10 As 2/2018 — Nejvyšší správní soud

10 As 2/2018- 31 - text pokračování 10 As 2/2018 - 37 USNESENÍ Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátu složeném z předsedy Josefa Baxy a soudců Filipa Dienstbiera, Tomáše Foltase, Radovana Havelce, Zdeňka Kühna, Petra Mikeše a Aleše Roztočila v právní věci žalobce: J. Š., zastoupeného Mgr. Jaroslavem Topolem, advokátem se sídlem Na Zlatnici 301/2, Praha 4, proti žalovanému: Krajský úřad Zlínského kraje, se sídlem tř. Tomáše Bati 21, Zlín, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 10. 2015, čj. KUZL-64664/2015, sp. zn. KUSP41248/2015/DOP/Ků, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 13. 12. 2017, čj. 30 A 155/2015-31, takto: Věc se vrací k projednání a rozhodnutí desátému senátu. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Správní orgány uznaly žalobce vinným ze spáchání správního deliktu provozovatele vozidla podle § 125f odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu). Žalobce porušil právní povinnost dle § 10 odst. 3 téhož zákona, neboť nezajistil, aby při užití vozidla na pozemní komunikaci byly dodržovány povinnosti řidiče a pravidla provozu na pozemních komunikacích stanovená zákonem o silničním provozu. Konkrétně nezjištěný řidič žalobcem provozovaného vozidla dne 17. 10. 2014 v 15:30 hod. v obci Uherské Hradiště stál na zvlášť označeném parkovišti, aniž uhradil parkovací poplatek. Tím porušil § 4 písm. c) zákona o silničním provozu. Porušení povinností vykazovalo znaky přestupku dle § 125c odst. 1 písm. k) zákona o silničním provozu. Za tento správní delikt byla žalobci uložena pokuta 1.500 Kč a povinnost nahradit náklady správního řízení ve výši 1.000 Kč. [2] Krajský soud vyhověl žalobě a rozhodnutí žalovaného i správního orgánu I. stupně zrušil. Dospěl k závěru, že na zánik odpovědnosti žalobce za správní delikt podle § 125f zákona o silničním provozu se v rozhodné době (tj. do 6. 11. 2014) per analogiam uplatnila prekluzivní lhůta stanovená v § 20 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích (dále jen „přestupkový zákon“). Správní delikt žalobce proto bylo potřeba projednat a pravomocně o něm rozhodnout do jednoho roku od jeho spáchání. Rozhodnutí o odvolání žalobce však bylo vydáno a doručeno až dne 19. 10. 2015. Odpovědnost žalobce za správní delikt proto v důsledku toho zanikla. II. Kasační stížnost žalovaného [3] Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) včasnou kasační stížnost z důvodů dle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Stěžovatel nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že se na správní delikt podle § 125f zákona o silničním provozu v době do 6. 11. 2014 aplikovala roční prekluzivní lhůta stanovená v § 20 odst. 1 přestupkového zákona. Neztotožňuje se s aplikací této „analogie iuris“, neboť prý bylo třeba použít „analogii legis“, tedy prekluzivní lhůtu dle § 125e odst. 3 zákona o silničním provozu, ve znění účinném do 30. 6. 2017. V tomto odkazuje na judikaturu a na odbornou literaturu. I kdyby snad platila lhůta kratší, musela by být prekluzivní lhůta prodloužena, neboť předtím, než uplynula, nabyla účinnosti změna (prodloužení) prekluzivní lhůty novelou zákona o silničním provozu, provedenou zákonem č. 230/2014 Sb. [4] Stěžovatel dále upozorňuje na rozpornou judikaturu a doporučuje předložit věc k posouzení rozšířenému senátu. Analýzou judikatury dospěl k závěru, že existují čtyři judikaturně přijatá řešení otázky zániku odpovědnosti za správní delikty dle § 125f zákona o silničním provozu. Prvním z nich je uplatnění „analogie iuris“ u všech skutků spáchaných od 19. 1. 2013 do 6. 11. 2014 tak, že odpovědnost se posuzuje podle § 20 odst. 1 přestupkového zákona, tedy že řízení o všech skutcích spáchaných v této době musejí být pravomocně skončena do uplynutí jednoho roku od té doby, co k nim došlo. Druhou variantou je, že takto se bude nakládat pouze se skutky, které se odehrály od 19. 1. 2013 do 6. 11. 