9 As 17/2017 — Nejvyšší správní soud

9 As 17/2017- 98 - text 9 As 17/2017-123 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., a soudců Mgr. Davida Hipšra a JUDr. Miloslava Výborného v právní věci navrhovatelů: a) H. S., b) Brnění, o. s., se sídlem třída Kpt. Jaroše 1935/18, Brno, c) Ing. L. D., všichni zast. Mgr. Pavlem Černým, advokátem se sídlem Údolní 567/33, Brno, proti odpůrci: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy – Program zlepšování kvality ovzduší aglomerace Brno – CZ06A, ze dne 27. 5. 2016, čj. 30708/ENV/16, v řízení o kasační stížnosti navrhovatelů proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 6. 12. 2016, čj. 8 A 163/2016-144, t a k t o : I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 6. 12. 2016, čj. 8 A 163/2016-144 s e r u š í . II. V opatření obecné povahy – Program zlepšování kvality ovzduší aglomerace Brno – CZ06A, ze dne 27. 5. 2016, čj. 30708/ENV/16, s e r u š í ke dni právní moci tohoto rozsudku výroky I., III. a IV. a věc s e v r a c í odpůrci k dalšímu řízení. III. Ve zbytku s e návrh na zrušení opatření obecné povahy – Program zlepšování kvality ovzduší aglomerace Brno – CZ06A, ze dne 27. 5. 2016, čj. 30708/ENV/16, z a m í t á . IV. Odpůrce j e p o v i n e n zaplatit navrhovatelům náhradu nákladů řízení o návrhu a o kasační stížnosti v celkové výši 87 836 Kč, k rukám zástupce navrhovatelů Mgr. Pavla Černého, advokáta, se sídlem Brno, Údolní 567/33, a to do jednoho měsíce od právní moci rozsudku. V. Odpůrce n e m á právo na náhradu nákladů řízení. O d ů v o d n ě n í : I. Vymezení případu [1] Navrhovatelé (dále „stěžovatelé“) se domáhali u Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) zrušení opatření obecné povahy – Programu zlepšování kvality ovzduší aglomerace Brno-CZ06A ze dne 27. 5. 2016, čj. 30708/ENV/16 (dále jen „Program“), vydaného odpůrcem podle § 9 odst. 1 zákona č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně ovzduší“). Stěžovatelé tvrdili, že byli vydáním Programu zkráceni na svých veřejných subjektivních právech, a to konkrétně v právu na příznivé životní prostředí a navrhovatelé a) a c) dále v právech na ochranu soukromého a rodinného života, na ochranu zdraví a v právu vlastnickém. Důvody spočívají především ve skutečnosti, že na území města Brna i v celé brněnské aglomeraci jsou dlouhodobě překračovány imisní limity škodlivých látek v ovzduší, stanovené právními předpisy, konkrétně částic polétavého prachu PM10 a PM2,5 a benzo(a)pyrenu. Za této situace bylo povinností odpůrce, vyplývající z právních předpisů České republiky i Evropské unie, jakož i rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie (dále jen „Soudní dvůr“), vydat program zlepšování kvality ovzduší, obsahující taková opatření, aby v co nejkratší době došlo ke snížení úrovně znečištění ovzduší na úroveň imisních limitů. Tuto svou povinnost odpůrce dle přesvědčení stěžovatelů nesplnil. [2] Program podle stěžovatelů neobsahuje dostatečně konkrétní opatření, jejich časový plán, prioritizaci, ani srozumitelné a přezkoumatelné hodnocení jejich účinnosti, z nichž by bylo zřejmé, kdy a v důsledku jakých konkrétních opatření bude dosaženo cílových imisních hodnot (tedy hodnot znečištění ovzduší nepřesahujících imisní limity) a zda se tak stane v „co nejdříve možném“ termínu. Současně není v Programu nijak přezkoumatelně odůvodněno a nevyplývá z něj, proč odpůrce stanovil jako předpokládaný termín dosažení imisních limitů 31. 12. 2020, ani že k tomuto datu může ke splnění imisních limitů skutečně dojít. Z některých částí odůvodnění Programu a vyhodnocení jeho vlivů na životní prostředí naopak vyplývá, že se jedná, s ohledem na navržená opatření, která vydaný Program obsahuje, o termín nereálný. Dále dle tvrzení navrhovatelů Program neobsahuje koncepční návrh na provedení dostatečných územně plánovacích opatření, především na úrovni neexistujících zásad územního rozvoje Jihomoravského kraje, které by zajistily, že do oblastí, kde dochází k překračování imisních limitů znečišťujících látek, zejména v důsledku mobilních zdrojů (dopravy), nebudou umisťovány nové dopravní stavby přivádějící do této oblasti další dopravu, ale že naopak dojde k odvedení dopravy z těchto nadlimitně zatížených oblastí. I v důsledku toho je Program v rozporu s požadavkem, aby bylo „co nejdříve“ v brněnské aglomeraci