4 Afs 44/2018 — Nejvyšší správní soud

4 Afs 44/2018- 35 - text 4 Afs 44/2018 - 38 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Pavla Molka v právní věci žalobce: Ústecký kraj, se sídlem Velká Hradební 3118/48, Ústí nad Labem, proti žalovanému: Ministerstvo financí, se sídlem Letenská 525/15, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 10. 2015, č. j. MF28130/2014/12, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 30. 1. 2018, č. j. 15 Af 113/2015 - 48, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Podanou kasační stížností se žalovaný (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení shora označeného rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem (dále jen „krajský soud“), kterým bylo pro vady řízení podle § 76 odst. 1 písm. c) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), zrušeno jím vydané v záhlaví uvedené rozhodnutí a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení. Tímto rozhodnutím bylo zamítnuto odvolání žalobce a potvrzeno rozhodnutí Úřadu Regionální rady soudržnosti Severozápad (dále jen „správce daně“) ze dne 4. 11. 2013, č. j. RRSZ/12749/2013 (dále také „platební výměr“). Platebním výměrem byl žalobci podle § 22 odst. 2 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění účinném do 19. 2. 2015 (dále jen „rozpočtová pravidla“), uložen odvod za porušení rozpočtové kázně u projektu reg. č. CZ.1.09/3.1.00/07.00019 s názvem „Ústecký kraj, Chomutov, Rekonstrukce úseku I/13 – Klášterec – Hradiště – Rusová, silnice II/224“ ve výši 6 352 863 Kč. Dotace byla poskytnuta ex post, na základě žalobcem předložené žádosti o proplacení výdajů projektu za jednotlivé etapy. [2] Stěžovatel souhlasil se závěry správce daně v tom smyslu, že za důvod porušení rozpočtové kázně považoval to, že žalobce porušil § 7 odst. 1 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění účinném pro projednávanou věc (dále jen „zákon o veřejných zakázkách“), neboť s vybraným dodavatelem neuzavřel dodatek ke smlouvě v písemné podobě před provedením stavebních prací, a za konkrétní důvody porušení rozpočtové kázně označil použití finančních prostředků ve výši 6 352 863 Kč poskytnutých z rozpočtu poskytovatele k refundaci nezpůsobilých výdajů souvisejících s provedenými vícepracemi. [3] Žalobce dle stěžovatele porušil Pravidla způsobilých výdajů (příloha č. 1 Příručky pro příjemce regionálního operačního programu NUTS II Severozápad, která je podle čl. 1 odst. 4 smlouvy o dotaci pro žalobce závazná). Podle uvedených pravidel je příjemce dotace povinen veškeré vícenáklady, které vznikají v souvislosti s vícepracemi hradit z vlastních zdrojů. Takové náklady nelze refundovat z prostředků státního rozpočtu. [4] Krajský soud přisvědčil žalobní námitce ve věci porušení § 115 odst. 2 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „daňový řád“). [5] Podle § 115 odst. 2 daňového řádu platí, že provádí-li odvolací orgán v rámci odvolacího řízení dokazování, seznámí před vydáním rozhodnutí o odvolání odvolatele se zjištěnými skutečnostmi a důkazy, které je prokazují, a umožní mu, aby se k nim ve stanovené lhůtě vyjádřil, popřípadě navrhl provedení dalších důkazních prostředků. Obdobně postupuje odvolací orgán i v případě, kdy dospěje k odlišnému právnímu názoru, než správce daně prvního stupně, a tato změna by ovlivnila rozhodnutí v neprospěch odvolatele. [6] Stěžovatel v průběhu odvolacího řízení doplnil spisový materiál mimo jiné o Pravidla způsobilých výdajů tvořící přílohu č. 1 Příručky pro příjemce regionálního operačního programu NUTS II Severozápad, přičemž na základě tohoto dokumentu nově formuloval, v čem spočívá porušení rozpočtové