7 As 221/2017 — Nejvyšší správní soud

7 As 221/2017- 40 - text 7 As 221/2017 - 44 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra a soudců JUDr. Pavla Molka a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci žalobce: WEIL, GOTSHAL & MANGES, s. r. o., se sídlem Křížovnické nám. 193/2, Praha 1, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 1926/7, Brno, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Ředitelství silnic a dálnic ČR, se sídlem Na Pankráci 546/56, Praha 4, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 21. 6. 2017, č. j. 30 A 42/2017 - 112, t a k t o : I. Kasační stížnost s e z a m í t á . II. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení. III. Osoba zúčastněná na řízení n e m á právo na náhradu nákladů řízení. O d ů v o d n ě n í : I. [1] Žalobce podal žalovanému návrh na zahájení řízení o přezkoumání úkonů zadavatele v zadávacím řízení dle § 113 a násl. tehdy účinného zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách. Zadavatelem veřejné zakázky „Poskytování právních služeb“ bylo Ředitelství silnic a dálnic ČR (dále jen „osoba zúčastněná na řízení“). Žalovaný tento žalobcův návrh rozhodnutím ze dne 30. 6. 2016, č. j. ÚOHS-S0310/2016/VZ-27620/2016/522/PKř, doručeným žalobci dne 1. 7. 2016, zamítl, neboť nezjistil důvody pro uložení nápravného opatření podle § 118 odst. 1 a 2 zákona o veřejných zakázkách. [2] Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce dne 15. 7. 2016 rozklad, který zaslal žalovanému prostřednictvím své datové schránky. Na rozklad zareagoval žalovaný sdělením ze dne 29. 9. 2016, č. j. ÚOHS-S0310/2016/VZ-39708/2016/522/PKř, v němž sdělil, že rozklad nebyl zaslán způsobem předpokládaným v § 117c odst. 1 písm. b) zákona o veřejných zakázkách, tedy v elektronické podobě podepsané uznávaným elektronickým podpisem. Na tuto formu přitom žalobce upozornil i v poučení rozhodnutí ze dne 30. 6. 2016. Vzhledem k tomu, že žalobcovo podání nebylo opatřeno uznávaným elektronickým podpisem, nemohl se jím předseda žalovaného zabývat. [3] Žalobce zareagoval na toto sdělení nejprve žádostí o uplatnění opatření proti nečinnosti podle § 80 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, v němž trval na tom, že rozklad ze dne 15. 7. 2016 učinil prostřednictvím datové schránky včas a v řádné, zákonem uznávané formě, přesto zůstal předseda žalovaného ve věci tohoto návrhu nečinný. Předseda žalovaného v přípisu ze dne 27. 12. 2016, č. j. ÚOHS-45668/2016/323/PMo, neshledal důvody pro vydání opatření proti nečinnosti sebe sama. II. [4] Popsaný postup napadl žalobce žalobou proti nečinnosti. V ní upozornil jednak na dopady § 18 zákona č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů (dále jen „zákon o elektronických úkonech“), jednak na skutečnost, že proti jinému rozhodnutí žalovaného podal již dne 9. 6. 2016 taktéž prostřednictvím datové schránky rozklad, který předseda žalovaného posoudil v rámci téhož správního řízení jako rozklad podaný v řádné formě a rozhodnutím ze dne 6. 9. 2016, č. j. ÚOHS-R0171/2016/VZ-36903/2016/322/KBe, jej věcně posoudil, přičemž se výslovně vyjádřil k tomu, že rozklad byl doručen v zákonné lhůtě. Nynějším přístupem žalovaného tak bylo ve smyslu § 2 odst. 4 správního řádu narušeno žalobcovo legitimní očekávání, že bude žalovaný postupovat stejně. Žalobce také zdůraznil, že datovou schránku mají povinně a zdarma takřka všechny subjekty, které mohou být účastníky řízení před žalovaným, naopak vystavení uznávaného elektronického podpisu je nepovinné a je zpoplatněno. Řada účastníků by si tak musela uznávaný elektronický podpis zřídit jen za účelem provedení jediného procesního úkonu adresovaného žalovanému. [5] Krajský soud žalobě vyhověl a rozsudkem ze dne 21. 6. 2017 nařídil předsedovi žalovaného, aby o žalobcově rozkladu rozhodl do 45 dnů od právní moci rozsudku. Krajský soud vyšel analogicky z principů práva na přístup k soudu vyjádřených v nálezu ze dne 25. 8. 