2 As 187/2017

Dobřejovice a Čestlice jsou sousedící obce. Navrhovatelka podala dne 11. 1. 2017 ke Krajskému soudu v Praze (dále jen „krajský soud“) návrh na zrušení Změny č. 1 Územního plánu odpůrkyně, vydaného jako opatření obecné povahy č. j. OOP-1/2016 zastupitelstvem obce dne 27. 9. 2016 (dále jen „změna územního plánu“), v textové a grafické části vymezující plochu Z12c (dále jen „napadená část změny územního plánu“). Podle napadené části změny územního plánu se plocha Z12c převádí z územní rezervy na zastavitelnou plochu pro typ využití OK  občanské vybavení – komerční zařízení plošně rozsáhlá. Plocha Z12c má spolu s již zastavitelnými plochami Z12a a Z12b do budoucna tvořit komerční zónu Čestlice – Jih.

Krajský soud v záhlaví označeným rozsudkem (dále jen „napadený rozsudek“) napadenou část změny územního plánu zrušil, a to ke dni právní moci napadeného rozsudku. Aktivní legitimace navrhovatele k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy se zakládá pouhým tvrzením dotčení na právech (viz blíže usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 Ao 1/2009). Krajský soud dospěl k závěru, že tvrzení navrhovatelky o zásahu do jejího vlastnického práva a práva na samosprávu, spočívajícího v ovlivnění kvality života a dalšího rozvoje na území navrhovatelky, je dostačující, jelikož je evidentní, že přeřazení plochy Z12c (která se nachází na okraji území odpůrkyně v těsném sousedství s obcí Průhonice a navrhovatelkou) z plochy územní rezervy na zastavitelné území s předpokládaným využitím pro rozsáhlé komerční centrum je způsobilé ovlivnit život na území navrhovatelky a její další rozvoj měrou nikoli zanedbatelnou. Krajský soud dále uvedl, že pod pojem veřejnost dle čl. 2 odst. 4 Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 124/2004 Sb.m.s., dále jen „Aarhuská úmluva“) lze zahrnout i právnické osoby práva veřejného, tedy i obec, není-li v pozici správního orgánu. Obec může být ovlivněna environmentálním rozhodováním sousední obce, může tak být rovněž dotčenou veřejností ve smyslu čl. 2 odst. 5 Aarhuské úmluvy, která je oprávněna brojit proti opatření obecné povahy i bez dotčení vlastnického práva ke konkrétním nemovitostem. Nadto lze aktivní legitimaci navrhovatelky dovodit i z § 1 a § 2 odst. 2 zákona č. 128/2008 Sb., o obcích (obecní zřízení).

Při věcném posouzení krajský soud shledal důvodnou námitku porušení zásady ochrany zemědělského půdního fondu. Účelem napadené části změny územního plánu je umožnění výstavby komerčního centra na ploše Z12c, což však nelze považovat za převažující veřejný zájem ve smyslu § 4 odst. 3 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu. Veřejný zájem zahrnuje podle krajského soudu především veřejné společensky významné stavby (např. dopravní infrastrukturu, stavby určené k obraně státu či k ochraně před živelními pohromami). Výstavba komerčního areálu může představovat veřejný zájem ve smyslu citovaného zákonného ustanovení pouze ve zcela výjimečném případě, o který však v posuzované věci nejde, neboť se jedná o výstavbu dalšího komerčního centra v oblasti, ve které se v současnosti již řada obdobných staveb nachází.

Krajský soud odmítl argumentaci odpůrkyně, že převažujícím veřejným zájmem je zájem na předcházení povodňových stavům v oblasti Černého potoka. Ustanovení § 4 odst. 3 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu je třeba vykládat v souvislosti s § 4 odst. 1 téhož zákona, přípustné by tedy bylo pouze vynětí půdy ze zemědělského půdního fondu v rozsahu nezbytném pro umístění ochranných staveb (např. retenčních nádrží). V posuzovaném případě však dochází k rozsáhlému vynětí půdy I. a II. třídy ochrany pro realizaci ryze soukromého zájmu investora, který se výměnou zavázal provést opatření, která mají zlepšit hydrologické poměry v dané lokalitě. Takový postup je dle krajského soudu obecně legitimní, nemůže však vést k ospravedlnění vynětí zhruba 19 ha nejkvalitnější půdy ze zemědělského půdního fondu, neboť by se tím stal systém ochrany zemědělského půdního fondu zcela nefunkčním. Nadto krajský soud podotkl, že riziko povodňových stavů by pravděpodobně bylo samotnou realizací komerčního centra zvýšeno, neboť retenční schopnosti plochy Z12c se po jejím zastavění podstatně sníží. Krajský soud tedy neshledal existenci veřejného zájmu výrazně převažujícího nad zájmem na ochraně zemědělského půdního fondu, zábor půdy je tedy nezákonný. Dodal, že tuto otázku je třeba posuzovat již ve fázi projednávání územního plánu, přestože k samotnému vynětí půdy ze zemědělského půdního fondu v této fázi ještě nedochází (viz blíže rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 Aos 1/2013).

Krajský soud dále posuzoval, zda shledaná nezákonnost napadené části změny územního plánu může zasáhnout do veřejných subjektivních práv navrhovatelky. Navrhovatelka je územním samosprávným společenstvím občanů, a je tedy povinna pečovat o jejich potřeby a zájmy. Navýšením plochy určené k zastavění dojde ke zvýšené stavební činnosti a nárůstu dopravy a s ní spojených imisí, které tak značně zasáhnou do pohody bydlení všech občanů navrhovatelky (tedy nejen vlastníků nemovitostí). Zda bude na předmětné ploše zemědělská půda nebo obchodní centrum, může mít tedy dopad na navrhovatelku a její občany. Ve fázi přijímání územního plánu lze sice pouze odhadovat, jak významné by takové navýšení imisí bylo, nicméně sama skutečnost [uvedená i ve Vyhodnocení vlivů návrhu změny č. 1 územního plánu Čestlic na životní prostředí, část A vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území (dále jen „vyhodnocení vlivů na životní prostředí“)], že k nikoli zanedbatelnému nárůstu dojde, je dostatečná, aby založila aktivní věcnou legitimaci navrhovatelky. Z výše uvedených důvodů krajský soud uzavřel, že napadená část územního plánu je nezákonná. Krajský soud se proto blíže již nezabýval jednotlivými dílčími námitkami, které navrhovatelka vznesla proti napadené části územního plánu a proti vyhodnocení vlivů na životní prostředí v otázce ochrany zemědělského půdního fondu a hydrologických poměrů v dané lokalitě a rovněž námitkami směřujícími proti dílčím aspektům Stanoviska k posouzení vlivů provádění územního plánu na životní prostředí Krajského úřadu Středočeského kraje ze dne 5. 9. 2016, č. j. 120756/2016/KUSK (dále jen „krajský úřad“ a „stanovisko SEA“). Námitky týkající se rozporu napadené části změny územního plánu s § 55 odst. 4 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), a jejího nedostatečného odůvodnění, pokud jde o soulad s cíli a úkoly územního plánování, jako nedůvodné zamítl.

Odpůrkyně a osoby zúčastněné na řízení IV) a V) (dále jen „stěžovatelka I“, „stěžovatelka II“ a „stěžovatelka III“, společně označovány jako „stěžovatelky“) podaly proti napadenému rozsudku samostatné kasační stížnosti z důvodů dle § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Vzhledem k jejich obsáhlosti a obsahové podobnosti přikročil Nejvyšší správní soud pouze ke stručné a společné rekapitulaci hlavních stížních námitek. Vycházel při tom z principu, že strany znají spor, a není tedy nezbytné v narativní části rozsudku uvádět veškerou stížní argumentaci. To však neznamená, že by Nejvyšší správní soud nepřihlédl ke každé námitce.

