2 As 317/2019 — Nejvyšší správní soud

2 As 317/2019- 67 - text 2 As 317/2019 - 80 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců JUDr. Karla Šimky a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobkyně: DPÚK a. s., se sídlem Rotavská 2656/2b, Praha 5, zastoupená Mgr. Michalem Hrnčířem, advokátem se sídlem Karolinská 661/4, Praha 8, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem náměstí Hrdinů 1634/3, Praha 4, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) Ústecký kraj, se sídlem Velká Hradební 3118/48, Ústí nad Labem, zastoupený JUDr. Karlem Muzikářem, LL.M., advokátem se sídlem Křižovnické náměstí 193/2, Praha 1, II) Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových, se sídlem náměstí Hrdinů 1634/3, Praha 4, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 12. 2012, č. j. MV-117728-7/ODK-2012, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 18. 9. 2019, č. j. 15 A 174/2016 – 245, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti. IV. Osoby zúčastněné na řízení I) a II) nemají právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Rozhodnutím žalovaného ze dne 18. 12. 2012, č. j. MV-117728-7/ODK-2012 (dále jen „napadené rozhodnutí“) bylo zamítnuto odvolání žalobkyně a potvrzeno rozhodnutí Krajského úřadu Ústeckého kraje (dále též „krajský úřad“ nebo „prvostupňový správní orgán“) ze dne 29. 8. 2012, č. j. 117759/2012/KUUK, JID 585/DS/2009 (dále jen „prvostupňové správní rozhodnutí“), kterým krajský úřad v samostatné působnosti podle § 4 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o krajích“), výrokem I) zamítl žádost žalobkyně o zaplacení částky 47 054 057,32 Kč s příslušenstvím jako vyrovnání finančních břemen ve smyslu nařízení Rady (EHS) č. 1191/69, o postupu členských států ohledně závazků vyplývajících z pojmu veřejné služby v dopravě po železnici, silnici a vnitrozemských vodních cestách, v rozhodném znění (dále jen „Nařízení“), a to za období od 1. 5. 2006 do 30. 6. 2006 za provozování spojů, ve vztahu k nimž byly žalobkyni uděleny licence; výrokem II) zamítl návrh žalobkyně na nařízení předběžného opatření, kterým se domáhala placení měsíčních záloh na úhradu prokazatelné ztráty ve výši 11 200 000 Kč vždy k prvnímu dni kalendářního měsíce, a to až do rozhodnutí ve věci samé; výrokem III) odložil žádost žalobkyně o zaplacení částky 47 054 057,32 Kč z titulu bezdůvodného obohacení a výrokem IV) pak vyslovil, že žalobkyně i správní orgán si ponesou své náklady řízení. Žaloba [2] Proti napadenému rozhodnutí žalovaného brojila žalobkyně u Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) velmi obsáhlou žalobou (čítající 67 stran), jíž se domáhala zrušení obou správních rozhodnutí a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení. Vznesla námitku podjatosti všech úředních osob krajského úřadu, kterou podložila existencí značného zájmu Ústeckého kraje na výsledku řízení, obavou z možného ovlivňování úředních osob politickou reprezentací a taktéž osobním zájmem politiků a některých úředníků. Odkázala na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2012, č. j. 1 As 89/2010 – 119 (dále jen „usnesení rozšířeného senátu“), dle nějž v případě úředníků jakožto zaměstnanců územních samosprávných celků existuje velmi významné systémové riziko jejich podjatosti, přičemž ke zjištění pochybností o jejich nepodjatosti postačuje již jen povaha dané věci. Žalovaný dle ní měl věcně posuzovat otázku, zda sám Ústecký kraj nebo jeho jednotlivé úřední osoby mají zájem na výsledku řízení, nikoliv pouze formalisticky hodnotit, zda je účastníkem řízení. Zdůraznila, že její přesvědčení o podjatosti úředních osob spočívá v samotné povaze věci, a dále plyne z výpovědi Ing. Petra Maxy (bývalý prokurista a člen představenstva společnosti IDS Ústeckého kraje, a.s.) a mediálních výstupů Ing. J. Š. (bývalý hejtman a radní pro dopravu), přičemž politicky ovlivňován mohl být i nově jmenovaný ředitel krajského úřadu Ing. M. Z. Upozornila též na to, že možnost aplikace § 131 odst. 4 správního řádu se vztahuje i na úřední osoby rozhodující v samostatné působnosti, neboť jde o ochranu základního práva účastníků řízení na spravedlivý proces, které má přednost před ochranou práva územního samosprávného celku na jeho samosprávu. [3] K tvrzené nezákonnosti obou správních rozhodnutí ve vztahu k posouzení jejího nároku na vyrovnání finančních břemen uvedla, že