6 As 103/2018 — Nejvyšší správní soud

6 As 103/2018- 53 - text 6 As 103/2018 - 59 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu JUDr. Tomáše Langáška (soudce zpravodaj), soudce JUDr. Petra Průchy a soudkyně Mgr. Jany Brothánkové v právní věci žalobkyně: Česká zbrojovka a.s., se sídlem Svat. Čecha 1283, Uherský Brod, zastoupená JUDr. Radkem Ondrušem, advokátem, se sídlem Bubeníčkova 502/42, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo obrany, se sídlem Tychonova 221/1, Praha 6, týkající se žaloby na ochranu proti nečinnosti žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 13. března 2018, č. j. 10 A 86/2016 - 59, takto: Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 13. března 2018, č. j. 10 A 86/2016 - 59, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: I. Vymezení případu [1] Žalobkyně uzavřela dne 12. února 2015 kupní smlouvu s Českou republikou (jednající prostřednictvím žalovaného), v níž se zavázala dodat ochranné vesty pro muže. Kupní smlouva zahrnovala též závazek, že na zboží bude uplatněno státní ověřování jakosti ve smyslu zákona č. 309/2000 Sb., o obranné standardizaci, katalogizaci a státním ověřování jakosti výrobků a služeb určených k zajištění obrany státu a o změně živnostenského zákona, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 309/2000 Sb.“), které započne po ukončení vojenských zkoušek. Státní ověřování jakosti bylo sjednáno v rozsahu odborného dozoru (§ 24 a násl. zákona č. 309/2000 Sb.) a konečné kontroly (§ 27 a násl. citovaného zákona), přičemž podrobnosti byly vtěleny do přílohy č. 3 ke kupní smlouvě. Zmaření provedení státního ověřování jakosti bylo ve smlouvě označeno za její podstatné porušení. [2] Dne 22. října 2015 vydal Úřad pro obrannou standardizaci, katalogizaci a státní ověřování jakosti (dále jen „Úřad“) rozhodnutí o provedení státního ověřování jakosti č. j. 55-37/2015-1419/PE v rozsahu dle kupní smlouvy uzavřené mezi žalobkyní a Českou republikou (odborný dozor nad jakostí a konečná kontrola). K odvolání žalobkyně proti tomuto rozhodnutí je žalovaný rozhodnutím ze dne č. j. 1130-1/2015-7542 ze dne 18. prosince 2015 změnil tak, že v některých částech rozhodnutí včetně výroku zasáhl do jeho textu, nicméně hlavní obsah rozhodnutí – provedení státního ověřování jakosti – zůstal zachován. [3] Úřad žalobkyni dne 1. února 2016 oznámil přerušení odborného dozoru nad jakostí prováděného v rámci státního ověřování podle § 26 odst. 1 písm. b) a d) zákona č. 309/2000 Sb. (č. j. 102-13-17/2014/DP-1419/M). Úřad totiž při kontrole dokumentace předložené žalobkyní shledal zásadní nedostatky v plánu kvality a subdodavatelských smlouvách, které brání provedení státního ověřování jakosti. Úřad žalobkyni zároveň informoval, že odborný dozor nad jakostí bude obnoven po doručení písemné žádosti žalobkyně o jeho obnovení, k níž bude přiložen aktualizovaný plán kvality a obnovené návrhy smluv nebo dodatky ke smlouvám. Toto oznámení bylo žalobkyni doručeno dne 5. února 2016. O tři dny později proběhlo jednání mezi zástupci žalobkyně a Úřadu, jehož cílem mělo být vyjasnění připomínek vymezených v oznámení o přerušení odborného dozoru. Následovalo několik žádostí žalobkyně o obnovení odborného dozoru, jimž však Úřad nevyhověl. [4] Dne 19. února 2016 podala žalobkyně ke státnímu tajemníku žalovaného odvolání proti oznámení o přerušení odborného dozoru, v němž namítala, že tento úkon postrádá náležitosti správního rozhodnutí podle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, a „je možné, a dokonce velmi pravděpodobné, že se vůbec nejedná o správní rozhodnutí.“ Žalobkyně rovněž zpochybnila přezkoumatelnost a věcnou správnost oznámení Úřadu. Společně s odvoláním žalobkyně uplatnila opatření proti nečinnosti, neboť Úřad nezahájil odborný dozor při výrobě a neprováděl ho, respektive nedelegoval státní ověřování jakosti na obdobný úřad nebo orgán členského státu NATO nebo jiného státu. Dne 7. března 2016 žalobkyně své odvolání doplnila, neboť Úřad dle jejího názoru v mezidobí změnil rozsah přerušení odborného dozoru. [5] Žalovaný (jeho státní tajemník) vydal dne 7. dubna 2016 usnesení č. j. 142-13/2016-7542, v němž konstatoval, že státní ověřování jakosti není správním řízením, nýbrž kontrolní činností, na niž se vztahuje zákon č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád), ve znění pozdějších předpisů. Úkon, jímž žalobkyně brojila proti oznámení Úřadu o přerušení odborného dozoru, proto není odvoláním, nýbrž