Stěžovatelky předně namítají absenci aktivní procesní legitimace navrhovatelky. Podle stěžovatelek II a III obec nemá pravomoc podat návrh na zrušení územního plánu jménem svých občanů a na ochranu jejich práv, neboť pro to postrádá zákonné zmocnění. Ustanovení § 2 odst. 2 obecního zřízení je normou teleologické povahy bez vlastního normativního obsahu. Obec rovněž nemůže úspěšně namítat dotčení práv jiných vlastníků nemovitostí v území regulovaném opatřením obecné povahy (rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 8 Ao 5/2011). Obdobně není navrhovatelka aktivně legitimována k uplatnění námitky stran porušení práva na pohodu bydlení, neboť to svědčí pouze konkrétním osobám, které v dané lokalitě bydlí (rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 As 7/2011).

Stěžovatelky zdůrazňují, že obec si nemůže přisvojit pozici ochránce veřejného zájmu v dané lokalitě. K tomu jsou určeny především tzv. dotčené správní orgány, které v dané věci zaujaly zcela opačná stanoviska. Návrh na zrušení opatření obecné povahy není koncipován jako actio popularis, ale jako nástroj k ochraně subjektivních práv. Aktivní legitimaci k podání žaloby ve veřejném zájmu soudní řád správní přiřknul pouze veřejnému ochránci práv a nejvyššímu státnímu zástupci, obcím pak pouze v otázce opatření obecné povahy kraje. V předmětném typu řízení tak zákonodárce neučinil, přičemž na základě doktríny tzv. racionálního zákonodárce lze dovodit, že k tomu měl řádný důvod, např. zamezit bojům sousedících obcí ohledně využití jejich území.

Stěžovatelky dále namítají, že navrhovatelka nemůže být přijetím změny územního plánu ani potenciálně dotčena na svých hmotných právech, neboť žádný vliv (např. exhalace, hluk, zápach apod.) posuzované části změny územního plánu na majetek navrhovatelky není reálný. Žádná z navrhovatelkou vlastněných nemovitostí s územím dotčeným změnou územního plánu nesousedí, obecní úřad navrhovatelky je například od daného území vzdálen více jak 1 km. Aktivní procesní legitimaci navrhovatelky nelze založit pouze na tom, že v důsledku změny územního plánu dojde ke zvýšení dopravy na dálnici D1 a tím i ke zvýšení hluku z dálnice, neboť téměř všechny změny územních plánů obcí v České republice mohou v konečném důsledku zvýšit dopravu na dálnici D1 při příjezdu do Prahy. Stěžovatelky rovněž upozorňují, že změna územního plánu nezakládá právo neprodleně realizovat stavbu, ale pouze právo projednat její umístění ve správním řízení, kterého se může navrhovatelka zúčastnit.

Aktivní procesní legitimaci navrhovatelky nelze podle stěžovatelek dovodit ani z Aarhuské úmluvy. Pojem dotčené veřejnosti ve smyslu čl. 2 odst. 5 Aarhuské úmluvy se týká pouze osob, jejichž právo na životní prostředí je konkrétně a odůvodnitelně dotčeno (k tomu viz např. i stanovisko generální advokátky Kokott ve věci C-570/13, Karoline Gruber). Stěžovatelky dále namítají, že obec nelze podřadit pod pojem „sdružení osob“ ve smyslu čl. 2 odst. 4 Aarhuské úmluvy. Specifičnost práv přiznaných environmentálním spolkům je odůvodněna zvláštní povahou těchto právnických osob, jejichž primárním účelem je ochrana životního prostředí. Obec není dobrovolným sdružením občanů hájících jeden společný zájem. Jedná se naopak o veřejnoprávní korporaci, jejímž členem musí být každý jednotlivec obývající její území, přičemž občané obce mohou mít často i protichůdné zájmy. Obec rovněž postrádá „místní vztah“ k dotčenému území, který je podle výše citovaného nálezu Ústavního soudu předpokladem aktivní legitimace spolku. Výklad pojmu „dotčená veřejnost“ tedy nelze rozšiřovat na obce, které mají jiné nástroje k ovlivnění charakteru a využití svého území, a umožnit jim tak účelově disponovat s nástroji, které náležejí pouze jednotlivcům či specifickým právnickým osobám se zvláštním předmětem činnosti. Stěžovatelky dále zdůrazňují, že podle Ústavního soudu nemá Aarhuská úmluva přímý účinek (nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 59/14), k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy je tedy třeba vnitrostátního zákonného zmocnění. Ve vztahu k environmentálním spolkům takové zmocnění Ústavní soud dovodil z § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny (nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 59/14), ve vztahu k obcím takové zmocnění nicméně neexistuje (a nelze dovodit ani z § 2 odst. 2 obecního zřízení, jak již bylo uvedeno výše). Stěžovatelky závěrem doplňují, že Aarhuská úmluva se vztahuje pouze na práva veřejnosti ve vztahu k ochraně životního prostředí, nikoli jiných veřejných zájmů jako ochrana půdního fondu.

K aktivní věcné legitimaci stěžovatelky konstatují, že navrhovatelkou tvrzené dotčení práv (práva na samosprávu a práva vlastnického) nekoresponduje s důvody návrhu (veřejný zájem na ochraně půdního fondu, ochrana nezastavěného území, nedostatečná proporcionalita přijatého řešení), přičemž napadený rozsudek je v této části nepřezkoumatelný. Krajský soud se nevypořádal s tím, jaké konkrétní území bude změnou územního plánu dotčeno a nad obvyklou míru zatíženo imisemi, ani k jakému konkrétnímu nárůstu dopravy může z důvodu změny územního plánu dojít. Pro tvrzení navrhovatelky a závěr krajského soudu ohledně dotčení práv navrhovatelky chybí jakékoli důkazy a bližší argumentace. S posuzovanou plochou Z12c nesouvisí žádná obytná oblast. Ani po budoucí výstavbě obchodní zóny se nepředpokládá zvýšení dopravy přes území navrhovatelky. V tomto ohledu stěžovatelka I odkazuje na závěry krajského soudu v rozsudku sp. zn. 48 A 60/2015. Ve věci bylo vydáno souhlasné stanovisko Krajské hygienické stanice pro Středočeský kraj (které navrhovatelka nijak konkrétně nenapadá) a vzhledem k tomu, že zatím nebyl umístěn konkrétní stavební záměr, nebyla ani navržena předpokládaná kompenzační opatření.

Stěžovatelka I zdůrazňuje zásah do svého práva na samosprávu a s tím související pravomoci vydávat územně plánovací dokumentaci. Vydávání územně plánovací dokumentace je výrazem ústavně zaručeného práva na samosprávu. V posuzovaném řízení byla porušena zásada zdrženlivosti při přezkumu územně plánovací dokumentace. Není úkolem soudů ani oprávněním navrhovatelky jako sousední obce hledat nejlepší řešení pro územní uspořádání společenství, jehož právo na samosprávu je ústavně garantováno. Stěžovatelka I dále namítá, že je třeba chránit vlastnické právo vlastníků pozemků dotčených změnou územního plánu a jejich legitimní očekávání. Zásahy do vlastnického práva musí mít výjimečnou povahu, musí být prováděny z ústavně legitimních důvodů, v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším způsobem, nediskriminačně, s vyloučením libovůle a na základě zákona. Stěžovatelky II a III zdůrazňují, že krajský soud umožnil jedné obci napadat územní plán druhé obce, čímž v rozporu se stávající judikaturou připustil právo navrhovatelky stát se univerzálním dohlížitelem nad zákonností postupu sousední obce při přijímání územního plánu.

