8 As 222/2017 — Nejvyšší správní soud

Komp 2/2018- 49 - text Komp 2/2018-52 USNESENÍ Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance a soudců JUDr. Marie Žiškové, JUDr. Filipa Dienstbiera, Mgr. Davida Hipšra, JUDr. Zdeňka Kühna, JUDr. Tomáše Langáška a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobkyně: Exekutorská komora, se sídlem Na Pankráci 58, Praha 4, proti žalovanému: Městský soud v Praze, se sídlem Spálená 2, Praha 2, za účasti: Ing. P. M., o žalobě ve věci záporného kompetenčního konfliktu, t a k t o : I. Žaloba s e o d m í t á . II. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení. O d ů v o d n ě n í : [1] Kompetenční žalobou se žalobkyně domáhala určení, že pravomoc k rozhodnutí o odvolání proti sdělení soudního exekutora JUDr. Juraje Podkonického, Ph.D., Exekutorský úřad Praha 5, kterým tento exekutor sdělil osobě zúčastněné za řízení, že není povinným subjektem podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, náleží žalovanému. [2] Žalobkyně v žalobě uvedla, že má za to, že soudního exekutora nelze považovat za povinný subjekt podle zákona o svobodném přístupu k informacím, neboť nenaplňuje žádnou z kategorií uvedených v § 2 odst. 1 a 2 tohoto zákona. I kdyby povinným subjektem soudní exekutor byl, má o odvolání rozhodnout žalovaný. Ten je totiž jeho nadřízeným orgánem [žalobkyně odkazuje na § 178 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve spojení s § 55c odst. 2 zákona č. 120/2001 Sb. o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád)]. Žalobkyně proto žádala, aby soud určil, že exekutor není subjektem povinným poskytovat informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím, anebo aby vyslovil, že o opravném prostředku proti rozhodnutí soudního exekutora podle zákona o svobodném přístupu k informacím má rozhodovat žalovaný. [3] Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvádí, že jeho pravomoc ve věci rozhodnout nelze dovozovat z jeho pravomoci rozhodovat o odvolání proti rozhodnutí exekutora při jeho výkonu moci soudní. V oblasti veřejné správy je to žalobkyně, kdo je dozorovým orgánem ve smyslu § 178 odst. 1 správního řádu. [4] Z předložených podkladů vyplynulo, že osoba zúčastněná na řízení dne 18. 10. 2017 podala u žalobkyně „odvolání podle § 16 zákona o svobodném přístupu k informacím proti rozhodnutí exekutora o odmítnutí žádosti o poskytnutí informace“. Žalobkyně toto podání usnesením ze dne 25. 10. 2017 postoupila žalovanému, neboť podle žalobkyně je žalovaný jediným orgánem, který může rozhodovat o odvolání proti rozhodnutím soudních exekutorů (odkázala přitom na § 55c exekučního řádu). Žalovaný dne 2. 2. 2018 věc vrátil žalobkyni zpět s odůvodněním, že není nejblíže nadřízeným správním orgánem exekutorů. [5] Nejvyšší správní soud se s přihlédnutím k vymezení kompetenčního sporu v § 97 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (s. ř. s.) musel především zabývat otázkou, zda se v dané věci jedná o žalobkyní tvrzený záporný kompetenční spor. [6] Záporným kompetenčním sporem je podle § 97 odst. 3 s. ř. s. spor, ve kterém správní orgány popírají svou pravomoc vydat rozhodnutí o tomtéž právu nebo povinnosti téhož účastníka řízení před správním orgánem. Musí se ovšem jednat o situaci, kdy je dána pravomoc správních orgánů ve věci rozhodovat. Jinými slovy, záporným kompetenčním sporem ve smyslu § 97 odst. 3 s. ř. s. může být pouze takový spor, kdy některý ze správních orgánů má pravomoc ve věci rozhodnout; v řízení o kompetenčním sporu je pak řešeno pouze, který ze správních orgánů touto kompetencí disponuje (srov. např. usnesení ze dne 17. 9. 2010, čj. Komp 2/201020). Soud se proto nejprve zabýval tím, zda vůbec má žalobkyně nebo žalovaný pravomoc rozhodovat ve sporné věci osoby zúčastněné na řízení a mohou být tedy stranami záporného kompetenčního sporu. [7] O věci uvážil takto: [8] Povinnost poskytovat informace se podle § 2 odst. 1 a 2 zákona o svobodném přístupu k informacím vztahuje na čtyři kategorie povinných subjektů, kterými jsou 1) státní orgány, 2) územní samosprávné celky a jejich orgány, 3) veřejné instituce, a dále 4) ty subjekty, kterým zákon svěřil rozhodování o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech fyzických nebo právnických osob v oblasti veřejné správy, a to pouze v rozsahu této jejich rozhodovací činnosti. Na subjekty nespadající do žádné z těchto kategorií se povinnost poskytovat informace nevztahuje. [9] Aniž by bylo třeba podrobnějšího zkoumání, je zjevné, že soudní exekutor nepatří do žádné z prvních