9 As 19/2019 — Nejvyšší správní soud

9 As 19/2019- 67 - text 9 As 19/2019 - 72 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudců JUDr. Pavla Molka a JUDr. Barbary Pořízkové v právní věci žalobkyně: České dráhy a.s., se sídlem Nábřeží L. Svobody 1222, Praha 1, proti žalovanému: Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře, se sídlem Myslíkova 171/31, Praha 1, proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 23. 10. 2017, č. j. UPDI-1370/17-OPDI-OPDI/VE, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 13. 12. 2018, č. j. 6 A 234/2017 - 145, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Žalobkyně požádala dne 11. 7. 2017 žalovaného o provedení testu hospodářské vyváženosti podle § 34d zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění zákona č. 319/2016 Sb. (dále jen „nový zákon o dráhách“), a čl. 10 a násl. prováděcího nařízení Komise (EU) č. 869/2014, o nových službách v osobní železniční dopravě (dále jen „nařízení 869/2014“), a to pro trasy ze stanice Praha hl. n. do stanice Brno hl. n. a do stanice Břeclav st. hr./Lanžhot st. hr. a zpět, kde prostřednictvím vlaků celostátní dopravy zabezpečuje dopravní potřeby státu v tzv. závazku veřejné služby. Žalobkyně totiž předtím požádala Správu železniční dopravní cesty, státní organizaci (dále jen „SŽDC“), pro období platnosti jízdního řádu 2017/2018 o přidělení kapacity dráhy mimo jiné pro další spoje, které mají být provozovány v závazku veřejné služby, ovšem o kapacitu dráhy pro spoje na této trase, provozované na komerční riziko, požádala také společnost Regiojet, a. s. Žalobkyně se domnívala, že v případě provozování těchto nových komerčních spojů společnosti Regiojet, a. s., by se její tržby ze spojů v závazku veřejné služby snížily v řádu desítek milionů Kč, tím by došlo i k částečnému navýšení nákladů vzniklých Ministerstvu dopravy v důsledku kompenzací úbytku tržeb žalobkyně. Vláda navíc v usnesení č. 758/2014 deklarovala, že vlaky na této trase zůstanou i v období po roce 2019 ve výhradní kompetenci žalobkyně. To se odrazilo i v jejích dvoustranných obchodních smlouvách se slovenskými a rakouskými dopravci a v nákupech nových vlakových jednotek. Z těchto důvodů žalobkyně požádala, aby žalovaný rozhodl, že hospodářská vyváženost je na úseku Praha – Brno – státní hranice ohrožena, a aby vydal rozhodnutí, na jehož základě SŽDC nepřidělí společnosti Regiojet, a. s., kapacitu dráhy pro provozování nových komerčních spojů, nebo ji přidělí tak, že na tomto úseku nebude umožněn nástup nebo výstup cestujících. [2] Žalovaný rozhodl usnesením ze dne 17. 8. 2017, č. j. UPDI-794/17-OPDI/VE, o odložení žádosti žalobkyně, neboť se jedná ve smyslu § 43 odst. 1 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „správní řád“), o podání, k jehož vyřízení není věcně příslušný žádný správní úřad. Konstatoval, že i na rozhodování o provádění testu hospodářské vyváženosti podle § 34d nového zákona o dráhách dopadá přechodné ustanovení obsažené v čl. II bodu 5. zákona č. 319/2016 Sb., podle něhož se v kalendářním roce 2017 ještě neaplikují ustanovení nového zákona o dráhách na proces přidělování kapacity, s nímž úzce souvisí i provádění testu hospodářské vyváženosti. Žalovaný se neztotožnil ani s názorem, že test hospodářské vyváženosti bylo možno provádět již před 1. 4. 2017 na základě přímého účinku směrnice 2012/34/EU, o vytvoření jednotného evropského železničního prostoru (dále jen „směrnice 2012/34“). Tuto možnost jasně odmítl již Drážní úřad, který v roce 2016 dvě žádosti žalobkyně o provedení testu hospodářské vyváženosti na dané trase odložil, respektive řízení zastavil, a to s poukazem na skutečnost, že čl. 11 směrnice 2012/34 ve spojení s čl. 10 nařízení 869/2014 nemá bezpodmínečnou povahu požadovanou pro nastoupení přímého účinku směrnice. [3] Uvedené rozhodnutí napadla žalobkyně rozkladem, který předseda žalovaného zamítl rozhodnutím ze dne 23. 10. 2017, č. j. UPDI-1370/17-OPDI-OPDI/VE. Předseda žalovaného vyšel z toho, že problematiku přidělování kapacity dráhy a s ním související přezkumné procesy, tedy test hospodářské vyváženosti a test převažujícího účelu, je třeba posuzovat jako jeden celek, a to i z hlediska aplikace přechodných ustanovení zákona č. 319/2016 Sb. V roce 2017 tudíž nebyl žalovaný příslušný k provedení žádného z nich. Vysvětlil také, že test hospodářské vyváženosti by měl zásadně předcházet přidělení kapacity. [4] Žalobkyně podala žalobu k Městskému soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterou soud zamítl rozsudkem ze dne 13. 