Stěžovatelky dále brojí proti závěru krajského soudu o nezákonnosti záboru zemědělského půdního fondu. Krajský soud ve svém posouzení přeměny funkčního využití posuzované plochy nezohlednil širší lokání poměry. Že jsou pozemky tvořeny zemědělskou půdou I. a II. třídy bez dalšího neznamená, že převáží veřejný zájem na jejich zachování. Při vymezení funkčního využití území je třeba hledat rovnováhu mezi jednotlivými složkami životního prostředí a danou problematiku posuzovat komplexně. Změna územního plánu je jedním z významných prostředků zajištění trvale udržitelného rozvoje obce a ucelené urbanistické koncepce rozvíjející se již od 90. let minulého století. Rozšíření komerční zóny jí pomůže řešit palčivé problémy, zejména investice do občanské vybavenosti a do infrastruktury a ochranu před povodněmi, na které obec nemá v současnosti finanční prostředky. Zrušením změny územního plánu a zakonzervováním stávající situace dojde k ekonomickému úpadku a další devastaci posuzovaného území. Stěžovatelka I rovněž připomíná, že navrhovatelka v minulosti vyslovila souhlas se zařazením plochy R3 (nyní Z12c) jako výhledu pro komerci, přičemž v dané době bylo již zřejmé, že se jedná o rozvojovou oblast, se kterou bude spojeno navýšení dopravy.

Krajský soud nesprávně posoudil naplnění podmínek vymezených v § 4 a 5 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu. Krajskému soudu nelze přisvědčit, že odůvodnění změny územního plánu neobsahuje vymezení převažujícího veřejného zájmu ve smyslu § 4 odst. 3 téhož zákona. Veřejný zájem na rozvoji lokality stěžovatelka identifikovala a odůvodnila na str. 69 změny územního plánu. Stěžovatelka I podrobně argumentuje, že stavbu obchodního centra nelze umístit jinde, zastavitelné území obce je téměř naplněno a byla prokázána potřeba nové zastavitelné plochy. Vzhledem k umístění stejného obchodního zařízení na Černém mostě i na Zličíně, ale nikoli na jihu Prahy, těžko lze prokazovat potřebu jiného umístění. Poloha u dálničních křižovatek je pro daný druh staveb natolik významná, že veřejný zájem na efektivní dopravní obsluze převážil nad veřejným zájmem na ochraně zemědělského půdního fondu. Krajský soud dle stěžovatelek zcela nekriticky přijal nepodložená tvrzení navrhovatelky, že k povodním v daném okolí nedochází. Jak vyplývá z textové části změny územního plánu (str. 28 a 29) povodně vznikají na plochách orné půdy mezi územím navrhovatelky a obce Průhonice a projevují se zaplavováním obytných území Průhonic, Čestlic a Újezdu včetně areálu Dendrologické zahrady. Nadto, je zcela nejasné a nesrozumitelné, z čeho krajský soud dovozuje svá zjištění, že realizace záměru, který počítá s rozsáhlými retenčními opatřeními, zhorší opakující se povodňové stavy. Vybudování vodohospodářských staveb na Černém potoce umožní dle stěžovatelek II a III lepší hospodaření s vodou v krajině. Dále je třeba zohlednit, že hospodářská využitelnost území dotčeného změnou územního plánu již není udržitelná. Předmětné území se nachází v trojúhelníku mezi dálnicí D1, obchodní zónou a účelovou komunikací, která ústí na kruhový objezd. Území je tedy těžko dostupné pro zemědělské obhospodařování a potenciální zemědělská výroba je vystavena exhalacím z dálnice D1. Stěžovatelky rovněž připomínají, že vyjmutí půdy ze zemědělského půdního fondu neznamená, že bude hodnotná zemědělská půda zničena a znehodnocena. Investor v souladu se zákonem na svůj náklad celou mocnost ornice snímá a odváží na blízké pole, které je dosud obhospodařováno.

Stěžovatelky krajskému soudu vytýkají, že při posouzení vhodnosti vynětí posuzované plochy ze zemědělského půdního fondu nezohlednil stanoviska dotčených správních orgánů, které se ke změně územního plánu vyjádřily kladně. Nalézání a definování veřejného zájmu v konkrétním případě je s ohledem na dělbu moci úkolem především správních orgánů, které jsou k tomu personálně a odborně vybaveny. Orgán ochrany zemědělského půdního fondu svůj postup konzultoval s ministerstvem životního prostředí a své kladné stanovisko řádně odůvodnil i s přihlédnutím k širším souvislostem v území. Krajský soud tak překročil svou pravomoc při přezkumu opatření obecné povahy. Bez bližší znalosti posuzované lokality, potřebných odborných znalostí a bez toho, aby se vypořádal s kladnými stanovisky dotčených správních orgánů, rozhodl o převážení veřejného zájmu na ochraně zemědělského půdního fondu v dané lokalitě, čímž porušil zásadu zdrženlivosti a minimalizace zásahů do územního plánování.

Podle stěžovatelek II a III krajský soud pochybil, když neprovedl test proporcionality ve vztahu k právům dotčených subjektů a jiných veřejných zájmů. Při přezkumu územních plánů vymezil Nejvyšší správní soud algoritmus, jehož součástí je v posledním kroku i test proporcionality a zásada minimalizace zásahů do územních plánů (rozsudky sp. zn. 1 Ao 1/2006 či 2 Ao 6/2010). V procesu územního plánování dochází k vážení řady zájmů soukromých i veřejných, výsledkem pak musí být politické rozhodnutí o upřednostnění některých zájmů před jinými se současným zachováním testu proporcionality a ochrany základních práv před svévolnými a excesivními zásahy (rozsudek 6 Ao 6/2010). Při posouzení zákonnosti posuzované části změny územního plánu nebylo dle stěžovatelek II a III sporné to, že je vyjímána zemědělská půda I. a II. třídy ochrany, nýbrž to, zda pozitivní změny spojené se změnou územního plánu převáží nad veřejným zájmem na ochraně zemědělské půdy. V tomto kroku Nejvyšší správní soud rovněž aplikuje zásadu minimalizace zásahů do územních plánů.

Obdobně jako u shrnutí stížních námitek Nejvyšší správní soud i v této části přikročil pouze ke stručné a společné rekapitulaci podaných vyjádření. Vzhledem ke značné obsahové podobnosti podaných vyjádření Nejvyšší správní soud v rekapitulaci vyjádření osoby zúčastněné na řízení VI) pouze doplnil argumenty, které nebyly uplatněny navrhovatelkou. Navrhovatelka ve svých vyjádřeních ke kasačním stížnostem předně upozorňuje na rozdíl mezi procesní a věcnou aktivní legitimací. Aktivní procesní legitimace je procesní podmínkou řízení, jejíž nedostatek vede k odmítnutí návrhu jako podaného osobou neoprávněnou, věcná legitimace souvisí se samotnou důvodností návrhu. Aktivní procesní legitimace je založena pouhým logicky konsekventním tvrzením, že byl navrhovatel na svých právech zkrácen, přičemž podat návrh na zrušení územního plánu může i vlastník pozemku v sousední obci (rozsudek sp. zn. 4 Ao 2/2009). Není tedy rozhodné, že předmětem regulace je území odpůrkyně a nikoli navrhovatelky. Aktivní procesní legitimace navrhovatelky je dána jejím vlastnickým právem k nemovitostem a jejím ústavně zaručeným právem na samosprávu. Podle judikatury civilních soudů, pokud jsou občané rušeni imisemi při oprávněném užívání nemovitostí ve vlastnictví obce, je jimi při výkonu svého vlastnického práva rušena i obec, a je proto oprávněna podat sousedskou žalobu (rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 2 Cdon 330/97).

