2 As 22/2004 — Nejvyšší správní soud

Ars 1/2015- 94 - text Pokračování Ars 1/2015 - 99 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jana Passera a soudců JUDr. Josefa Baxy, JUDr. Tomáše Langáška, JUDr. Petra Mikeše, JUDr. Barbary Pořízkové, JUDr. Miloslava Výborného a Mgr. Daniely Zemanové v právní věci navrhovatelů: a) R. K., b) Ing. P. K., c) doc. RNDr. F. V., Ph.D., d) L. Š., e) JUDr. Š. C., f) MVDr. V. Ž., g) J. N., h) J. I., ch) N. K., i) Ing. O. P., j) P. B., k) P. Š., l) JUDr. J. O., m) R. O., n) P. S., všech zastoupených doc. JUDr. Zdeňkem Koudelkou, Ph.D., advokátem se sídlem Optátova 46, Brno, proti odpůrci: Zastupitelstvo města Brna, se sídlem Dominikánské nám. 1, Brno, zastoupenému JUDr. Stanislavem Kadečkou, Ph.D., advokátem se sídlem Teplého 2786, Pardubice, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Přípravný výbor pro konání místního referenda o poloze osobního železničního nádraží v Brně, zastoupené JUDr. Pavlem Uhlem, advokátem se sídlem Kořenského 15, Praha 5, proti usnesení přijatému zastupitelstvem města Brna č. Z7/0012, na zasedání konaném dne 25. 11. 2014 pod bodem č. 15 o vyhlášení místního referenda – ZM7/15 v části bodu 3, který stanoví dobu jeho konání současně s volbami do zastupitelstva krajů v září nebo říjnu 2016, o kasační stížnosti navrhovatelů proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 6. 2. 2015, čj. 63 A 2/2015 – 34, t a k t o : I. Kasační stížnost s e z a m í t á. II. Žádný z účastníků n e m á p r á v o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Osoba zúčastněná na řízení n e m á p r á v o na náhradu nákladů řízení. O d ů v o d n ě n í : I. Vymezení věci [1] Navrhovatelé se u Krajského soudu v Brně domáhali zrušení usnesení Zastupitelstva města Brna ze dne 25. 11. 2014, č. Z 7/01, v části označené 15. Vyhlášení místního referenda – ZM 7/0012, bod 3, první odrážka, která zní: „- dobu jeho konání současně s volbami do zastupitelstev krajů v září nebo v říjnu roku 2016.“. [2] Krajský soud odmítl návrh usnesením ze dne 6. 2. 2015, čj. 63 A 2/2015 – 34. Dovodil totiž, že se jedná o věc místního a krajského referenda se soudní ochranou vymezenou v § 57 a v § 58 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a v § 91a s. ř. s. Krajský soud shledal návrh, který vybočoval z rámce zmíněných ustanovení, nepřípustným ve smyslu § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Usnesení krajského soudu je, stejně jako všechna dále citovaná rozhodnutí správních soudů, dostupné na www.nssoud.cz a soud na něj v podrobnostech pro stručnost zcela odkazuje. II. Kasační stížnost [3] Navrhovatelé (stěžovatelé) brojili proti usnesení krajského soudu kasační stížností s tím, že krajský soud v rozporu s § 65 s. ř. s. a článkem 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod odmítl přiznat soudní ochranu základnímu právu a neuvedl, který soud je příslušný takovou ochranu poskytnout. [4] Stěžovatelé coby přehlasovaní opoziční zastupitelé tvrdili porušení práva na řádný výkon veřejné funkce jako součásti ústavního práva podílet se na správě věcí veřejných ve smyslu článku 21 odst. 1 Listiny a porušení práva ve volené funkci naplňovat volnou soutěž politických stran. K porušení těchto práv nedošlo vyhlášením referenda, ale jeho odkladem o dva roky, čímž je stěžovatelům jako členům zastupitelstva po polovinu volebního období bráněno rozhodovat o předmětné otázce. Krajský soud se proto mýlil v závěru, že stěžovatelé nebyli zkráceni na svých právech, mohli-li hlasovat o návrhu na vyhlášení referenda. [5] Zvláštní ustanovení o soudním přezkumu ve věcech místního referenda definují aktivní legitimaci úzce a stěžovatelé ji nesplňují. Současně však platí, že z pravomoci soudů nesmí být vyloučeno přezkoumání rozhodnutí týkající se základních práv a svobod. Stěžovatelé proto podali žalobu podle § 65 a násl. s. ř. s., jejímž prostřednictvím se domáhali ochrany subjektivních práv na řádný výkon veřejné funkce. Existence zvláštní úpravy v zákoně o místním referendu nebrání aplikaci obecné úpravy tam, kde není pro konkrétní akt stanoven zvláštní způsob soudní ochrany. [6] Překážkou aplikace obecné úpravy není ani skutečnost, že napadené usnesení nebylo přijato ve správním řízení a že je vydalo zastupitelstvo. Podstatné je, že bylo vydáno orgánem veřejné moci a zasáhlo do práv stěžovatelů. [7] V souladu s touto argumentací stěžovatelé namítli, že o jejich kasační stížnosti má rozhodovat standardní tříčlenný senát Nejvyššího správního soudu, nikoliv sedmičlenný