6 Afs 270/2015 — Nejvyšší správní soud

6 Afs 270/2015- 48 - text pokračování 6 Afs 270/2015 - 63 USNESENÍ Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátu složeném z předsedy Josefa Baxy a soudců Barbary Pořízkové, Jany Brothánkové, Filipa Dienstbiera, Zdeňka Kühna, Lenky Matyášové a Aleše Roztočila v právní věci žalobkyně: Jihočeská univerzita v Českých Budějovicích, se sídlem Branišovská 1645/31a, České Budějovice, zast. Mgr. Karlem Masopustem, advokátem se sídlem Radlická 3185/1c, Praha 5, proti žalovanému: Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, se sídlem Karmelitská 529/7, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 8. 2014, č. j. MŠMT 29543/2014-1, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. 10. 2015, č. j. 11 A 173/2014 – 47, takto: I. Domníval-li se poskytovatel dotace, že došlo k porušení pravidel pro zadání veřejné zakázky, aniž by současně došlo k porušení rozpočtové kázně (peněžní prostředky nebyly vyplaceny), měl dle § 14e zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění účinném do 19. 2. 2015, pravomoc rozhodnout s konečnou platností o nevyplacení dotace či její části. Takový úkon poskytovatele je rozhodnutím správního orgánu přezkoumatelným ve správním soudnictví na základě žaloby dle § 65 odst. 1 soudního řádu správního. II. Věc s e v r a c í k projednání a rozhodnutí šestému senátu. Odůvodnění: [1] Předmětem sporu v projednávané věci je rozsah pravomoci poskytovatele dotace ve vztahu k opatření dle § 14e odst. 1 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění účinném do 19. 2. 2015 (dále jen „rozpočtová pravidla“). Jinými slovy, zda nevyplacení dotace či její části je vždy jen opatřením dočasným. I. Dosavadní průběh řízení [2] V rámci operačního programu Výzkum a vývoj pro inovace vydal žalovaný dne 23. 4. 2013 rozhodnutí o poskytnutí dotace pro projekt „Modernizace Fakulty rybářství a ochrany vod Jihočeské univerzity (FROV JU)“, následně změněné dodatky ze dne 18. 11. 2013, ze dne 25. 11. 2013 a ze dne 30. 7. 2014 s tím, že projekt bude financován zčásti z prostředků státního rozpočtu a zčásti z rozpočtu Evropské unie (dále jen „dotovaný projekt“). V rozhodnutí (čl. VIII.) poskytovatel stanovil mj. podmínky pro pozastavení plateb, podle nichž může být proplácení výdajů projektu ze strany poskytovatele pozastaveno v případě, že nastanou v něm uvedené skutečnosti. [3] Opatřením (oznámením) ze dne 19. 9. 2013 žalovaný pozastavil žalobkyni platbu dotace, protože dle jeho názoru porušila v rámci dotovaného projektu pravidla pro zadávání veřejných zakázek, konkrétně povinnost dle § 155 odstavec 1 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění rozhodném pro posuzovaný případ (dále jen „zákon o veřejných zakázkách“). Dále upozornil i na povinnost zasílat veškeré dokumenty z výběrových a zadávacích řízení včetně nabídek a případných dokladů prokazujících kvalifikaci, jsou-li samostatné. Z uvedeného vyvodil, že na straně žalobkyně mohlo dojít k porušení zásady transparentnosti při zadávání veřejné zakázky, neboť není možné ověřit, zda vybraný uchazeč žalobkyni (zadavateli) předložil originály či úředně ověřené kopie kvalifikačních dokladů. [4] Dne 14. 10. 2013 podal žalovaný podnět Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále také „Úřad“) k zahájení řízení o přezkoumání úkonu zadavatele. Úřad důvody k zahájení správního řízení z moci úřední neshledal. [5] Na základě žalobkyní uplatněných námitek (oprávnění podat námitky je upraveno v dokumentaci k operačnímu programu Výzkum a vývoj pro inovace) žalovaný vydal dne 20. 1. 2014 nové opatření dle § 14e rozpočtových pravidel (v pořadí druhé oznámení o pozastavení plateb) a snížil výši pozastavené platby na 2%, nově tedy pozastavil platby jen ve výši 11.779,73 Kč. Rovněž proti tomuto pozastavení plateb byly podány včasné námitky, které vyřídil žalovaný rozhodnutím ze dne 10. 3. 2014, jímž rozhodl o jejich nepřezkoumání s odůvodněním, že se jedná o námitky opakované. [6] Dne 14. 7. 2014 vydal žalovaný v pořadí třetí opatření dle § 14e rozpočtových pravidel (oznámení o pozastavení plateb ve výši 11.803,72 Kč). Svůj postup odůvodnil porušením čl. XII (Výběr dodavatelů) rozhodnutí o poskytnutí dotace, § 82 zákona o veřejných zakázkách, čl. 11. 1 pravidel pro výběr dodavatelů (verze 3. 2. účinná od 1. 2. 2011) a změnou „koeficientu daně z přidané hodnoty“ pro daný projekt. Následně oznámením o snížení dotace č. S-0257/11/01, ze dne 19. 8. 