V judikatuře Nejvyššího správního soudu došlo vlivem nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 59/14 k rozšíření pojetí „místního vztahu“ k regulovanému území. I když je třeba vnímat rozdíl mezi spolkem na ochranu životního prostředí a obcí, Ústavní soud v citovaném nálezu vyslovil obecnější závěry, a to, že práva komunity mohou být dotčena šířeji. Vady územního plánu jsou v negativním smyslu způsobilé dotknout se oprávněných zájmů občanů žijících na příslušném území, mohou významně ztížit naplnění koncepce územním plánem zamýšlené, a ohrozit tak jeho společenskou funkci. Navrhovatelka je jako sdružení svých občanů vykonávající jejich právo na samosprávu oprávněna hájit jejich zájmy, a to včetně práva na životní prostředí. Řešení negativních důsledků komerční zóny Čestlice je důležitým politickým tématem v obci. Politické hnutí s programem na zamezení rozšiřování velkých komerčních staveb v okolí získalo v komunálních volbách přes 70 % hlasů, postup navrhovatelky má tedy podporu drtivé většiny občanů obce. Environmentální spolky jsou pouze podmnožinou dotčené veřejnosti (Aarhuská úmluva v tomto ohledu neobsahuje taxativní výčet), přičemž s ohledem na ústavně zaručené právo na samosprávu je toto postavení vhodné přiznat i obcím. Český zákonodárce počítá s participací obcí v celé řadě institutů týkajících se ochrany životního prostředí (např. posuzování vlivů na životní prostředí nebo procesy v rámci integrovaného povolení). Navrhovatelka uznává, že závěry krajského soudu jsou v jistém smyslu průlomové, ale rozhodně nejsou v rozporu se stávající judikaturou. Obec nemá automatickou procesní legitimaci, musí splnit podmínku dotčení veřejných subjektivních práv. Navrhovatelka rovněž podotýká, že § 2 odst. 2 obecního zřízení byl zmíněn pouze podpůrně. Osoba zúčastněná na řízení VI) upozorňuje, že obec má podle § 2 odst. 2 a § 83 odst. 1 obecního zřízení povinnost vystoupit proti zhoršování životních podmínek svých občanů, což navrhovatelka v kontrastu s obcí Průhonice řádně činí.

Navrhovatelka dále namítá, že se nestaví do role generálního dohlížitele na výkon veřejné správy, neboť napadá pouze tu část územního plánu, která se dotýká jejích subjektivních práv. Neobává se, že se stane běžnou praxí, že obce budou navzájem napadat své územní plány, neboť ve většině případů nemají plochy a koridory vymezené v územním plánu vliv na území druhé obce. Plocha dotčená napadenou částí územního plánu je dle navrhovatelky plochou nadmístního významu ve smyslu § 2 odst. 1 písm. h) stavebního zákona. Před novelou stavebního zákona by posuzovaný záměr musel být vymezen v zásadách územního rozvoje, což by zakládalo nepochybnou aktivní legitimaci navrhovatelky podle § 101a odst. 2 s. ř. s. Navrhovatelka rovněž upozorňuje na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu sp. zn. 3 Ao 9/2011, které se týkalo aktivní legitimace městské části hlavního města Prahy k podání návrhu na zrušení územního plánu hlavního města Prahy. Rozšířený senát dovodil, že základem pro aktivní legitimaci nemusí být pouze majetková práva, ale rovněž právo na samosprávu, které může být dotčeno i v důsledku zhoršení životního prostředí a zdraví obyvatel. Odkaz stěžovatelek na rozsudek sp. zn. 8 Ao 5/2011 je nepřípadný. Daný rozsudek se týkal situace, kdy jeden vlastník argumentoval zájmy jiných vlastníků. Navrhovatelka rovněž upozorňuje, že je třeba se bránit proti vlivům plánované komerční zóny již ve fázi územního plánování a střežit svá práva včas (rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 7 As 13/2010).

K aktivní věcné legitimaci navrhovatelka uvádí, že v řízení bylo prokázáno, že záborem zemědělského půdního fondu pro účely komerční zóny dojde k tvrzenému zkrácení na právech, tedy k dotčení hlukem, exhalacemi, prašností a jinými imisemi způsobenými navýšením dopravy (viz vyhodnocení vlivů na životní prostředí). V rozsudcích sp. zn. 1 Ao 2/2010 a 5 As 37/2014 navrhovatelé úspěšně namítali dotčení svých práv neodůvodněným záborem zemědělské půdy a s tím souvisejícími negativními dopady budoucí výstavby a jejího provozu. Navrhovatelka dále zdůrazňuje, že v rozporu s tvrzením stěžovatelek k navýšení dopravy přes území navrhovatelky dojde, a to kvůli dopravě do komerční zóny z okolních vesnic (již nyní se přes území navrhovatelky projíždí při dopravních kolonách na dálnici D1 a silnici E50). Pozemek navrhovatelky parc. č. X přímo sousedí s plochou dotčenou změnou územního plánu a pozemky parc. č. X, X a X jsou místními komunikacemi, přes které nepochybně bude směřovat tranzitní doprava do plánované komerční zóny. Navrhovatelka je vlastníkem předmětných pozemků ze zákona, musí o ně pečovat a investovat do jejich údržby, zvýšení počtu projíždějících aut tak bude mít bezpochyby dopad na stav těchto komunikací. Zvýšená doprava navíc bude směřovat i přes střed obce a zde umístěná veřejná prostranství. Vzdálenost obecního úřadu od posuzované plochy není rozhodující, neboť dotčení práv navrhovatelky je způsobeno imisemi z dopravy vyvolanými budoucím užíváním komerční zóny. Navrhovatelka rovněž upozorňuje, že plánovaná komerční zóna je od území stěžovatelky I oddělena dálnicí a již stávající zástavbou, zatímco s územím navrhovatelky přímo sousedí. V důsledku je tak mnohem více dotčeno její území. Závěrem uvádí, že se nejedná o zajištění vyšší pohody bydlení, nýbrž o zabránění zhoršení situace, která je již nyní i v důsledku komerční zástavby kritická.

K nezákonnosti záboru zemědělského půdního fondu navrhovatelka uvádí, že veřejný zájem je neurčitým právním pojmem, jehož výklad ze strany správních orgánů mají soudy pravomoc přezkoumávat. Navrhovatelka považovala od počátku stanovisko SEA i souhlas krajského úřadu se záborem zemědělského půdního fondu za nezákonné. Jelikož se však jednalo o podkladové správní akty, které nelze samostatně přezkoumat, mohla je napadnout až v nynějším řízení. Ze zákona o ochraně zemědělského půdního fondu vyplývá, že veřejný zájem na ochraně půdního fondu se presumuje. Bylo tedy úkolem stěžovatelky I identifikovat a odůvodnit jiný převažující veřejný zájem. V posuzované věci se jedná o jednu z nejkvalitnějších půd. V rozporu s tvrzením stěžovatelek je půda v současnosti obhospodařována. Závěr o údajné nerentabilitě plochy je ryze spekulativní a zcela nepodložený. Navrhovatelka zdůrazňuje, že zákonem č. 41/2015 Sb. došlo ke změně § 4 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu a zákonnému ukotvení pravidla, že zemědělskou půdu vyšší kvality lze vyjímat pouze výjimečně, pokud to odůvodňuje převažující veřejný zájem. Z důvodové zprávy k citované novele lze podle navrhovatelky jednoznačně dovodit, že zákonodárce neměl v úmyslu umožnit zábor nejkvalitnější zemědělské půdy pro účely soukromých komerčních zařízení. Obdobná obchodní centra jsou navíc již vybudována v okolí Prahy, v dojezdové vzdálenosti 30 minut, což ostatně dokládá i to, že obchodní centra lze umístit i jinde než v blízké vzdálenosti k obytné zástavbě či na zemědělské půdě nejvyšší kvality. Argumentace stěžovatelky I, že změna územního plánu je součástí ucelené a dlouho se rozvíjející koncepce oblasti Čestlice – Jih, tuto zákonnou změnu přehlíží. Pouhá návaznost na vymezené zastavitelné plochy navíc nemůže bez dalšího založit převažující veřejný zájem.