dosaženo stavu, kdy imisní limity nebudou překračovány. Dle tvrzení stěžovatelů došlo v řízení o vydání Programu i k procesním pochybením, spočívajícím především ve skutečnosti, že veřejnost neměla možnost se k návrhu opatření obecné povahy vyjádřit poté, co byly k dispozici všechny zákonné podklady, zejména vyhodnocení a stanovisko podle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění pozdějších předpisů. [3] Městský soud návrh na zrušení opatření obecné povahy zamítl jako nedůvodný rozsudkem označeným v záhlaví. Neztotožnil se s tím, že opatření navržená v Programu nejsou určitá a konkrétní, ani s tím, že v něm chybí časový aspekt k dosažení limitů. Část E Programu obsahuje popis jednotlivých opatření na jednotlivých úsecích s uvedením popisu těchto opatření, jejich účelu a smyslu. Uvedená část rovněž stanovuje odpovědné gestory za provedení jednotlivých opatření, a to včetně termínu plnění. Celý program je strukturován až do roku 2020. Vzhledem k tomu, že se jedná o relativně krátkou dobu, soud konstatoval, že by detailnější členění bylo pouze obtížně představitelné. [4] K většině námitek týkajících se odborných závěrů a toho, zda navržená opatření povedou ke sledovanému cíli, se městský soud nevyjádřil s odůvodněním, že takové přezkoumání by přesahovalo možnosti odborného posouzení ze strany soudu. Uvedl, že se také výslovně nezabýval tou částí žaloby, která se věnovala chybějícím zásadám územního rozvoje Jihomoravského kraje, neboť to nebylo předmětem napadeného opatření obecné povahy. Z důvodu nemožnosti zabývat se odbornou stránkou věci se městský soud nevyjadřoval ani k námitce nedostatku v posouzení kumulativních a synergických vlivů Programu, ani k chybně stanoveným místním stropům pro silniční dopravu. Vycházel z toho, že odpůrce při zpracování Programu měl k dispozici odborné údaje o stavu kvality ovzduší v dané aglomeraci a že z nich vycházel. [5] Námitku nezákonného procesu přijímání Programu soud označil za nedůvodnou, neboť ze spisového materiálu vyplývá, že veřejnost měla možnost se účastnit, vyjadřovat své názory a stanoviska při procesu zpracování Programu. Této možnosti navíc jeden z navrhovatelů využil. Veřejnosti nebylo umožněno účastnit se zpracování stanoviska nebo vyhodnocení vlivů Programu na životní prostředí proto, že platná právní úprava takovou souvztažnost procesů nestanovuje. II. Kasační stížnost a řízení o ní [6] Proti rozsudku městského soudu podali stěžovatelé kasační stížnost z důvodu dle § 103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Navrhli zrušení rozsudku městského soudu i Programu, alternativně jen rozsudku městského soudu. [7] Nejvyšší správní soud poznamenává, že důvody kasační stížnosti zabírají 19 stran textu, odpůrce své protiargumenty formuloval taktéž na 19 stranách ve svém vyjádření, 15 stran textu měla replika stěžovatelů, na niž odpůrce reagoval 16 stranami dupliky. Vyjádření stran se nesla ve věcném duchu a jak odpůrce, tak stěžovatelé ve svých podáních velmi konkrétně a v rámci možností stručně vyjadřovali své postoje k jednotlivým sporným otázkám, včetně nezbytných odborných vysvětlení. Právě proto však Nejvyšší správní soud nepovažuje za vhodné reprodukovat na tomto místě zmíněná podání v jejich úplnosti a přesném členění, neboť se beztak bude s jednotlivými argumenty vyrovnávat níže v odůvodnění svého rozsudku. Proto postačí na tomto místě stručně načrtnout obě střetávající se argumentační linie a zdůraznit jejich klíčové body. [8] Stěžovatelé vytýkají městskému soudu, že vůbec nezohlednil ve svém rozsudku úpravu obsaženou v evropském právu, které se výslovně dovolávají. Soud podle stěžovatelů nevyložil české právní předpisy v souladu s právem EU, natož aby v nejspornější otázce (chybějící časový harmonogram realizace jednotlivých opatření) přiznal směrnici Evropského parlamentu a Rady 2008/50/ES, o kvalitě vnějšího ovzduší a čistším ovzduší pro Evropu (dále jen „směrnice o ovzduší“), přímý účinek. Městský soud se dále podle stěžovatelů zcela vyhnul posouzení některých dalších výtek vůči Programu, konkrétně emisních stropů pro dopravu. Učinil tak s tvrzením, že jde o odborné otázky, jež soudům ve správním soudnictví nepřísluší posuzovat. Ve výsledku tak podle stěžovatelů městský soud posoudil jejich žalobu zčásti nesprávně, zčásti nepřezkoumatelně. [9] Stěžovatelé tudíž setrvali n