7 As 46/2014 — Nejvyšší správní soud

7 As 46/2014- 89 - text 7 As 46/2014 - 93 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Hubáčka a soudců JUDr. Elišky Cihlářové a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci navrhovatelek: a) R.O.S. Vacek s. r. o., se sídlem Sokolská 30, Litvínov, b) EKOpaliva s. r. o., se sídlem Strančická 177/45, Praha 10, c) ZS Dublovice a. s., se sídlem Dublovice 218, všechny zastoupeny JUDr. Milanem Jelínkem, advokátem Advokátní kanceláře Hartmann, Jelínek, Fráňa a partneři s. r. o., se sídlem Resslova 1253, Hradec Králové, proti odpůrci: Energetický regulační úřad, se sídlem Masarykovo náměstí 91/5, Jihlava, v řízení o kasační stížnosti navrhovatelek proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 27. 2. 2014, č. j. 64 A 1/2014 – 150, t a k t o : I. Kasační stížnost s e z a m í t á . II. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení. O d ů v o d n ě n í : Včas podanou kasační stížností se navrhovatelky a) R.O.S. Vacek s. r. o., b) EKOpaliva s. r. o. a c) ZS Dublovice a. s. domáhají u Nejvyššího správního soudu vydání rozsudku, kterým by bylo zrušeno usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 27. 2. 2014, č. j. 64 A 1/2014 – 150, a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení. Krajský soud v Brně (dále také „krajský soud“) napadeným usnesením odmítl návrh navrhovatelek na zrušení části opatření obecné povahy, kterým je podle nich cenové rozhodnutí odpůrce č. 4/2012 ze dne 26. 11. 2012, kterým se stanovuje podpora pro podporované zdroje energie. Krajský soud popsal vývoj judikatury Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu k otázce charakteru cenových rozhodnutí a dospěl k závěru, že v daném případě má cenové rozhodnutí odpůrce po formální i materiálně stránce povahu právního předpisu a nikoliv opatření obecné povahy. Okruh jeho adresátů je obecný, neboť není uveden žádný konkrétní výrobce elektřiny, na kterého se vztahuje. Předmět úpravy také nedopadá na konkrétní případy. Nezabývá se konkrétní situací, ale situací všech výrobců elektřiny a v tom rozsahu, v jakém se na ně vztahují kritéria podle tabulek v bodě 1.6. až 1.10. Jelikož se nejedná o opatření obecné povahy, není dána pravomoc soudu k jeho přezkoumání. Krajský soud proto návrh pro neodstranitelný nedostatek podmínky řízení odmítl. Proti tomuto usnesení krajského soudu podaly navrhovatelky jako stěžovatelky (dále jen „stěžovatelky“) v zákonné lhůtě kasační stížnost, kterou výslovně opřely o ust. § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Stěžovatelky s poukazem na čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (publ. pod č. 2/1993 Sb.) namítly, že v důsledku právního posouzení povahy napadeného cenového rozhodnutí krajským soudem byly zbaveny možnosti domáhat se soudní ochrany za situace, kdy jsou přesvědčení o nezákonnosti cenového rozhodnutí. Je dotčeno jejich základní právo na přístup k soudu, a proto je třeba interpretovat pojmové znaky institutu opatření obecné povahy ústavně konformním způsobem. Judikatura Ústavního soudu, o kterou se krajský soud opírá, vznikla v době, kdy český právní řád neznal institut opatření obecné povahy. Po zavedení tohoto institutu a založení kompetence Nejvyššího správního soudu přezkoumávat jeho zákonnost došlo k zásadní změně. Skutečnost, že Ústavní soud považuje některá cenová rozhodnutí za právní akty mající povahu právních předpisů, neznamená, že jiné správní akty nesoucí označení cenové rozhodnutí nemohou naplňovat pojmové znaky opatření obecné povahy. Krajský soud nepřiměřeně zobecnil závěry Nejvyššího správního soudu formulované v usnesení sp. zn. 2 Ao 3/2010. Ten dospěl k závěru, že jím posuzované cenové rozhodnutí má charakter právního předpisu. To však neznamená, že takový charakter mají veškeré akty nesoucí označení cenové rozhodnutí. Právní názor Nejvyššího správního soudu byl založen výhradně na dikci ust. § 2 zákona č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 265/1991 Sb.