Namítaný veřejný zájem na ochraně před povodněmi je podle navrhovatelky účelový. Posuzované území není postihováno povodněmi, plánovanou stavbou se retenční schopnosti plochy ještě zhorší a případné povodňové riziko lze řešit vhodnějším způsobem než vybudováním obchodního centra. Že území není postihováno povodněmi, navrhovatelka dokládá pedologickým průzkumem předloženým v řízení před krajským soudem, územním plánem stěžovatelky I z roku 2010, kde je výslovně uvedeno, že oblast se nenachází v záplavovém území, a stanoviskem SEA. Záplavy Dendrologické zahrady nijak s posuzovaným územím nesouvisí, neboť se nachází na druhé straně dálnice a potok, který do zahrady vede, vychází z retenční nádrže aquaparku ležícího na druhé straně dálnice. Navrhovatelka rovněž souhlasí s krajským soudem v tom, že pokud je předcházení povodním převažujícím veřejným zájmem, pak je přípustný zábor zemědělského půdního fondu pouze v rozsahu nezbytném pro umístění ochranných staveb. Navrhovatelka dále uvádí, že to, že se retenční schopnosti posuzované plochy zhorší, vyplývá zcela jednoznačně ze spisového materiálu, zejména z vyhodnocení vlivu na životní prostředí. Upozorňuje, že proti navázání posuzované plochy na stávající infrastrukturu podala v červnu 2015 správní žalobu a že územní řízení spojená s plochou Z12a byla soudem shledána nezákonnými. Předchozí nezákonné postupy tedy nemohou současné řízení nijak legitimizovat. Argumentaci stěžovatelky I, že nemá finanční prostředky na řešení místních problémů, vyvrací poukazem na rozpočet stěžovatelky I, který je značně vyšší než rozpočty sousedních obcí se srovnatelným počtem obyvatel. Jakkoli může být financování infrastruktury prostřednictvím developera pochopitelné, nezakládá to bez dalšího veřejný zájem na záboru zemědělské půdy.

Ohledně námitky týkající se neprovedení testu proporcionality navrhovatelka uvádí, že vzhledem k tomu, že krajský soud zrušil napadenou část změny územního plánu pro rozpor s kogentními právními normami, bylo by zkoumání jeho proporcionality vůči právům navrhovatele nadbytečné. Při aplikaci testu proporcionality mají sice soudy postupovat zdrženlivě, v daném případě však test proporcionality proveden nebyl. Závěrem navrhovatelka uvádí, že citované usnesení č. j. 48 A 60/2015 – 107 není pro posuzovanou věc relevantní, neboť intenzita přezkumu opatření obecné povahy je oproti předběžnému opatření odlišná. K námitce týkající se souhlasu z roku 1999 navrhovatelka uvádí, že od roku 1999 došlo ke značné změně jak v území, tak i v postoji obyvatel obce, které se projevilo i ve výsledku komunálních voleb. Navrhovatelka dále namítá, že právo obce na samosprávu v podobě územního plánování není neomezené, právní předpisy naopak stanovují celou řadu podmínek, které vůli zastupitelstva omezují. Jedním z těchto limitů je i veřejný zájem na ochraně zemědělského půdního fondu jako základního přírodního bohatství, který je chráněn kogentními právními předpisy. Pro úplnost navrhovatelka poznamenává, že osoba zúčastněná na řízení I je zastupitelem a zároveň vlastníkem pozemků dotčených změnou územního plánu, hlasování se nicméně účastnila, aniž by nahlásila střet zájmů ve smyslu § 83 odst. 2 obecního zřízení.

Osoba zúčastněná na řízení VI) ve svých vyjádřeních ke kasačním stížnostem namítá, že plánovaná výstavba „megalomanského obchodního centra“ povede k významnému zhoršení životních podmínek osob žijících v sousedních obcích. Vzhledem k oddělení plánované komerční zóny od území stěžovatelky I budou všechny negativní vlivy z výstavby i provozu této stavby dopadat na obec Průhonice, jejíž obytné čtvrti bezprostředně souvisejí s posuzovanou plochou, a na navrhovatelku. Ohledně navýšení dopravy na území navrhovatelky osoba zúčastněná na řízení VI) odkazuje na strany 20 a 21 vyhodnocení vlivů návrhu změny územního plánu na životní prostředí a vyzdvihuje, že podle textové části změny územního plánu lze očekávat intenzitu dopravy zhruba 9500 voz./den v jednom směru. Z uvedeného vyhodnocení vyplývá, že křižovatka u výjezdu 8 nebude mít dostatečnou kapacitu (str. 44). Osoba zúčastněná na řízení VI) dále upozorňuje, že průměrná hodnota benzo(a)pyrenu překračuje v inkriminovaném prostoru imisní limity podle zákona č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, ve znění pozdějších předpisů. Plánovanou stavbou a jejím provozem dojde k dalšímu zhoršování imisní situace. Osoba zúčastněná na řízení VI) proto nesouhlasí s tvrzením, že dané umístění komerční zóny je v souladu s veřejným zájmem na ochraně zdraví. Již vybudovaná protihluková stěna u výjezdu 8 ke snížení hluku nepřispěla, neboť je nižší než na místě rostoucí vegetace.

Souhlasné stanovisko orgánu ochrany zemědělského půdního fondu osoba zúčastněná na řízení VI) považuje za nedostatečně odůvodněné a nesprávné. Obhospodařování pozemků je minimálně průměrné a výrazně se zlepší v důsledku vybudování nové obslužné komunikace. Stěžovatelky rovněž desinterpretují zákon o ochraně zemědělského půdního fondu a jeho systematiku obracejí, když požadují prokázání veřejného zájmu na zachování zemědělského půdního fondu. I pokud by bylo přistoupeno na argumentaci stěžovatelek o převažujícím veřejném zájmu, zábor zemědělského půdního fondu by bylo třeba provést v menším rozsahu. Dále osoba zúčastněná na řízení VI) zpochybňuje argument o zachování ornice, neboť není specifikováno, v jakém objemu bude ornice opravdu převezena a navrstvením ornice na jinou ornici dojde logicky k celkovému úbytku celkové orné plochy. Stěžovatelky se nijak nevypořádávají s tím, že stanovisko SEA hodnotí změnu územního plánu negativně. Krajský soud se se stanovisky dotčených správních orgánů dostatečně zabýval (v odůvodnění odkazuje na skutkový stav popsaný ve změně územního plánu a na vyhodnocení vlivů na životní prostředí). Souhlasné stanovisko Krajské hygienické stanice pro Středočeský kraj č. j. KHSSC 44398/2014 ze dne 24. 9. 2014 je zastaralé, nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů a v rozporu s aktuálnějším vyhodnocením vlivů na životní prostředí. Osoba zúčastněná na řízení VI) závěrem uvádí, že za současného stavu veřejné správy jsou správní soudy v podstatě jedinými garanty veřejného zájmu.

Osoba zúčastněná na řízení VI) dále namítá, že závěr krajského soudu o zhoršení hydrogeologické situace je zcela jasně založen na závěrech vyhodnocení vlivů na životní prostředí, ve kterém je na str. 55 uvedeno, že na ploše Z12c dojde oproti současnému stavu ke 12ti násobnému navýšení odtoku povrchových vod. Stěžovatelka I neprokázala, že by plánované retenční nádrže byly schopny absorbovat takovéto navýšení odtoku povrchových vod. Tvrzení, že výstavbou dojde ke zlepšení hydrogeologických poměrů, je dle osoby zúčastněné na řízení VI) zcela zavádějící. Osoba zúčastněná na řízení VI) se ohrazuje proti zavádějící argumentaci, že bez výstavby gigantického obchodního centra nebude možné realizovat žádná protipovodňová opatření. Černý potok posuzovaným územím ani neprotéká, tento spor se jej tedy netýká. Riziko podmáčení vzniká na plochách Z12a a Z12b, nikoli na ploše Z12c. Pouze z důvodu nesprávně provedených meliorací může v případě dlouhotrvajícího silného deště dojít na posuzované ploše k podmáčení a tato voda pak může dotéct až do Černého potoka. Zlepšení hydrologických poměrů je tedy třeba řešit primárně na plochách Z12a a Z12b. Osoba zúčastněná na řízení VI) rovněž zpochybňuje, že plánované retenční nádrže budou opravdu vybudovány. Osoba zúčastněná na řízení VI) rovněž trvá na tom, že došlo k porušení cílů a úkolů územního plánování. Osoba zúčastněná na řízení VI) rovněž upozorňuje na rozpory v argumentaci stěžovatelek, které na jednu stranu uvádějí, že se jedná pouze o velmi obecné podmínky zástavby, na druhou stranu již hovoří o zcela konkrétním obchodě. Dle osoby zúčastněné na řízení VI) je vhodné a ústavně konformní, že stát omezuje vlastnická práva jednotlivců ve veřejném zájmu a tím zamezuje zastavění okolí Prahy obchodními centry.

