízení zrušil. Nemá totiž za to, že by nařízení o stavební uzávěře bylo v rozporu s právními předpisy. Poukazuje na smysl stavebních uzávěr podle zákona č. 50/1976 Sb., na judikaturu Ústavního soudu, který přezkoumával zákonnost řady nařízení obcí o stavebních uzávěrách - nálezy Pl. ÚS 16/06, Pl. ÚS 9/04. Nařízení o stavební uzávěře nesmí jít proti cílům a záměrům územního plánování. Předmětné nařízení tento požadavek naplňuje a vymezuje obecně závazná pravidla pro případ určitého typu budoucí stavební činnosti ve vymezeném území a nikterak se neodchyluje od cílů a záměrů územního plánování, ale specifikuje a upřesňuje jeho účel a cíl. Podle § 7 odst. 1 písm. e) vyhlášky č. 132/1998 Sb. stavební uzávěra má určit dobu platnosti rozhodnutí, pouze je-li to možno předem stanovit. To v daném případě nebylo možné, proto však není v rozporu se zákonem. Zákon č. 50/1976 Sb. ani jeho prováděcí právní předpis (§ 7 vyhlášky č. 132/1998 Sb.) nepožadují, aby byly stanoveny výjimky či podmínky pro případné udělení výjimky. Podle navrhovatele cílem stavební uzávěry nebylo znemožnění realizace liniových dopravních staveb, jak se domnívá odpůrce, ale jejich realizace způsobem, který by nenarušil krajinný ráz a minimalizoval by negativní dopady těchto staveb na obyvatelstvo a okolní krajinu. V bodu V. návrhu pak navrhovatel uvedl: S ohledem na výše uvedené navrhuje žalobce vydání tohoto rozsudku: 1)Rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje ze dne 8. 12. 2009, č.j. 171480/2009/KUSK, sp. zn. SZ 156644/2009/KUSK REG/Bou, ze dne 8. 12. 2009 a rozhodnutí Ministerstva pro místní rozvoj ze dne 15. 3. 2010, č. j. 1353/2010-83/102 se zrušují a věc se vrací k dalšímu řízení. 2)Žalovaný je povinen nahradit žalobci náklady řízení, a to do 3 dnů od právní moci rozsudku. Věc byla vedena u Městského soudu v Praze pod sp. zn. 3 A 50/2010. Městský soud v Praze usnesením