“). V posuzované věci je však kompetenční normou ust. § 2c zákona č. 265/1991 Sb. Zatímco Ministerstvo financí má k dispozici pouze pravomoc vydávat právní předpisy, odpůrce má vedle toho pravomoc vydávat rozhodnutí jakožto akty aplikace práva. Z axiomu racionálního zákonodárce plyne, že ust. § 2c písm. c) zákona č. 265/1991 Sb. musí mít svůj normativní význam. Jediným možným závěrem je ten závěr, že rozhodnutí podle tohoto ustanovení mají jinou právní povahu nežli povahu právních předpisů. Ust. § 98a zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „energetický zákon“) zmocňuje odpůrce vydávat vyhlášky. Napadené cenové rozhodnutí však bylo vydáno na základě ust. § 17 odst. 6 písm. d) energetického zákona. Oba uvedené předpisy konzistentně rozlišují akty mající povahu právních předpisů (vyhlášky) a akty mající povahu rozhodnutí, jakožto aktů aplikace práva. Krajský soud se nevypořádal s návrhovou argumentací, proč není možné přisuzovat povahu podzákonného právního předpisu jak vyhlášce, tak cenovému rozhodnutí. Vyhláška odpůrce č. 140/2009 Sb., o způsobu regulace cen v energetických odvětvích a postupech pro regulaci cen (dále jen „vyhláška č. 140/2009“) by zcela pozbyla svůj význam, pokud by i cenové rozhodnutí bylo podzákonným právním předpisem totožné právní síly. Problém nelze vyřešit ani tím, že cenovému rozhodnutí bude přiznána ještě nižší právní síla, neboť takovou kategorii právních předpisů český právní řád vůbec nezná. Krajský soud se argumenty svědčící o odlišnosti oproti věci rozhodované Nejvyšším správním soudem pod sp. zn. 2 Ao 3/2010 nezabýval. Otázkou právní povahy cenových rozhodnutí se Nejvyšší správní soud v rozsudku sp. zn. 9 As 19/2012 také detailně nezabýval. V rozsudku není citován ust. § 2c písm. c) zákona č. 265/1991 Sb. a tím došlo ke zkreslení výkladu o kompetencích odpůrce. Napadené cenové rozhodnutí je aktem s konkrétně vymezeným předmětem. Konkrétnost spočívá v tom, že a) je stanovená přesná výkupní cena pro konkrétní typ zdroje podle jeho parametrů (nikoliv obecná pravidla), b) účinnost je ex lege časově ohraničená, čímž se odlišuje od právního předpisu, c) upravuje obsah zcela konkrétních a v době jeho vydání známých právních vztahů (nereguluje předem neznámou množinu smluvních vztahů). Smlouvy o připojení výroben k distribuční soustavě a smlouvy o podpoře výkupu elektrické energie je možné uzavřít jen s licencovanými provozovateli distribučních soustav. Konkrétní předmět regulace vyplývá z ust. § 12 odst. 1 zákona č. 165/2012 Sb. o podporovaných zdrojích energie a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 165/2012 Sb.“). Instruktivním je příklad dopravního značení. Jeho umístění je aplikací obecných pravidel na konkrétní podmínky v daném místě. Obdobně je třeba nahlížet na regulace výkupních cen. Nejde o to, zda dopadá na všechny případy. Klíčové je, že se jedná o aplikaci obecných pravidel cenové regulace v konkrétních skutkových situacích. Podstatné není ani to, že jsou v něm současně regulovány všechny podporované zdroje energie. Nezákonným stanovením výše výkupní ceny bylo porušeno právo stěžovatelek na pokojné užívání majetku. Bude-li cenovému rozhodnutí přiznán status právního předpisu, nedává jim český právní řád žádné procesní prostředky, kterými by se mohli domoci toho, aby jim byl doplacen rozdíl mezi cenou stanovenou cenovým rozhodnutím a cenou, na kterou jim vzniklo právo na základě zákona č. 165/2012 Sb. (resp. 180/2005 Sb.). Návrh na zrušení cenového rozhodnutí podle ust. § 101a s. ř. s. je jediným prostředkem, který jim na ochranu jejich práva na pokojné užívání majetku právní řád nabízí. Bez ohledu na to, že cenové rozhodnutí v mezidobí pozbylo účinnosti, mají stěžovatelky legitimní zájem na tom, aby bylo dosaženo autoritativního výroku soudu, že se jedná o rozhodnutí nezákonné. Stěžovatelky proto navrhly, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení zrušil, a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení. Odpůrce se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s posouzení věci krajským soudem. Argumentace stěžovatelek, že napadené cenové rozhodnutí je správním aktem s konkrétně vymezeným předmětem, nemůže obstát. Cenové rozhodnutí dopadá na subjekty vymezené obecnými znaky. Nedopadá na konkrétní případy, ale obecně na elektřinu vyrobenou těmito výrobci, a obecná aplikovatelnost stanovených cen není nikterak omezena. Odpůrce proto navrhl, aby kasační stížnost byla jako nedůvodná zamítnuta. Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadené usnesení krajského soudu v souladu s ust. § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnily stěžovatelky v podané kasační stížnosti, a dospěl k závěru, že kasační stížnost není opodstatněná. Stěžovatelky v prvé řadě namítají, že se krajský soud nevypořádal s argumentací obsaženou v žalobě. Tato námitka n