Osoba zúčastněná na řízení VI) dále upozorňuje na vzájemné propojení stěžovatelek, které překračuje běžnou míru konfliktu zájmů. Osoby zúčastněné na řízení I a II jsou členy zastupitelstva stěžovatelky I a zároveň vlastníky dotčených pozemků, jejichž hodnota posuzovanou změnou územního plánu značně navýšila. Stěžovatelka I tedy nejedná v zájmu svých obyvatel, nýbrž v ekonomickém zájmu svých zastupitelů. Připomíná, že územní plánování je výkonem samostatné působnosti obce a nemá sloužit soukromým zájmům vlastníků pozemků.

Stěžovatelka I ve své replice na vyjádření navrhovatelky a osoby zúčastněné na řízení VI) trvá na absenci věcné legitimace navrhovatelky, která po celou dobu řízení před soudy neuvedla žádné konkrétní a logicky konsekventní tvrzení o dotčenosti jejích práv, její tvrzení jsou spekulativní a nehodnověrná. Odkaz na rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 2 Cdon 330/97 je nepřiléhavý, neboť se jednalo o tzv. sousedskou žalobu, kde platí zcela jiné principy než v řízení o zrušení opatření obecné povahy. Posuzovaná změna územního plánu navíc nevyvolává žádné imise na území navrhovatelky. Dále upozorňuje na irelevantnost výsledků komunálních voleb ve vztahu k aktivní legitimaci. Podle rozsudku sp. zn. 1 As 121/2016 musí osoby z řad dotčené veřejnosti ve smyslu Aarhuské úmluvy splnit podmínky pro přípustnost správní žaloby stanovené vnitrostátním právním řádem. Stěžovatelka I připomíná, že Aarhuská úmluva není přímo aplikovatelná a upozorňuje, že tvrzení, že plocha Z12c je plochou nadmístního významu, navrhovatelka uplatnila až v řízení před Nejvyšším správním soudem. Navíc, posuzovaná plocha nemá žádné atributy plochy nadmístního významu, nevyjádřil se k ní ani krajský úřad, je dopravně obsluhována z území stěžovatelky I a není nijak upravena v Zásadách územního rozvoje Středočeského kraje. Z umístění dálnice D1 a sjezdů z ní je zřejmé, že veškerou dopravní i hlukovou zátěž ponese stěžovatelka I, nikoli navrhovatelka. Stěžovatelka I dále zdůrazňuje zásadu zdrženlivosti a namítá, že není úkolem soudu ani sousední obce hledat nejlepší řešení pro územní společenství občanů. Opětovně zdůrazňuje, že dotčené orgány státní správy se k záboru zemědělského půdního fondu vyjádřily kladně a krajský soud se s jejich stanovisky vůbec nevypořádal. Znovu upozorňuje na usnesení krajského soudu sp. zn. 48 A 60/2015 a namítá, že není rozhodná forma řízení, ale obsah zjištění. Ke kasační stížnosti stěžovatelek II a III uvádí, že souhlasí, že existuje veřejný zájem na hospodářském rozvoji lokality, nejedná se o soukromý zájem investora, nýbrž o dlouhodobou koncepci plánování. Zastavení přirozeného vývoje obce by znamenalo zásah do trvale udržitelného rozvoje a dlouhodobé urbanistické koncepce.

Stěžovatelky II a III ve své replice k vyjádření navrhovatelky a osoby zúčastněné na řízení VI) uvádí, že napadený rozsudek není precedenční, jak uvedla navrhovatelka, nýbrž zcela v rozporu s textem zákona a dosavadní judikaturou. Změna územního plánu není vedena soukromými zájmy zastupitelů, jak naznačuje osoba zúčastněná na řízení VI), jedná se naopak o výsledek demokratického řízení obce a žádoucí spolupráce mezi soukromým sektorem a veřejnou správou. K namítané zásadě „v pochybnostech ve prospěch soudního přezkumu“ stěžovatelky II a III uvádějí, že daná zásada se vztahuje pouze na hraniční případy. V posuzovaném případě je však zřejmé, že navrhovatelka na svých právech dotčena být nemůže. Bylo by v rozporu s ústavně zaručeným právem na samosprávu, kdyby byla jakékoli sousední obci přiznána aktivní legitimace jen na základě hypotetických tvrzení o marginálním dotčení.

K aktivní procesní legitimaci navrhovatelky stěžovatelky II a III upozorňují, že v případě usnesení rozšířeného senátu sp. zn. 3 Ao 9/2011 městská část nenapadala územní plán sousední městské části, nýbrž územní plán hlavního města Prahy. Městská část je integrální součástí hlavního města Prahy, a proto se daná situace blíží spíše případu, kdy obec napadá zásady územního rozvoje kraje. Navíc byl návrh Nejvyšším správním soudem v navazujícím rozsudku stejně odmítnut pro absenci aktivní procesní legitimace. Stěžovatelky II a III dále uvádějí, že pokud soud připustí aktivní procesní legitimaci obce v nynějším řízení, § 101a odst. 2 s. ř. s. se tak stane obsoletním, neboť z daného ustanovení jednoznačně vyplývá, že podle prvního odstavce není možné přímé zkrácení obce na jejích skutečných veřejných subjektivních právech v důsledku vydání územního plánu. Napadený rozsudek fakticky umožnil actio popularis. Nemovitosti ve vlastnictví navrhovatelky nesousedí s posuzovanou plochou Z12c. Argumenty navrhovatelky by bylo možné aplikovat na změnu územního plánu jakkoli vzdálené oblasti. Dotčení navrhovatelky zvýšenou dopravou není dle stěžovatelek II a III možné, neboť je vzhledem k lokálním poměrům pro motoristy nepraktické, aby si cestu zkracovali přes území navrhovatelky. Navrhovatelka své tvrzení ohledně dopravy nijak nedoložila. Stěžovatelky II a III dále namítají, že obec není oprávněna vznášet námitky týkající se ochrany životního prostředí, pohody bydlení a hluku. Dodržení předpisů v oblasti hygieny bude navíc zjišťováno až ve fázi územního rozhodování. Dále upozorňují, že plocha je nejblíže občanské zástavbě na území stěžovatelky I, navrhovatelka je až čtvrtou nejbližší obcí. Navrhovatelka k posuzované ploše tedy nemá oproti stěžovatelce I a obci Průhonice, která změnu územního plánu nenapadla, přímý a nezprostředkovaný vztah. Stěžovatelky II a III dále uvádějí, že posuzovaná plocha Z12c není plochou nadmístního významu. Nejedná se o plochu, která může podstatně a skutečně ovlivnit sousední obec.

Stěžovatelky II a III dále uvádějí, že na tom, že postavení obce je zásadně odlišné od postavení spolku, nic nemění ani argumentace navrhovatelky ohledně výsledků komunálních voleb. Stěžejní rozdíl mezi obcí a environmentálním spolkem je, že každý jednotlivý člen má stejný zájem na věci a členem spolku je právě za účelem prosazování svých zájmů. Primárním důvodem komunálních voleb není společný postup při ochraně životního prostředí. I pokud někteří občané s postupem navrhovatelky nesouhlasí, nemohou z obce vystoupit. Stěžovatelky II a III rovněž namítají, že ačkoli Aarhuská úmluva nezakazuje signatářům rozšíření práva na přístup k soudu i nad rámec úmluvy, Česká republika takové rozšíření do svého právního řádu neprovedla. Rovněž upozorňují, že Aarhuská úmluva se týká ochrany životního prostředí, nikoli jiných zájmů, např. ochrany zemědělského půdního fondu.