2013, neboť odpovědnost za ně zanikla dříve, než prekluzivní lhůta byla zákonem č. 230/2014 Sb. prodloužena úpravou § 125e odst. 5 zákona o silničním provozu. Ve prospěch této varianty hovoří rozsudky čj. 6 As 310/2016-54 a čj. 3 As 114/2016-46. Třetí cestou pak je použití analogie zákona, tedy závěr, že na zánik odpovědnosti za správní delikty dle § 125f zákona o silničním provozu se vždy použil § 125e odst. 3 ve spojení s § 125e odst. 5 téhož zákona, nikoliv přestupkový zákon (rozsudek čj. 10 As 308/2016-20). Čtvrtá varianta pak je modifikací varianty třetí, jen s tím rozdílem, že použitelnost § 125e odst. 3 a 5 zákona o silničním provozu od počátku právní úpravy objektivní odpovědnosti provozovatele vozidla je odvozována od úmyslu zákonodárce, který jen byl špatně formulován překlepem, což je třeba v kontextu důvodových zpráv a smyslu právní úpravy překlenout výkladovou metodou racionálního zákonodárce (rozsudek čj. 9 As 346/2016-56). [5] V závěru kasační stížnosti stěžovatel navrhl, aby NSS rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. III. Důvod postoupení věci rozšířenému senátu [6] Desátý senát se ztotožnil se stěžovatelem v tom, že v judikatuře Nejvyššího správního soudu existují vzájemně rozporná řešení pro posuzovanou věc podstatné právní otázky, totiž jakou lhůtu je třeba použít na zánik trestnosti správního deliktu podle § 125f zákona o silničním provozu v rozhodné době, tj. do 6. 11. 2014. Dne 7. 11. 2014 nabyla účinnosti novela č. 230/2014 Sb., která situaci jednoznačně vyřešila a vztáhla výslovně též na delikt dle § 125f prekluzivní lhůtu dle § 125e odst. 3 zákona o silničním provozu (viz čl. I. bod 12 zákona č. 230/2014 Sb.). [7] Do účinnosti zákona č. 230/2014 Sb., který novelizoval zákon o silničním provozu, otázka aplikovatelné lhůty zcela jasná nebyla. Podle předkládajícího senátu bylo jen nepochybné, že nějaká lhůta omezující postih provozovatele vozidla musela být aplikována. Podle § 125e odst. 5, ve znění do 6. 11. 2014, na odpovědnost za jednání spáchané při podnikání fyzické osoby nebo v přímé souvislosti s ním, se vztahují ustanovení zákona o odpovědnosti a postihu právnické osoby; obdobně to platí pro odpovědnost fyzické osoby za správní delikt podle § 125d. Odkaz však byl zjevným legislativním omylem, neboť nedával smysl (odkazoval opět na normy upravující správní delikty právnických a podnikajících fyzických osob). Novela proto s účinností od 7. 11. 2014 upravila znění odstavce 5, aby odkazoval na § 125f, tedy ustanovení upravující správní delikt provozovatele vozidla. [8] Předkládající senát poukázal na to, že krajský soud i stěžovatel používají nepřesnou teoretickou terminologii. Oba nepřesně chápou analogii zákona (analogia legis) a analogii práva (analogia iuris), přičemž toto nepřesné chápání není výjimkou ani v judikatuře samotného NSS. Právní teorie tradičně rozlišuje analogii zákona a analogii práva jinak. Analogie zákona „spočívá v tom, že se na skutkovou podstatu zákonem neřešenou vztáhne analogicky ustanovení zákona upravující skutkovou podstatu podobnou. Jestliže na určitou skutkovou podstatu, která není výslovně upravena, nelze použít žádnou právní normu, a to ani a contrario, ani a fortiori, ani per analogiam legis atd., připouští se v teorii, aby byla posouzena, resp. rozhodnuta per analogiam iuris (podle analogie práva), tj. podle obecných zásad právních. Z toho je patrno, že analogia iuris ve skutečnosti není analogií, nýbrž použitím velmi mlhavých obecných zásad právních, tj. rozhodnutím podle rozumného právního uvážení. Skutečnou analogií je tedy jen analogie zákona (analogia legis)“ (Knapp, V. Teorie práva. Praha: C. H. Beck 1995, s. 172; obdobně Melzer, F. Metodologie nalézání práva. 1. vydání. Praha: C. H. Beck 2010, s. 240-243, včetně citací německy psané literatury). [9] Za spornou má proto nikoliv otázku, zda použít analogii zákona nebo analogii práva, jak nesprávně uvádí krajský soud a stěžovatel, ale kterou normu je třeba v rámci analogie zákona aplikovat. Důvodem pro postoupení věci rozšířenému senátu jsou tedy rozpory ohledně otázky, která norma v době před 7. 11. 2014 upravovala dobu prekluze trestnosti správního deliktu podle § 125f zákona o silničním provozu. [10] Zcela převažující judikatura aplikuje na základě analogie zákona normu dle § 125e zákona o silničním provozu, tedy prekluzivní lhůtu 2 let (subjektivní lhůta) a 4 let (objektivní lhůta). Tuto judikaturu započal rozsudek ze dne 22. 6. 2017, čj. 10 As 308/2016-20, dle něhož odpovědnost fyzické osoby za správní delikt provozovatele vozidla (§ 125e odst. 5 a § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu, ve znění účinném do 6. 11. 2014) zaniká ve stejné lhůtě jako odpovědnost právnické osoby za správní delikt podle citovaného zákona (§ 125e odst. 3 tohoto zákona per analogiam), nikoli v roční lhůtě podle § 20 odst. 1 přestupkového zákona. Novela č. 230/2014 Sb. neměla samostatný normativní význam, neboť zákonodárce novelou jen „napr