2014, č. j. MSMT-29543/2014-1(napadeno žalobou v projednávané věci), dle § 14e rozpočtových pravidel dotaci ze shodných důvodů o částku 11.803,72 Kč definitivně snížil. O snížení dotace informoval příslušný finanční úřad. [7] Žalobu proti oznámení o snížení dotace (původně podanou na ochranu před nezákonným zásahem, po poučení soudu žalobu proti rozhodnutí) v záhlaví označeným rozsudkem Městský soud v Praze zamítl. Dospěl k závěru, že oznámení o snížení dotace je rozhodnutím v materiálním smyslu, resp. ve smyslu § 65 s. ř. s. Vycházel z právního názoru vyjádřeného v rozsudku ze dne 3. 6. 2014, č. j. 8 Ans 4/2013 – 44. Zdůraznil existenci rozdílu mezi samotným nevyplacením části dotace a snížením dotace. Poukázal i na nález Ústavního soudu ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 12/14, z něhož je zřejmé, že opatření dle § 14e odstavce 1 rozpočtových pravidel je rozhodnutím. Argumentaci, dle které žalovaný jako poskytovatel dotace neměl pravomoc vydat rozhodnutí o snížení dotace, neboť dle § 14e rozpočtových pravidel je poskytovatel oprávněn dotaci pouze pozastavit a nemůže se jednat o konečné rozhodnutí, jímž je dotace definitivně snížena, městský soud nepřisvědčil. [8] Rozhodnutí městského soudu napadla žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační stížností, ve které mj. zpochybňuje pravomoc poskytovatele pozastavit dle § 14e rozpočtových pravidel výplatu dotace s konečnou platností. II. A. Postoupení věci rozšířenému senátu [9] Předkládající šestý senát předně konstatoval, že otázku formalizované povahy opatření dle § 14e rozpočtových pravidlech má za vyřešenou. Dle jeho přesvědčení totiž Ústavní soud v nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 12/14, jímž prohlásil výluku ze soudního přezkumu zakotvenou v § 14e odst. 4 rozpočtových pravidel za protiústavní, jednoznačně vycházel z předpokladu, že opatření o nevyplacení části dotace dle § 14e rozpočtových pravidel je rozhodnutím v materiálním smyslu. Tento závěr je nutno do budoucna respektovat. Judikatura NSS, která nepokládá opatření dle § 14e rozpočtových pravidel za rozhodnutí v materiálním smyslu, je v důsledku uvedeného nálezu legitimně překonaná (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 11. 1. 2006, č. j. 2 Afs 66/2004 - 53, č. 1833/2009 Sb. NSS). [10] V rámci předběžného hodnocení dospěl předkládající senát k závěru, že pro posouzení věci je rozhodné vyřešení otázky rozsahu či mezí pravomoci poskytovatele dotace dle § 14e rozpočtových pravidel, v nichž je oprávněn rozhodnout (resp. charakteru opatření, které je poskytovatel na základě citovaného ustanovení oprávněn přijmout). [11] Ústavní soud ve shora uvedeném nálezu hovořil o posuzovaném opatření jako o „pozastavení výplaty dotace“ či „pozastavení čerpání dotace“. Napadené právní úpravě rovněž vytýkal, že neřeší situaci, kdy finanční úřad neshledá u příjemce dotace porušení rozpočtové kázně, avšak poskytovatel dotace přesto finanční prostředky dotace nevyplatí, přičemž chybí i lhůty pro rozhodnutí příslušných orgánů v této věci (odst. 40 nálezu). I pokud by však poskytovatel dotace názor finančního úřadu o neporušení rozpočtové kázně respektoval a příjemci následně finanční prostředky vyplatil, spatřuje Ústavní soud již v samotném prodlení v čerpání přiznané dotace vážný zásah do majetkových práv příjemce dotace, který vylučuje absenci soudního přezkumu tohoto opatření (odst. 52 nálezu). [12] Nejvyšší správní soud se povahou opatření dle § 14e rozpočtových pravidel zabýval v rozsudku ze dne 17. 12. 2015, č. j. 2 Afs 226/2015 – 39, a zejména v rozsudku ze dne 16. 2. 2016, č. j. 2 Afs 227/2015 – 38. Konstatoval v nich, že „nemůže přisvědčit názoru stěžovatele, že posuzované opatření má vždy jen dočasný charakter. V důsledku toho se nelze ztotožnit ani s navazující argumentací, podle níž žalovaný neměl pravomoc o snížení dotace s konečnou platností rozhodnout. Tato pravomoc byla žalovanému jako poskytovateli dotace dána na základě § 14e odst. 4 rozpočtových pravidel. Oznámení tedy nelze mít za nicotné pro nedostatek pravomoci žalovaného. Namítal-li stěžovatel, že Oznámení je nicotným i proto, že trpí takovými vadami, že jej nelze považovat za řádné rozhodnutí ve věci, pak poukazuje opět jen na konečný charakter Oznámení. V tom však vadu Oznámení shledávat nelze“. [13] Právě od tohoto právního názoru se chce předkládající senát odchýlit. II. B. Odchylný právní názor šestého senátu [14] Šestý senát je přesvědčen, že opatření o nevyplacení části dotace má dle zákona představova