Stěžovatelky II a III opakovaně zdůrazňují, že napadená část změny územního plánu byla zrušena pouze z důvodu údajného porušení právních předpisů k ochraně zemědělského půdního fondu. Žádné z navrhovatelkou tvrzených práv nemá nicméně souvislost s ochranou zemědělského půdního fondu. Stěžovatelky II a III dále rozporují tvrzení navrhovatelky, že půdu je možné ze zemědělského půdního fondu vyjmout pouze pro čistě veřejně prospěšnou stavbu, a upozorňují, že vynětí ze zemědělského půdního fondu je možné i pro účely staveb rodinného bydlení či rekreace. I proto se vynětí ze zemědělského půdního fondu hradí. Důvodová zpráva považuje za relevantní veřejný zájem i hospodářský rozvoj konkrétní posuzované oblasti a ochranu obyvatel a majetku před povodněmi. Vhodnou lokalitu pro hospodářský rozvoj nelze hledat pouze na základě kvality zemědělského půdního fondu, primárním faktorem je napojení na vhodnou infrastrukturu. Lokalit typu „brownfield“ je velmi málo. Z hlediska povodňové ochrany je plánovaná zástavba lepší než stávající svažitá orná půda. Tvrzení ohledně neexistence povodní v dané lokalitě jsou neodborná a nepodložená. Dále namítají, že navrhovatelka ani osoba zúčastněná nařízení VI) nepředložily žádné skutečnosti, které by mohly vyvrátit závěry dotčených správních orgánů. Závěrem opakují, že nebyl aplikován princip proporcionality a zdrženlivosti.

Nejvyšší správní soud se kasačními stížnostmi zabýval nejprve z hlediska splnění formálních náležitostí. Konstatoval, že stěžovatelky jsou osobami oprávněnými k podání kasační stížnosti, neboť byly účastníky řízení, popř. osobami zúčastněnými na řízení, z něhož napadený rozsudek vzešel (§ 102 s. ř. s.). Kasační stížnosti byly podány včas (§ 106 odst. 2 s. ř. s.). Stěžovatelky jsou v souladu s § 105 odst. 2 s. ř. s. zastoupeny advokátem.

Nejvyšší správní soud poté posoudil důvodnost kasačních stížností a zkoumal přitom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).

Nejvyšší správní soud neshledal žádné nedostatky zakládající nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku. Důvody, které krajský soud vedly ke zrušení napadené změny územního plánu, jsou z odůvodnění seznatelné. Krajský soud vylíčil konkrétní skutkové okolnosti, o něž své rozhodnutí opřel, uvedl úvahy, kterými se řídil při posouzení důvodnosti návrhu, a popsal závěry, ke kterým na základě těchto úvah dospěl.

Nejvyšší správní soud pro přehlednost strukturoval odůvodnění následujícím způsobem: nejprve se zabýval aktivní procesní legitimací navrhovatelky (IV. A.), a následně zkoumal, zda navrhovatelka mohla být skutečně dotčena na právech napadenou částí změny územního plánu (IV. B.). Pak posoudil otázku zákonnosti záboru zemědělského půdního fondu (IV. C.).

Podle § 101a odst. 1 věta první s. ř. s. „[n]ávrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen“.

Dle usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, č. 1910/2009 Sb. NSS, aktivní legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy či jeho části je ve smyslu § 101a odst. 1 s. ř. s. dána, tvrdí-li navrhovatel, že opatření obecné povahy či procedura vedoucí k jeho vydání jsou nezákonné, a bude-li současně logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení své právní sféry příslušným opatřením obecné povahy. To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy, napadeným návrhem na jeho zrušení. Rozšířený senát dále dovodil, že „[v] případě územních plánů musí navrhovatel především plausibilně tvrdit, že existuje vztah mezi jeho právní sférou a územím, jež je územním plánem regulováno, a dále musí tvrdit, že dotčení je z povahy věci myslitelné právě danou formou právní regulace, tj. územním plánem s jeho předmětem, obsahem a způsobem regulace (viz shora již citovaný § 43 odst. 1 stavebního zákona). Územní plány regulují základní koncepci rozvoje a uspořádání, jakož i přípustné a zakázané způsoby využití určitého území. Území je prostor skládající se z pozemků a na nich umístěných věcí, především staveb. Předmětem regulace územního plánu je tedy území tvořené primárně sumou nemovitých věcí. Územním plánem mohou tedy ve své právní sféře být dotčeny ty osoby, které mají práva k nemovitostem nacházejícím se na území tímto plánem regulovaném … Výjimečně je též představitelné, aby aktivní procesní legitimace byla dána i tehdy, tvrdí-li navrhovatel, který sám není vlastníkem nemovitosti ani nemá právo k takové cizí věci na území regulovaném územním plánem, že jeho vlastnické právo nebo jiné absolutní právo k nemovitosti nacházející se mimo území regulované územním plánem by bylo přímo dotčeno určitou aktivitou, jejíž provozování na území regulovaném územním plánem tento plán (jeho změna) připouští. Typicky půjde o vlastníka pozemku sousedícího s územím regulovaným územní plánem, který by mohl být dotčen určitou aktivitou, jejíž vlivy se významně projeví i na jeho pozemku (např. exhalacemi, hlukem, zápachem apod.) nebo které povedou k významnému snížení hodnoty jeho majetku“. Jak totiž upozornil Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 18. 7. 2006, č. j. 1 Ao 1/2006 – 74, publ. pod č. 968/2006 Sb. NSS, nejpalčivější otázkou pro vlastníky pozemků nebývají dnes již problémy lokální (statické) výstavby, ale spíše problémy „mobilní“, jako je hluk, spad, znečištění, které nejsou omezeny striktně lokálně. Za těchto okolností nemusí být největší hrozbou pro vlastníky pozemků otázka, jak si budou moci zastavět pozemek vlastní, ale spíše jak bude využit pozemek sousední.

Podle doktríny mají obce možnost navrhovat zrušení územních plánů sousedních obcí, pokud by se jich dotýkaly a zasahovaly do jejich věcných práv. V tomto případě však jejich procesní legitimace nevyplývá ze zákona (tak jako je tomu v případě aktivní legitimace v řízení o zrušení opatření obecné povahy kraje dle §101a odst. 2 s. ř. s.), ale musí být standardně tvrzeno, že daným opatřením obecné povahy dojde k zásahu do konkrétního vlastnického práva (ZAHUMENSKÁ, V., BENÁK, J. Územní plány před Nejvyšším správním soudem se zaměřením na otázky věcné legitimace. Praha : Wolters Kluwer, 2016, 131 s., právní informační systém aspi).

Otázku aktivní procesní legitimace navrhovatele jako podmínku přípustnosti návrhu nelze směšovat s otázkou aktivní věcné legitimace návrhu, tedy s otázkou jeho důvodnosti. Přípustný je ten návrh, který obsahuje zákonem stanovená (tedy mj. myslitelná a logicky konsekventní) tvrzení; není však nutné, aby tato tvrzení byla pravdivá. Pravdivost tvrzení je naopak zásadní pro posouzení důvodnosti návrhu – to se však již zkoumá v řízení ve věci samé, nikoli při posuzování přípustnosti (již zmiňované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Ao 1/2009 – 120). Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu „postup podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s., tedy odmítnutí návrhu usnesením, jestliže návrh byl podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou, lze vyhradit pouze případům nedostatku procesní legitimace a jen zcela zjevným nedostatkům legitimace hmotné, zjistitelným bez pochyb okamžitě, zpravidla již ze žaloby samé. Pokud tomu tak není, musí soud návrh „propustit do řízení ve věci“, kdy teprve, vyjde-li nedostatek aktivní legitimace najevo, bude s ohledem na tuto skutečnost rozhodnuto ve věci rozsudkem“ (rozsudky ze dne 11. 6. 2009, č. j. 3 Ao 2/2009 – 93, či ze dne 18. 1. 2011, č. j. 1 Ao 2/2010 – 185).