námitkami proti kontrolnímu zjištění, k jejichž vyřízení je však příslušný Úřad. Přípisem ze dne 15. dubna 2016, č. j. 118-21/2016-1419 Úřad potvrdil názor, že oznámení o přerušení odborného dozoru není rozhodnutím, a námitky žalobkyně proti tomuto úkonu vyhodnotil jako neopodstatněné. [6] Obdobně žalovaný a Úřad naložili i s odvoláním žalobkyně proti tomu, že Úřad nevyhověl její žádosti o obnovení odborného dozoru. [7] Dne 20. dubna 2016 uplatnila žalobkyně u ministra obrany podnět k opatření proti nečinnosti státního tajemníka žalovaného, neboť zákonná lhůta pro vydání rozhodnutí o jejím odvolání proti oznámení Úřadu již uplynula. [8] Jelikož ani uvedený podnět nevedl k vydání rozhodnutí o odvolání, podala žalobkyně žalobu na ochranu proti nečinnosti žalovaného k Městskému soudu v Praze (dále jen „městský soud“). Městský soud zkoumal především otázku, zda lze oznámení Úřadu o přerušení odborného dozoru nad jakostí považovat za rozhodnutí, proti němuž mohla žalobkyně podat odvolání, a tím zahájit odvolací řízení, v jehož rámci by žalovaný (jeho státní tajemník) zůstal nečinný. Městský soud konstatoval, že současně s oznámením o přerušení odborného dozoru byla žalobkyni uložena povinnost realizovat nápravná opatření. S odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu městský soud dospěl k závěru, že oznámení Úřadu v té části, v níž byla žalobkyni uložena povinnost odstranit zjištěné nedostatky, „naplňuje definiční kritéria rozhodnutí správního orgánu v materiálním smyslu, když se jednalo o individuální právní akt vydaný orgánem veřejné moci z pozice jeho vrchnostenského postavení, který byl s to zásadním způsobem přímo zasáhnout do právní sféry“ žalobkyně. Městský soud odkázal na několik rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, z nichž vyplývá, že rozhodující pro posouzení povahy každého právního aktu je jeho obsah, a proto je na oznámení Úřadu třeba hledět jako na rozhodnutí ve smyslu § 65 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), byť pro něj zákon č. 309/2000 Sb. výslovně formu rozhodnutí nestanoví. Městský soud rovněž konstatoval, že takové rozhodnutí nemá předběžnou povahu, a není tedy vyloučeno ze soudního přezkumu. Žalobkyně tím, že proti rozhodnutí Úřadu podala odvolání, zahájila řízení, v němž byl Úřad povinen buď odvolání v rámci autoremedury vyhovět, nebo je postoupit žalovanému coby nadřízenému orgánu k rozhodnutí. Odpovědnost za průběh odvolacího řízení nese žalovaný, který v zákonné lhůtě o odvolání nerozhodl, byl tedy nečinný. Městský soud proto žalovanému uložil vydat rozhodnutí o odvolání žalobkyně proti rozhodnutí Úřadu ze dne 1. února 2016, č. j. 102-13-17/2014/DP-1419/M, a to ve lhůtě 30 dnů od právní moci rozsudku. [9] Pro úplnost lze dodat, že dne 30. listopadu 2016 žalobkyně v rámci dalšího podnětu k opatření proti nečinnosti požádala žalovaného, aby Úřadu nařídil vydat osvědčení o jakosti a kompletnosti zboží dle kupní smlouvy. Dne 16. prosince 2016 potom žalobkyně České republice (žalovanému) sdělila, že dle jejího názoru zanikl její závazek z kupní smlouvy pro nemožnost plnění, a pro případ, že žalovaný tento právní názor nesdílí, od smlouvy odstoupila, popřípadě navrhla uzavřít dohodu o ukončení kupní smlouvy. Česká republika na toto sdělení reagovala prostřednictvím žalovaného tak, že od kupní smlouvy sama odstoupila. Podáním ze dne 20. března 2018 (tedy až po vydání napadeného rozsudku městského soudu) žalobkyně žalovanému sdělila, že, ačkoli by se mohlo zdát, že předmět odvolacího řízení odpadl, neboť nemá smysl provádět státní ověřování jakosti ve vztahu k neexistující kupní smlouvě, rozhodnutí žalovaného pro ni stále má význam pro náhradu škody a zastavení řízení tedy s ohledem na § 90 odst. 4 správního řádu nepřipadá v úvahu. Žalobkyně rovněž doplnila některé nové argumenty, které dle jejího názoru svědčí o nezákonnosti oznámení Úřadu o přerušení odborného dozoru. II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní [10] Proti rozsudku městského soudu podal žalovaný (dále též „stěžovatel“) včas kasační stížnost spojenou s návrhem na přiznání odkladného účinku. Stěžovatel nesouhlasí se závěrem městského soudu, že Úřad při přerušení odborného dozoru podle § 26 zákona č. 309/2000 Sb. vydává rozhodnutí podle správního řádu. Proces státního ověřování jakosti podle tohoto zákona má dvě fáze – rozhodování Úřadu o provedení a rozsahu ověřování, kdy se vede správní řízení končící vydáním rozhodnutí, a realizaci tohoto rozh