12. 2018. Městský soud vyšel z toho, že test hospodářské vyváženosti je upraven v ustanoveních nového zákona o dráhách, která se týkají přidělování kapacity dráhy, a tak na něj dopadá i čl. II bod 5. zákona č. 319/2016 Sb. Tento článek sice nehovoří výslovně o testu hospodářské vyváženosti, nicméně celý § 34d odst. 3 nového zákona o dráhách má účinnost odloženu na rok 2018 tím, že znění tohoto ustanovení zákona o dráhách před novelizací provedenou zákonem č. 319/2016 Sb. (dále jen „starý zákon o dráhách“) přímo upravoval přidělování kapacity. Toto ustanovení tudíž zůstalo po celý rok 2017 účinné v původním znění. Není sice přímo vyjmenováno, na která rozhodnutí a které procesy se toto odložení účinnosti vztahuje konkrétně, účinnost příslušného ustanovení je však podle názoru soudu odložena jako celek, a to jeho výslovným uvedením v tomto článku a skutečností, že § 34d odst. 3 ve znění před novelou přidělování kapacity upravoval. Použití formulace „na přidělování kapacity“ v tomto článku přechodných ustanovení neznamená, že by ty procesy, které přidělováním kapacity výslovně nejsou, zákonodárce vyňal z provedeného výčtu a paralelně by nechal v účinnosti dvě znění téhož ustanovení. V jednom časovém období nemůže být účinné dvojí znění téhož zákonného ustanovení, které se shoduje i číslem paragrafu a odstavce. K tomu by došlo v případě, kdyby soud přistoupil na výklad žalobkyně, podle něhož by došlo ke kolizi různých znění § 34d odst. 3 zákona o dráhách, a to ve stavu účinném do 31. 3. 2017 a ve stavu účinném po 1. 4. 2017. Jinak je tomu v případě § 34e až § 34f zákona o dráhách, které zákonodárce výslovně z tohoto výčtu vyňal jejich přímým uvedením v tomto článku. Ačkoliv test hospodářské vyváženosti není přímo přidělováním kapacity, účinnost celého ustanovení byla výslovně odložena. Byl tedy splněn zákonný důvod pro odložení příslušné žádosti podle § 43 odst. 1 písm. b) správního řádu, neboť pro příslušné rozhodnutí neměl žalovaný kompetenci a ani zde nebyl žádný jiný správní orgán, který by takové správní řízení mohl vést. [5] Městský soud se neztotožnil ani s názorem žalobkyně, že je Česká republika povinna provést test hospodářské vyváženosti proto, že směrnice 2012/34 a prováděcí nařízení 869/2014 nařizují provedení testu hlavního (převažujícího) účelu v roce 2017. Pokud je provádění testu hospodářské vyváženosti právní normou pro rok 2017 vyloučeno, pak nemůže jeho provádění založit odkaz na jiný test, který se navíc netýká dopravy nepřekračující státní hranici České republiky, nýbrž je provedením nadnárodní úpravy přepravy cestujících mezi stanicemi umístěnými v různých členských státech. Další argumentace koncepčními rozdíly mezi testem hospodářské vyváženosti a přidělováním kapacity, či tvrzení, že test hospodářské vyváženosti je veřejnoprávní povahy a přidělování kapacity je soukromoprávní proces, nemíří vůbec k podstatě věci. Věcnou působnost žalovaného k provedení testu hospodářské vyváženosti již v roce 2017 nemůže založit skutečnost, že možnost jeho provedení uváděl žalovaný na svých webových stránkách. [6] Nezákonnost napadeného rozhodnutí nemohlo způsobit ani to, že prvostupňové správní rozhodnutí vydal rovnou předseda žalovaného. Jde o postup neobvyklý, ovšem nikoli zakázaný správním řádem a pochopitelný pohledem skutečnosti, že v dané době byl předseda žalovaného jediným vedoucím zaměstnancem úřadu. Jeho podjatost nemohlo založit poskytnutí rozhovoru médiím, v němž informoval o tom, jak rozhodl. Městský soud se neztotožnil ani s námitkou podjatosti některých členů rozkladové komise žalovaného. Žalobkyně neuvedla konkrétní skutečnosti, které by mohly zavdávat důvod podjatosti na základě vztahu k tomuto rozhodování u konkrétní osoby konkrétním způsobem. Skutečnost, že tři členové rozkladové komise jsou zaměstnanci Ministerstva dopravy, sama o sobě takovou skutečností není, stejně jako působení další členky rozkladové komise u Drážního úřadu, ostatně zákon č. 320/2016 Sb., o Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře (dále jen „zákon o Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře“), žádnou inkompatibilitu funkcí v tomto směru nestanoví. Pokud se státní orgány, jejichž zaměstnanci jsou tito členové rozkladové komise, podílejí obecně na rozhodování v oblastech, které jim vymezuje zákonná kompetence a