2005, sp. zn. IV. ÚS 281/04. Ze zákona o elektronických úkonech krajský soud dovodil, že bylo-li podání doručeno prostřednictvím datové schránky, má stejnou kvalitu, jako by bylo podáno např. písemně a podepsáno, případně podáno elektronicky s elektronickým zaručeným podpisem, a není tedy třeba speciálně elektronického podpisu. Podmínku pro formu podání rozkladu uvedenou v § 117c odst. 1 písm. b) zákona o veřejných zakázkách nelze vykládat čistě formalisticky, tedy tak že rozklad lze podat skutečně pouze s uznávaným elektronickým podpisem. Je naopak nutné zkoumat účel takového ustanovení, kterým podle krajského soudu je v souladu s elektronizací veřejné správy stanovit elektronickou formu rozkladu, ovšem se zárukou jasné identifikace podávající osoby. Tuto podmínku však rozklad podaný prostřednictvím datové schránky splňuje, neboť tím, z jaké datové schránky je úkon vůči žalovanému učiněn, je zajištěna jednoznačná identifikace osoby, která úkon učinila. Opačný výklad by směřoval k absurdní povinnosti podat rozklad elektronicky, ale pouze s uznávaným elektronickým podpisem, který však oproti podání prostřednictvím datové schránky fakticky nezaručuje žádnou jinou objektivní výhodu. Oba dva typy totiž zaručují jasnou a prakticky stejnou či blízce podobnou identifikaci osoby podávajícího. Krajský soud proto uzavřel, že postup žalovaného byl čistě formalistický a rozporný s principy spravedlnosti, přestože přísně vzato dostál citovanému ustanovení zákona o veřejných zakázkách. [6] Obdobný postup ostatně zvolil i pozdější zákon č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, kterým byl zrušen zákon o veřejných zakázkách. Naopak sporné ustanovení zákona o veřejných zakázkách bylo do tohoto zákona vneseno zákonem č. 40/2015 Sb., kterým se mění zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů. Jednalo se o tzv. technickou novelu, jež v původním návrhu formu podání rozkladu nikterak neřešila. Až v průběhu projednávání předmětné novely a bez dalšího racionálního odůvodnění ohledně nemožnosti podání rozkladu prostřednictvím datové schránky došlo ke změně původně navrhovaného znění § 117c zákona o veřejných zakázkách. Podle krajského soudu tedy nebylo sofistikovaným záměrem zákonodárce striktně omezit formy pro podání rozkladu jen na podání pouze elektronicky s uznávaným elektronickým podpisem. III. [7] Žalovaný (dále „stěžovatel“) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. [8] Stěžovatel nesouhlasil s tím, jak krajský soud vyložil § 117c odst. 1 písm. b) zákona o veřejných zakázkách, neboť jeho výklad je v přímém rozporu s textem tohoto ustanovení, které tím popírá. Svým údajným zohledněním účelu a svým výkladem „úkolu“ vykládaného ustanovení krajský soud fakticky nahradil záměr zákonodárce vyjádřený textem daného ustanovení. Přitom pro odchýlení se od znění daného ustanovení nebyly splněny podmínky. Stěžovatel zdůraznil, že zákon o veřejných zakázkách v některých jiných ustanoveních, například v § 114 odst. 8, rozlišoval mezi podáním prostřednictvím datové schránky a podáním elektronicky se zaručeným podpisem. Ustanovení § 117c odst. 1 písm. b) zákona o veřejných zakázkách ovšem připouštělo pouze jednu z těchto forem, což svědčí o jasném záměru zákonodárce. Za zcela nesprávný pak stěžovatel označil podpůrný argument krajského soudu založený na znění pozdějšího zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek. [9] Krajský soud ve svém rozsudku vůbec nezpochybnil stěžovatelův názor, že § 117c odst. 1 písm. b) zákona o veřejných zakázkách je v postavení legis specialis vůči § 18 zákona o elektronických úkonech. Při podání rozkladu žalovanému je proto třeba dodržovat tyto nadstandardní požadavky zvláštního zákona. [10] Za nepřiměřeně krátkou pak označil stěžovatel lhůtu, kterou mu krajský soud stanovil k vydání rozhodnutí o žalobcově rozkladu, neboť lhůta 45 dnů nerespektuje maximální možnou dobu na rozhodnutí vyplývající z § 71 odst. 3 písm. a) a § 88 odst. 1 správního řádu. Přitom ke splnění krajským soudem uložené povinnosti je potřebné nejen provedení všech obvyklých úkonů, ale i dalších procesních úkonů s ohledem na stav zadávacího řízení veřejné zakázky. Vzhledem k tomu, že stanovenou lhůtu krajský soud ani nijak neodůvodnil, je jeho rozsudek stižen také nepřezkoumatelností. [11] Z těchto důvodů stěžovatel navrhl, aby byl rozsudek krajského soudu zrušen a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení. Zároveň navrhl přiznání odkladného účinku kasační stížnosti. IV. [12] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti souhlasil s krajským soudem v tom, že při výkladu § 117c odst. 1 písm. b) zákona o veřejných zakázkách není možné pouze mechanicky následovat jeho text, nýbrž je třeba zohlednit také jeho účel a související předpisy, tedy zejména § 18 zákona o elektronických úkonech. Trval na tom, že pouze v důsledku zákonodárcova opomenutí není i v § 117c odst. 1 písm. b) zákona o veřejných zakáz