senát příslušný mj. pro věci místního a krajského referenda. III. Vyjádření odpůrce a. [8] Odpůrce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že stěžovatelům nesvědčí aktivní legitimace podle § 65 s. ř. s. [9] Nedošlo totiž k zásahu do veřejných subjektivních práv stěžovatelů. Všichni stěžovatelé měli možnost účastnit se hlasování a výsledek hlasování není ani pro „přehlasovaného“ zastupitele zásahem do výkonu mandátu. Vyhlášení místního referenda nepochybně bylo v pravomoci zastupitelstva jako přímo voleného orgánu obce. Datum vyhlášení zasahuje pouze do funkčního období nynějšího zastupitelstva a přes značný časový odstup odráží v souladu s § 15 zákona o místním referendu dobu uvedenou v návrhu přípravného výboru. [10] Zastupitelstvo nebylo při předmětném rozhodování správním, ale politickým orgánem. Nedošlo proto k vydání rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 65 s. ř. s. [11] Odpůrce zpochybnil i pasivní legitimaci zastupitelstva s tím, že v případě jednání zastupitelstva by měla být žalovanou stranou obec. S ohledem na nedostatek aktivní legitimace navrhovatelů ovšem odpůrce považoval otázku pasivní legitimace za v zásadě teoretickou. [12] S odkazem na doktrínu i judikaturu odpůrce zdůraznil, že ve věcech místního referenda je přípustná pouze soudní ochrana odvíjející se od § 91a s. ř. s. [13] Konečně odpůrce upozornil na možnost ochrany cestou § 123 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. b. [14] V doplnění vyjádření odpůrce setrval na názoru, že stěžovatelům nesvědčí aktivní legitimace k podání žaloby podle § 65 s. ř. s. a že veškerý přezkum referendových věcí probíhá pouze v rámci řízení podle § 91a s. ř. s. [15] Zároveň se však vyjádřil k podstatě věci. S odkazem na judikaturu správních soudů zdůraznil, že stanovené datum referenda nepředstavuje nepřípustně vzdálenou budoucnost, zohledňuje zájem na platnosti místního referenda a i s časovým odstupem obstojí aktuálnost tématu referenda. IV. Vyjádření osoby zúčastněné na řízení [16] Osoba zúčastněná na řízení výslovně sdělila, že se k věci samé nehodlá vyjadřovat. V. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu [17] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost, vázán jejím rozsahem a důvody (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). [18] Jakkoliv stěžovatelé sami nepodřadili kasační stížnost žádné části ustanovení § 103 odst. 1 s. ř. s., z podstaty věci připadá v úvahu pouze aplikace § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. [19] Podle kasační stížnosti byl podstatou žaloby nepřípustně dlouhý odklad místního referenda, který stěžovatele zbavuje práva rozhodovat o předmětu referenda, jinak patřícím do působnosti Zastupitelstva města Brna. [20] Krajský soud s odkazem na zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, odkázal na konkrétní práva a povinnosti zastupitele obce, mezi něž zařadil právo podílet se na tvorbě vůle zastupitelstva hlasováním. Stěžovatelé nezpochybnili, že jim toto právo při hlasování o vyhlášení referenda nebylo upřeno. [21] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou, zda za situace, kdy stěžovatelé hlasovali o vyhlášení referenda, mohlo výsledkem hlasování obecně dojít k zásahu do jejich veřejných subjektivních práv, jimž by správní soudy byly případně povinny poskytnout ochranu i nad rámec § 91a s. ř. s. Pokud by k zásahu vůbec dojít nemohlo, pak by argumentace stěžovatelů byla bezpředmětná. [22] Co do délky doby, kdy se má referendum konat, lze odkázat na řadu rozhodnutí kasačního soudu, v nichž se této problematice věnoval. Podstatné je, aby vyhlášení referenda včetně data jeho předpokládaného konání směřovalo k naplnění smyslu a účelu právní úpravy. Má-li referendum splnit svůj účel, je třeba podřídit organizaci referenda včetně volby termínu snaze o to, aby výsledky referenda byly platné (rozsudek ze dne 3. 10. 2014, čj. Ars 6/2014 - 42). [23] Pokud je datum vyhlášeného referenda navázané na termín budoucích, byť i relativně vzdálených voleb, ale splňuje přitom požadavky § 15 zákona o místním referendu, nelze bez dalšího hovořit o jeho nezákonnosti (srov. také rozsudek NSS ze dne 5. 3. 2015, čj. Ars 11/2014 – 42). Konání místního referenda současně s nejbližšími volbami je přitom vhodné zejména z hlediska hospodárnosti, časové organizace referenda a účasti občanů (viz rozsudek ze dne 31. 10. 2012, čj. Ars 2/2012 – 43, nebo rozsudek ze dne 2. 10. 2014, čj. Ars 3/2014 – 41). [24] Stěžovatelé napadli to, že jim je do doby konání r