7 As 155/2015 — Nejvyšší správní soud

7 As 155/2015- 160 - text pokračování 7 As 155/2015 - 174 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátu složeném z předsedy Josefa Baxy a soudců Jany Brothánkové, Zdeňka Kühna, Lenky Matyášové, Barbary Pořízkové, Aleše Roztočila a Karla Šimky v právní věci žalobkyně: EUROVIA CS, a. s., se sídlem Národní 10, Praha 1, zastoupená Mgr. Radkem Pokorným, advokátem se sídlem Karolíny Světlé 301/8, Praha 1, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem tř. Kpt. Jaroše 7, Brno, týkající se žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 1. 6. 2015, č. j. 62 A 42/2015 - 112, t a k t o : I. Kasační stížnost s e z a m í t á . II. Žalobkyně n e m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Žalovanému s e náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n e p ř i z n á v á . O d ů v o d n ě n í : I. Rozhodné skutkové okolnosti a průběh předchozích řízení [1] Dne 31. 7. 2012 uskutečnil žalovaný (dále též „Úřad“) v obchodních prostorách žalobkyně šetření na místě podle § 21f zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů. Během šetření na místě Úřad převzal dokumenty blíže specifikované v protokolu o průběhu šetření na místě (fotokopie listinných dokumentů a dokumenty vytištěné z počítačů zaměstnanců). [2] Zásahovou žalobou podanou dne 9. 3. 2015 se žalobkyně domáhala, aby byla Úřadu uložena povinnost ukončit porušování jejích práv spočívající v zadržování a využívání dokumentů získaných při šetření na místě a povinnost vrátit jí všechny tyto dokumenty a zdržet se jakéhokoli používání a/nebo využívání těchto dokumentů. [3] Krajský soud usnesením ze dne 1. 6. 2015, č. j. 62 A 42/2015 - 112, odmítl žalobu jako opožděnou [podle § 46 odst. 1 písm. b) s. ř. s.]. Soud uvedl, že převzetí a držení dokumentů žalobkyně Úřadem bylo jediným možným procesním vyústěním šetření na místě uskutečněného v obchodních prostorách žalobkyně. Podle žalobních tvrzení považovala žalobkyně toto šetření za nezákonné. To však nemohlo být podle krajského soudu samo o sobě považováno za trvající zásah. Domáhala-li se žalobkyně zásahovou žalobou soudní ochrany pro tvrzenou nezákonnost šetření na místě, které je třeba považovat za zásah jednorázový, který již skončil a netrvá, byť přetrvávají jeho důsledky spočívající v převzetí a zadržování určitých dokumentů, činila tak v době, kdy subjektivní i objektivní lhůta pro podání zásahové žaloby ve smyslu § 84 odst. 1 s. ř. s. uplynula. II. Rozhodné argumenty v kasační stížnosti, ve vyjádření žalovaného k ní a v replice stěžovatelky [4] V kasační stížnosti proti usnesení krajského soudu žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) odmítla závěr, že nezákonným zásahem, proti němuž zásahová žaloba směřovala, bylo šetření na místě provedené Úřadem dne 31. 7. 2012. Naopak z jejích žalobních tvrzení vyplývalo, že za nezákonný zásah, a to trvající, považovala zadržování a využívání dokumentů získaných Úřadem při uvedeném šetření a jejich nevrácení. Pro včasnost zásahové žaloby bylo dostačující její tvrzení o trvajícím nezákonném zásahu, nikoliv již důvodnost tohoto tvrzení. Objektivní lhůta k podání zásahové žaloby v případě trvajícího zásahu nemohla uplynout, dokud tento zásah trval. [5] Stěžovatelka má za to, že v zásahové žalobě dostatečně určitě vymezila, v čem spatřovala nezákonný zásah a v čem spočívala jeho nezákonnost. Krajský soud však nesprávně vyhodnotil, že nezákonným zásahem bylo jedině šetření na místě, zatímco převzetí dokumentace a její nevrácení stěžovatelce za nezákonný zásah nepovažoval a pokládal je pouze za trvající důsledek již skončeného zásahu. Za nezákonný zásah lze považovat nejen šetření na místě, ale i jiné konání nebo nečinnost správního orgánu v průběhu správního řízení. Proto může být nezákonným zásahem i zadržování a využívání převzaté dokumentace bez právního důvodu nebo s tím související nečinnost Úřadu. [6] Pro posouzení toho, co je v daném případě nezákonným zásahem, je rozhodný jeho popis v žalobě. Stěžovatelka v této souvislosti poukázala na odlišení posouzení podmínek řízení a posouzení důvodnosti zásahové žaloby podle § 82 s. ř. s. s odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu, např. rozsudky ze dne 26. 6. 2013, č. j. 6 Aps 1/2013 - 51, a ze dne 14. 8. 