dvou kategorií povinných subjektů, tedy státní orgány a územně samosprávné celky a jejich orgány. Soudní exekutor je fyzická osoba pověřená exekutorským úřadem. V rámci tohoto pověření pak vykonává část veřejné moci (exekuční činnost), která na něj byla přenesena státem. Tuto činnost ovšem vykonává samostatně a nezávisle jako svobodné povolání, vlastním jménem a také na vlastní účet. Jeho činnost není financovaná z veřejných rozpočtů, nýbrž z úplat za exekuční a další činnost (§ 3 odst. 1 exekučního řádu). Při výkonu exekuční činnosti podléhá toliko dohledu ze strany státních orgánů a profesní samosprávy, avšak sám není státním orgánem (§ 2 odst. 1 exekučního řádu), tím spíše ani územně samosprávným celkem nebo jeho orgánem. [10] Exekutor nespadá ani do třetí z uvedených kategorií. Nejvyšší správní soud již dříve dovodil, že soudní exekutor za veřejnou instituci ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím považován být nemůže (rozsudek ze dne 28. 2. 2018, čj. 8 As 222/201737). Vyšel přitom z postavení soudního exekutora a povahy jeho činnosti. Tyto dvě charakteristiky Nejvyšší správní soud popsal již v rozsudku ze dne 16. 11. 2011, čj. 5 Aps 6/2011-85, č. 2482/2012 Sb. NSS, v němž uvedl: „Soudní exekutor je orgánem sui generis – fyzickou osobou, na kterou stát delegoval část svých mocenských práv, která jinak přísluší soudům. Exekutor vykonává činnost jako svobodné povolání a má postavení veřejného činitele. Jeho zákonné postavení má tedy smíšenou povahu, jednak vykonavatele nucených výkonů soudních a jiných rozhodnutí a zároveň osoby oprávněné k další činnosti v rozsahu zákona. Stát na exekutory přenesl část svých mocenských pravomocí a zákonem stanovil, jakým způsobem je bude exekutor vykonávat, a také stanovil, jakým způsobem a prostřednictvím kterých subjektů bude stát kontrolovat, zda jsou pravomoci exekutorovi dané vykonávány v souladu se zákonem. Exekutor je tedy soukromá osoba vykonávající z pověření soudu veřejnou moc v oboru justice. Podle § 28 exekučního řádu se úkony exekutora považují za úkony soudu. Uvedené ustanovení tudíž zakládá veřejnoprávní povahu postavení soudního exekutora a jeho oprávnění rozhodovat o právech a povinnostech soukromých subjektů. Exekutor však není správním orgánem, nelze tedy v jakékoli jeho činnosti, ať zákonné nebo nezákonné, spatřovat zásah správního orgánu, který by bylo lze přezkoumávat ve správním soudnictví.“ (Zvýraznění doplněno soudem). [11] V jiné věci, zabývající se otázkou, zda povinným subjektem mohou být politické strany, Nejvyšší správní soud uvedl, že „[p]ostavení povinných subjektů podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím nelze odvozovat od charakteru informace, o niž jsou žádáni. Soukromoprávní subjekty nelze stavět do postavení „Schrödingerových koček“, které současně jsou i nejsou veřejnými institucemi a ustálí se ad hoc v jedné z těchto pozic až poté, co jsou požádány o poskytnutí konkrétní informace. […] Veřejné instituce jsou však povinnými subjekty vždy a ve vztahu k celé své působnosti, přičemž Nejvyšší správní soud pojem „působnost“ ztotožňuje s rozsahem činnosti daného subjektu bez ohledu na to, zda jde o výkon vrchnostenské pravomoci (usnesení rozšířeného senátu ze dne 22. října 2014, čj. 8 As 55/2012-62, č. 3155/2015 Sb. NSS, bod 103).“ (Rozsudek ze dne 3. 8. 2017, čj. 6 As 43/2017-46). [12] V postavení soudního exekutora lze sice shledat určité veřejnoprávní prvky ve formě veřejnoprávního vzniku (jmenováním do funkce Ministrem spravedlnosti), veřejnoprávního postavení a účelu funkce soudního exekutora při výkonu exekuční činnosti či existence státního dohledu nad činností soudního exekutora; na druhou stranu soudní exekutor zcela postrádá povahu instituce, neboť jeho postavení má smíšenou povahu a kromě nuceného výkonu soudních a jiných rozhodnutí provádí i další činnost v rozsahu exekučního řádu. Není možné vyčlenit z činnosti soudního exekutora pouze tu část působnosti, která spočívá ve výkonu veřejné moci (tj. exekuční činnosti), a pouze v tomto rozsahu jej považovat za veřejnou instituci. Takový výklad Nejvyšší správní soud v posledně citovaném rozsudku označil za nepřípustný, přičemž uvedl, že dílčí vyčlenění působnosti lze zohlednit u povinných subjektů podle poslední, čtvrté kategorie povinných subjektů podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Lze proto uzavřít, že soudní exekutor není veřejnou institucí, a nespadá tak ani pod třetí z uvedených kategorií povinných subjektů podle zákona o svobodném přístupu k informacím.