8 Afs 128/2018 — Nejvyšší správní soud

8 Afs 128/2018- 37 - text 8 Afs 128/2018-42 pokračování USNESENÍ Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a soudců JUDr. Michala Mazance a JUDr. Petra Mikeše v právní věci žalobce: Úřad vlády České republiky, se sídlem nábřeží Edvarda Beneše 128/4, Praha 1, proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství, se sídlem Masarykova 427/31, Brno, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 2. 2015, čj. 5588/15/5000-10470-711175, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 16. 5. 2018, čj. 5 Af 14/2015-22, t a k t o : Věc s e p o s t u p u j e rozšířenému senátu. O d ů v o d n ě n í : I. Vymezení věci a řízení před městským soudem [1] Platebním výměrem ze dne 2. 4. 2014, čj. 2067586/14/2000-04702-107747, Finanční úřad pro hlavní město Prahu (dále také „správce daně“) stanovil žalobci odvod ve výši 550 896 059 Kč za porušení rozpočtové kázně z důvodu porušení předpisů o zadávání veřejných zakázek, když bez výběrového řízení zadal zakázku na zajištění audiovizuálního vybavení pro akce konané v rámci předsednictví České republiky v Radě EU v první polovině roku 2009 společnosti PROMOPRO, spol. s r. o. Odvolání žalobce proti tomuto platebnímu výměru bylo zamítnuto rozhodnutím žalovaného ze dne 29. 10. 2014, čj. 28437/14/5000-24700-711175. [2] Následně správce daně vydal platební výměr ze dne 2. 12. 2014, čj. 6505802/14/200031471-107747 (dále také „platební výměr“), jímž žalobce vyrozuměl o jeho zákonné povinnosti uhradit penále za prodlení s předmětným odvodem za porušení rozpočtové kázně podle § 44a odst. 8 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění účinném pro rozhodné období (dále „rozpočtová pravidla“) ve výši 550 896 059 Kč. Žalovaný následně uvedený platební výměr na penále potvrdil rozhodnutím ze dne 23. 2. 2015, čj. 5588/15/5000-10470-711175. [3] Žalobce se proti odvodu za porušení rozpočtové kázně bránil žalobou, kterou Městský soud v Praze (dále také „městský soud“) zamítl rozsudkem ze dne 23. 10. 2017, čj. 5 Af 90/2014-49. Nejvyšší správní soud pak rozsudkem ze dne 28. 11. 2018, čj. 9 Afs 365/2017-36, uvedený rozsudek městského soudu zrušil a žalobu směřující proti odvodu za porušení rozpočtové kázně odmítl. [4] Další žalobou (podanou rovněž u městského soudu) se pak žalobce bránil proti rozhodnutí o odvolání žalovaného ve věci penále, které je předmětem nyní posuzované věci. Městský soud žalobu zamítl v záhlaví označeným rozsudkem ze dne 16. 5. 2018, čj. 5 Af 14/2015-22. Uvedl, že v době vydání platebního výměru na penále existovalo pravomocné rozhodnutí, kterým byl žalobci stanoven odvod za porušení rozpočtové kázně, který žalobce neuhradil. Právní úprava přitom ukládá, že za prodlení s odvodem za porušení rozpočtové kázně je porušitel rozpočtové kázně povinen zaplatit penále ve výši jedno promile z částky odvodu za každý den prodlení, nejvýše však do výše tohoto odvodu. Správce daně proto správně vydal platební výměr na související penále za prodlení s odvodem za porušení rozpočtové kázně. Městský soud dodal, že se nemohl zabývat žalobními námitkami poukazujícími na nezákonnost vyměření odvodu za porušení rozpočtové kázně. Ty lze posuzovat pouze v řízení týkajícím se samotného odvodu. II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného [5] Žalobce (dále také „stěžovatel“) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností, ve které uvedl, že plně respektuje závěr městského soudu, že v řízení týkajícím se penále nelze vypořádávat námitky ohledně zákonnosti samotného odvodu. Je nicméně přesvědčen, že zákonnost penále je plně odvislá od zákonnosti odvodu. Jestliže rozhodnutí, kterým byl stanoven odvod, trpí nezákonností, nemůže obstát ani rozhodnutí týkající se penále. Podle stěžovatele je platební výměr, kterým mu byl stanoven odvod za porušení rozpočtové kázně, nezákonný. Důvody jeho nezákonnosti popsal v kasační stížnosti směřující proti odvodu (toto řízení je u Nejvyššího správního soudu vedeno pod sp. zn. 9 Afs 365/2017) a na tyto plně odkazuje. Vzhledem k nezákonnosti odvodu je pak nezákonné i rozhodnutí, kterým mu bylo uloženo penále a návazně pak i rozsudek městského soudu, který zamítl žalobu směřující proti tomuto rozhodnutí. Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek městského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení. [6] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s rozsudkem městského soudu. Tento odpovídá související právní úpravě a judikatuře. Penále za prodlení s odvodem za porušení rozpočtové kázně má akcesorickou povahu vůči vlastnímu odvodu. Jakákoliv změna výše odvodu musí nutně vyústit v revizi platebního výměru na penále z moci úřední. Žalovaný proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl. III. Důvod postoupení věci rozšířenému senátu [7] Při předběžném projednání věci osmý senát zjistil, že v judikatuře Nejvyššího správního soudu existuje rozpor ohledně otázky, kdy je stát (resp. jeho organizační složka) oprávněn podat žalobu podle § 65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále také „s. ř. s.“). [8] Podle § 2 s. ř. s.: Ve správním soudnictví poskytují soudy ochranu veřejným subjektivním právům fyzických i právnických osob způsobem stanoveným tímto zákonem a za podmínek stanovených tímto nebo zvláštním zákonem a rozhodují v dalších věcech, v nichž tak stanoví tento zákon. [9] Podle § 65 odst. 1 s. ř. s.: Kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti, (dále jen "rozhodnutí"), může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak. [10] Z § 2 s. ř. s. tedy vyplývá, že správní žalobu mohou podat „pouze“ fyzické nebo právnické osoby. [11] Podobně byl koncipován i § 244 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soud řád, podle něhož: ve správním soudnictví přezkoumávají soudy na základě žalob nebo opravných prostředků zákonnost rozhodnutí orgánů veřejné správy, jimiž se zakládají, mění, ruší či závazně určují práva nebo povinnosti fyzických či právnických osob, jakož i rozhodnutí orgánů veřejné správy o osobním stavu. [12] V této souvislosti lze zmínit i zákon č. 36/1876 Ř.z., o zřízení správního soudu (který byl na našem území účinný až do 31. 12. 1952), podle něhož: Správnímu soudu přísluší nalézati v každém případě, když kdo praví, že mu bylo protizákonným rozhodnutím nebo opatřením některého úřadu správního v právních jeho ublíženo (§ 2 zákona). Na základě uvedeného předpisu tudíž správní soud rozhodoval ve všech případech, ve kterých někdo (kdokoliv) tvrdil, že nezákonným rozhodnutím nebo opatřením správního úřadu byl poškozen ve svých právech. Judikatura přitom nevylučovala, že žalobu mohl podat v některých případech i stát, resp. některý z jeho údů. K tomu viz např. nález nejvyššího správního soudu ze dne 25. 6. 1932, č. 10.299 (sbírka Bohuslavova A 9980/32), či rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 22. 12. 1995, sp. zn. 6 A 96/94, ve kterém se mj. uvádí, že: „Judikatura k zákonu č. 36/1876 Ř.z. po dobu jeho platnosti dovozovala, že stížní legitimaci státu zákon zcela nevylučuje a že stát se může dovolat ochrany těch svých práv, která nevyvěrají z jeho vrchnostenského postavení (rakouská sbírka Popelkova č. 3465, Reissigova č. 13.346, Budwinského č. 7682 administrativní, plenissimum vídeňského Správního soudního dvora z 1.4.1912).“ [13] Současná právní úprava vychází z toho, že soudy jsou oprávněny poskytovat ochranu veřejným subjektivním právům fyzických i právnických osob (§ 2 s. ř. s.). Uvedené ustanovení tedy umožňuje správním soudům poskytovat ochranu pouze fyzickým a právnickým osobám; explicitně neuvádí, že by se ochrany u správních soudů mohl domáhat i stát, resp. jeho organizační složky. [14] V této souvislosti lze však zmínit § 33 odst. 6 s. ř. s., který uvádí, že je-li účastníkem stát, jedná za něj ten, o němž to stanoví zvláštní zákon. Z uvedeného by bylo lze dovodit, že účastníkem řízení před správními soudy (tj. i žalobcem) může být i stát, za který by jednal ten, o němž to stanoví zvláštní zákon. Obdobně viz i § 30 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, podle něhož v řízení před správním orgánem činí úkony jménem státu vedoucí organizační složky státu, příslušné podle zvláštního právního předpisu, nebo jím pověřený zaměstnanec zařazený do této nebo jiné organizační složky státu. [15] Uvedeným zvláštním zákonem je zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákon o majetku ČR“). [16] Podle § 1 zákona o majetku ČR tento zákon upravuje způsoby a podmínky hospodaření s majetkem České republiky, vystupování státu v právních vztazích, jakož i postavení, zřizování a zánik org