2014, č. j. 10 Afs 28/2014 - 52. Krajský soud dospěl k závěru o opožděnosti zásahové žaloby na základě meritorního posouzení skutečností tvrzených stěžovatelkou, ačkoliv pro posouzení splnění podmínek řízení stačilo žalobní tvrzení o přímém zkrácení práv stěžovatelky trvajícím nezákonným zásahem. [7] Na podporu svého tvrzení, že zadržování, využívání a nevracení dokumentů může představovat trvající nezákonný zásah, stěžovatelka cituje z rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 8. 2014, č. j. 10 Afs 28/2014 – 52 (podle rozsudku je trvajícím zásahem samotné zadržování finančních prostředků po nepřípustně dlouhou dobu), ze dne 19. 2. 2015, č. j. 1 As 151/2014 - 23 (ve kterém soud konstatoval trvající zásah ve formě evidování záznamů o spáchaných přestupcích a uložených sankcích), ze dne 15. 11. 2007, č. j. 9 Aps 5/2007 - 63 (trvajícím zásahem mělo být umístění a následné zadržování cizince v přijímacím středisku v tranzitním prostoru mezinárodního letiště). [8] Závěrem stěžovatelka zrekapitulovala také argumenty, kterými odůvodnila svou žalobu. Uvedla, že dokumentace je zadržována a využívána, aniž by správní řízení bylo zákonně zahájeno a vedeno, a že převážná část převzaté dokumentace se nijak nevztahuje k předmětu správního řízení, jak byl vymezen pro účely provedení šetření na místě. [9] Podle vyjádření Úřadu ke kasační stížnosti měl krajský soud s ohledem na závěry v rozsudku ze dne 26. 6. 2013, č. j. 6 Aps 1/2013 - 51, vyjít z tvrzení stěžovatelky, že nezákonný zásah Úřadu trvá. Proto jakmile se krajský soud začal zabývat posouzením tvrzeného zásahu, neměl zásahovou žalobu odmítnout, ale podle § 87 odst. 3 s. ř. s. zamítnout. I kdyby krajský soud postupoval naznačeným procesně „čistým“ způsobem, odůvodnění jeho zamítavého rozhodnutí by se shodovalo s odůvodněním napadeného usnesení. Proto by bylo přílišným formalismem, pokud by pouze pro tento důvod bylo usnesení krajského soudu zrušeno. Stěžovatelka v žalobě brojila proti nezákonnému zásahu, za který označila šetření na místě, a teprve v jejím závěru, pod vlivem znalosti rozsudku ESLP ze dne 2. 10. 2014 ve věci Delta Pekárny (stížnost č. 97/11), také tvrdila, že brojí proti trvajícímu nezákonnému zásahu, jenž spočívá v převzetí a nevrácení určité dokumentace, resp. v tom, že tuto dokumentaci Úřad dosud nezničil a ponechává ji ve správním spisu. [10] I kdyby byla zásahová žaloba včasná, s ohledem na skutečnost, že stěžovatelka měla jiné prostředky nápravy v rámci probíhajícího správního řízení, je třeba podle názoru Úřadu považovat její žalobu za nepřípustnou. Stěžovatelka v žalobě neodlišovala zásah správního orgánu jako takový, kterým bylo šetření na místě, které již netrvá, a trvající důsledky tohoto zásahu. Bylo by nesprávné dovozovat, že zásahovou žalobu lze podat kdykoliv po dobu, kdy trvají důsledky zásahu. Úřad poukázal také na to, že stěžovatelka měla možnost se po dobu správního řízení domáhat přezkumu zákonnosti šetření na místě v zákonných lhůtách, této možnosti však nevyužila. [11] V replice k vyjádření Úřadu stěžovatelka setrvala na tom, že nezákonným zásahem, který dosud trvá, je zadržování a využívání dokumentace převzaté Úřadem při šetření na místě a absence jakékoliv jeho reakce ve smyslu vrácení či zničení této dokumentace. Stěžovatelka považuje šetření na místě za jednu z mnoha okolností, z nichž dovozuje nezákonnost trvajícího nezákonného zásahu. III. Důvody pro postoupení věci rozšířenému senátu a reakce účastníků řízení [12] Sedmý senát se při předběžném hodnocení zákonnosti kasační stížností napadeného usnesení krajského soudu zabýval tím, zda pro úsudek o včasnosti podané žaloby v případě nezákonného zásahu dostačuje, že žaloba obsahuje tvrzení a tomu odpovídající návrh výroku rozsudku a že tento nezákonný zásah je zásahem trvajícím, anebo zda je soud povinen při posouzení podmínek řízení nejprve předběžně zvážit povahu tvrzeného nezákonného zásahu a v návaznosti na toto předběžné posouzení si učinit úsudek o povaze zásahu jako trvajícím, anebo jednorázovém s trvajícími důsledky, a teprve poté posoudit běh subjektivní, resp. objektivní lhůty pro podání žaloby podle § 82 a násl. s. ř. s. V rámci toho sedmý senát dospěl k závěru, že Nejvyšší správní soud zaujal v minulosti ke shora popsané rozhodné právní otázce v různých svých rozhodnutích odlišné právní názory. [13] Šestý senát v rozsudku ze dne 26. 6. 2013, č. j. 6 Aps 1/2013 -