povinnost Ústeckého kraje uhradit jí prokazatelnou ztrátu plyne přímo z § 19b odst. 2 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, v rozhodném znění (dále jen „silniční zákon“), neboť v rozhodném období plnila zákonné povinnosti vyplývající z § 18 silničního zákona a příslušných cenových předpisů; tyto povinnosti přitom odpovídají závazkům veřejné služby ve smyslu čl. 2 Nařízení, a to ve vztahu k linkám zahrnutým do základní dopravní obslužnosti, jejichž plněním jí vznikla prokazatelná ztráta. Odmítla přitom názor žalovaného, že povinnost uhradit prokazatelnou ztrátu může vzniknout výhradně na základě smlouvy o závazku veřejné služby podle § 19 odst. 3 silničního zákona; podle ní povinnost hradit dopravci prokazatelnou ztrátu vzniká ze zákona. Hlavní příčinu nesprávné interpretace silničního zákona spatřovala v překladové chybě obsažené v německé verzi Nařízení, kterou zjevně aplikoval český zákonodárce při adaptaci silničního zákona; ta totiž upravuje dva odlišné způsoby zajištění přiměřených dopravních služeb, a to závazky veřejné služby a smlouvy na veřejné služby, zatímco německá verze užívá pojem smlouva o závazku veřejné služby, což vede k nepřípustnému směšování obou institutů. Podle žalobkyně neuzavřením smlouvy o závazku veřejné služby došlo k tomu, že formálně nevznikl bezobsažný závazek veřejné smlouvy, nicméně i přesto jí byly v daném období uloženy skutečné, přímo aplikovatelným Nařízením definované, závazky veřejné služby; tím byla splněna podmínka § 19b odst. 2 silničního zákona, tj. plnění závazků veřejné služby z její strany. Existence závazku veřejné služby, který podle § 19 odst. 3 silničního zákona vzniká uzavřením smlouvy mezi krajem a dopravcem, je proto z hlediska povinnosti uhradit prokazatelnou ztrátu zcela irelevantní. Smlouva o závazku veřejné služby dle ní představuje subordinační veřejnoprávní smlouvu, kterou uzavírá kraj s dopravcem namísto vydání rozhodnutí, jímž by byla předem stanovena částka vyrovnání finančních břemen podle čl. 13 odst. 1 Nařízení; následkem neuzavření této smlouvy je pouze to, že povinnost kraje hradit jí prokazatelnou ztrátu není podle § 19b odst. 3 silničního zákona limitována předloženým předběžným odhadem prokazatelné ztráty. Podle žalobkyně nemá závěr žalovaného, že uložení závazků veřejné služby je možné pouze rozhodnutím správního orgánu, žádnou oporu v Nařízení a odporuje také relevantní judikatuře Soudního dvora Evropské unie (rozsudek ve věci Altmark, sp. zn. C-280/00), která připouští možnost uložení závazků veřejné služby právními předpisy nebo licencí. Nařízení totiž vyžaduje formu rozhodnutí výhradně ve vztahu ke zrušení či zachování závazků veřejné služby, nikoli ve vztahu k jejich uložení; odmítá proto judikaturu správních soudů, že Nařízení umožňuje uložení závazků veřejné služby jen formou rozhodnutí. Argument žalovaného založený na možnosti rozdělit dopravu na komerční (nedotovanou) a nekomerční (dotovanou) žalobkyně neakceptovala a toto členění označila za nefunkční s tím, že bylo použito jen k popření jejího nároku. Finančně nepodporovaná doprava může být komerční dopravou jen za předpokladu, že nejde o porušení povinnosti kraje hradit dopravci prokazatelnou ztrátu, která vzniká při zajišťování dopravní obslužnosti, tedy dopravy ve veřejném zájmu. Zdůraznila, že dosavadní judikatura se náležitě nevypořádala s její argumentací. Zpochybňovala také závěry správních orgánů týkající se zamítnutí jejího návrhu na nařízení předběžného opatření s tím, že předmětem předběžného opatření mělo být následné období (tj. po červnu 2006), avšak důvod vzniku nároku byl podle ní stejný. Souhlasila s názorem správních orgánů o jejich nepříslušnosti rozhodnout o jejím eventuálním požadavku na vydání bezdůvodného obohacení odpovídajícího nevyplacené úhradě prokazatelné ztráty, nicméně podotkla, že daná část věci měla být přímo předložena k rozhodnutí zvláštnímu senátu. Řízení o žalobě [4] Usnesením městského soudu ze dne 4. 10. 2016, č. j. 6 A 31/2013 – 100, byla věc postoupena Krajskému soudu v Ústí nad Labem (dále jen „krajský soud“). [5] Krajský soud nejprve rozsudkem ze dne 17. 4. 2018, č. j. 15 A 174/2016 – 158 (dále jen „první rozsudek“) rozhodnutí žalovaného i prvostupňové správní rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Dle názoru soudu nebylo pochyb o tom, že krajský úřad jakožto orgán Ústeckého kraje rozhod