Navrhovatelka v návrhu na zrušení napadené části změny územního plánu tvrdila dotčení práva na samosprávu a vlastnického práva k obecním nemovitostem. Podle ustálené judikatury Ústavního soudu je obec jakožto veřejnoprávní korporace nositelkou práva na samosprávu (viz např. nálezy ze dne 19. 11. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 1/96, ze dne 22. 5. 2007, Pl. ÚS 30/06, či ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11, dostupné tak jako ostatní zde uvedená rozhodnutí Ústavního soudu na http://nalus.usoud.cz), jakož i práva vlastnického. Ochrana vlastnického práva obce podmiňuje možnost faktického výkonu samosprávy (nálezy ze dne 5. 2. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 34/02, ze dne 9. 7. 2003 sp. zn. Pl. ÚS 5/03, ze dne 27. 9. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 51/06 či ze dne 23. 5. 2017, sp. zn. II. ÚS 2599/16). Ohledně práva na samosprávu rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 11. 6. 2013, č. j. 3 Ao 9/2011  219, publ. pod č. 2887/2013 Sb. NSS, výslovně dovodil, že právo na samosprávu a na výkon samostatné působnosti „patří mezi práva, jejichž dotčení se může před správním soudem městská část hlavního města Prahy dovolávat podle § 101a s. ř. s.“.

Navrhovatelka ohledně dotčení svých práv konkrétně tvrdila, že napadená část změny územního plánu bude mít podstatný vliv „na život obce a jejích občanů“. Vady územního plánu jsou dle navrhovatelky v negativním smyslu způsobilé dotknout se oprávněných zájmů občanů žijících na území a mohou významně ztížit naplnění koncepce územním plánem zamýšlené, a ohrozit tak jeho společenskou funkci. Uvedla, že je sousední obcí a že posuzovaná plocha Z12c, kde má vzniknout další komerční zóna, je na rozdíl od navrhovatelky od stěžovatelky I oddělena dálnicí, negativní vlivy se tedy projeví na území navrhovatelky. Napadená část změny územního plánu způsobí navýšení dopravy skrz území navrhovatelky, což povede v důsledku souvisejících imisí (zejména hluku) ke ztrátě pohody bydlení a omezení užívání nemovitostí ve vlastnictví obyvatel, jakož i navrhovatelky (konkrétně parcela č. st. X, jejíž součástí je stavba obecního úřadu č. p. X, parcela č. X, a pozemek parc. č. X, který je ostatní komunikací a který bezprostředně sousedí s posuzovanou plochou Z12c, všechny uvedené na LV č. X, k. ú. X).

Navrhovatelka je obcí, jejíž území bezprostředně sousedí s posuzovanou plochou, přičemž vzdálenost mezi jejím centrem a místem, kde má na ploše 19 ha vzniknout velké obchodní centrum, je kolem jednoho kilometru (viz a contrario usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 12. 2013, č. j. 3 Ao 9/2011 – 237). Nejvyšší správní soud proto považuje tvrzení navrhovatelky o dotčení práva vlastnického a práva na samosprávu z důvodu výrazného zvýšení dopravy a s tím souvisejících problémů a imisí za myslitelné a logicky konsekventní. Nejvyšší správní soud proto ve shodě s krajským soudem dospěl k závěru, že navrhovatelce náleží aktivní procesní legitimace k podání návrhu na zrušení napadené části změny územního plánu.

Nejvyšší správní soud se nicméně zcela neztotožňuje s argumentací navrhovatelky, aprobovanou krajským soudem, že obec je třeba považovat za dotčenou veřejnost ve smyslu čl. 2 odst. 5 Aarhuské úmluvy a přiznat jí tak práva vyplývající z čl. 9 Aarhuské úmluvy.

Předně nutné poznamenat, že Aarhuská úmluva se týká ochrany životního prostředí, pod které je obecně možné podřadit širokou škálu chráněných zájmů včetně cenné zemědělské půdy, jak dokládá nejen odborná literatura, která půdu označuje za základní složku životního prostředí (viz např. JANČÁŘOVÁ, I. a kol. Právo životního prostředí: Obecná část. Brno : Masarykova univerzita, 2016, s. 19), ale rovněž např. vymezení poskytovaných informací o životním prostředí v čl. 2 odst. 3 písm. a) Aarhuské úmluvy nebo vymezení předmětu posuzování procesu posuzování vlivů záměrů na životní prostředí (EIA), jehož úprava slouží mimo jiné právě k povedení požadavků Aarhuské úmluvy ohledně účasti dotčené veřejnosti a přístupu k soudní ochraně [(viz čl. 3 písm. c) směrnice 2011/92/EU nebo § 2 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí)].

Požadavky stanovené Aarhuskou úmluvou (dále též jen „Úmluva“) k zajištění účinné soudní ochrany se vztahují i na soudní přezkum územně plánovací dokumentace (viz např. již zmiňované usnesení rozšířeného senátu č. j. 1 Ao 1/2009 - 120 nebo usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2012, č. j. 2 Ao 9/2011 - 71). Konkrétně se uplatní ustanovení čl. 9 odst. 3 Úmluvy, podle kterého Strany Úmluvy „zajistí, aby členové veřejnosti, kteří splňují kritéria, pokud jsou nějaká stanovena ve vnitrostátním právu, měli přístup ke správním nebo soudním řízením, aby mohli vznášet námitky proti jednání, aktům nebo opomenutí ze strany soukromých osob nebo státních orgánů, jež jsou v rozporu s ustanoveními jejich vnitrostátního práva týkajícího se životního prostředí“. Přestože Aarhuská úmluva výslovně nezmiňuje mezi uvedenými akty územně plánovací dokumentaci, z rozhodovací činnosti Výboru pro dodržování Aarhuské úmluvy vyplývá, že pod tento pojem spadají rovněž územní plány (viz zejm. věci posuzované Výborem pod zn. ACCC/C/2005/11, Belgie; a ACCC/C/2011/58, Bulharsko; blíže viz např. VOMÁČKA, V. Ekologické spolky v pozici žalobců aneb s čím se potýkají české správní soudy. Soudní rozhledy, 2018, č. 6, s. 184).

Ačkoliv není Aarhuská úmluva přímo aplikovatelná, vnitrostátní soudy mají povinnost vykládat procesní předpisy upravující aktivní legitimaci způsobem, aby byla zajištěna soudní ochrana dotčené veřejnosti, respektive byla akceptována aktivní legitimace určitých reprezentantů dotčené veřejnosti (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 29. 3. 2016, č. j. 4 As 217/2015 - 182, č. 3415/2016 Sb. NSS, bod 78).

České soudy se doposud nezabývaly otázkou, zda je možné obce považovat za dotčenou veřejnost či veřejnost ve smyslu Aarhuské úmluvy (dle dikce čl. 9 odst. 3 za člena veřejnosti, který splňuje kritéria, pokud jsou nějaká stanovena ve vnitrostátním právu). Jediným rozsudkem, který výslovně podřadil obce pod pojem dotčené veřejnosti, je přezkoumávaný rozsudek krajského soudu. Z činnosti Výboru pro dodržování Aarhuské úmluvy je patrné, že Úmluva na obce nahlíží především jako na součást státu, což je ostatně typické pro prameny mezinárodního práva, a ponechává na uvážení jednotlivých států, zda a případně jaká práva spojená s územní samosprávou obcím přiznají.

V tomto ohledu lze odkázat zejména na zápis ze 49. zasedání Výboru, které proběhlo ve dnech 30. 6. – 3. 7. 2015 k podnětu německé obce Altrip, který byl shledán nepřijatelným (věc ACCC/C/2015/125, Německo): „Zatímco podle vnitrostátního práva Stran Úmluvy mohou obce uplatňovat své právo na samosprávu a jiná subjektivní práva, a to i před soudy, v kontextu Úmluvy a mezinárodního práva obecně, „orgán veřejné moci“ podle čl. 2 odst. 2 písm. a) Úmluvy je považován za součást (emanaci) dotyčné Strany. Podnět předložený Výboru stěžovatelem by tedy mohl vést k internímu sporu mezi orgány dotčené Strany, ovšem nespadá do působnosti Výboru. Výbor proto shledal, že stěžovatel není veřejností ve smyslu článku 15 Úmluvy…“ (bod 52, vlastní překlad, dostupné z: https://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/compliance/CC-49/ECE_MP.PP_C.1_2015_5.eng.pdf).

Z citovaných závěrů vyplývá, že není možné jednoduše označovat veškeré v úvahu připadající d