kázně žalobce. Uvedená pravidla použil také pro odůvodnění výše uloženého odvodu za porušení rozpočtové kázně. S takto zjištěnými skutečnostmi a s důkazy, které je prokazují, žalobce před vydáním žalobou napadeného rozhodnutí neseznámil a neumožnil mu se k nim vyjádřit. Právě z Pravidel způsobilých výdajů, která byla do spisu doplněna v odvolacím řízení a jimiž správce daně vůbec neargumentoval, žalovaný dovodil správnost stanovení odvodu ve výši 100 % prostředků čerpaných na vícepráce. Žalobce tak v žádné fázi řízení neměl možnost na nově vznesené argumenty reagovat. [7] Krajský soud také uvedl, že podle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu je třeba při stanovení výše odvodu zohlednit závažnost konkrétních porušení podmínek poskytnutí dotace, závažnost jednotlivých pochybení příjemce dotace ve vztahu k čerpané částce prostředků státního rozpočtu, posoudit, v jaké fázi k těmto pochybením docházelo a jaké byly dopady těchto pochybení, a vymezit, jaká část dotace byla čerpána bezchybně, a tuto bezchybnou část zhodnotit v rámci proporcionality výše odvodu (viz např. rozsudky NSS ze dne 31. 3. 2014, č. j. 2 Afs 49/2013-34, ze dne 5. 12. 2014, č. j. 4 As 215/2014-40, nebo ze dne 31. 3. 2015, č. j. 5 As 95/2014-46). [8] S ohledem na uvedenou judikaturu by porušení rozpočtové kázně popsané v platebním výměru nemohlo vést k uložení odvodu ve výši 100 % prostředků čerpaných na provedené vícepráce a stěžovatel by musel uložený odvod snížit. Na druhé straně naopak zdůvodnění odvodu ve výši 100 % zákazem financovat z dotace jakékoli vícepráce, vyplývající z Pravidel způsobilých výdajů, která byla do spisu doplněna teprve v odvolacím řízení, aniž o tom byl žalobce vyrozuměn, by mohlo za určitých podmínek obstát. Již jen z této úvahy vyplývá, že stěžovatel nejen doplnil spis, aniž s tím žalobce seznámil a dal mu možnost se k tomu vyjádřit, nýbrž také provedl změnu právního názoru v neprospěch žalobce, aniž jej předem s novým právním názorem seznámil a poskytl mu možnost na něj reagovat. II. Kasační stížnost a vyjádření žalobce [9] podané kasační stížnosti stěžovatel uplatňuje důvody dle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Uvádí, že se v rámci odvolacího řízení ztotožnil se závěrem správce daně, dle kterého žalobce porušil § 7 zákona o veřejných zakázkách (chybějící písemný dodatek ke smlouvě na provedené vícepráce), pokládal však za určující, že výdaje vynaložené za tyto dodatečné práce nebyly výdaji způsobilými k refundaci. [10] Všechny metodické materiály, kterými se byl žalobce povinen řídit, byly volně dostupné na webových stránkách poskytovatele. Pro jejich značný objem nebylo nutné ani vhodné, aby byly součástí spisu. Stěžovatel si je pro účely odvolacího řízení sám stáhl a zařadil je mezi podklady tohoto řízení. Nejednalo se o provádění dalšího dokazování ani o doplnění spisu ve smyslu § 115 daňového řádu. Pravidla způsobilých výdajů byla součástí smlouvy o poskytnutí dotace, která byla součástí spisu. Závazné přílohy smlouvy nebyly fyzicky založeny do spisu. Podpisem smlouvy žalobce stvrdil svou vůli dodržovat nejen podmínky samotné smlouvy, ale i povinnosti stanovené v ostatních materiálech. Musel být již v době přípravy a průběhu projektu s metodickými materiály dobře obeznámen, neboť bez jejich znalosti by mohl projekt jen těžko realizovat. [11] Názor stěžovatele byl zčásti shodný s názorem správce daně (porušení § 7 zákona o veřejných zakázkách), tudíž se nejednalo o úplnou změnu právní kvalifikace zjištěného pochybení. Stěžovatel pouze argumentaci doplnil právě o text Pravidel ve věci způsobilých výdajů. [12] Výše odvodu byla stěžovatelem v odvolacím řízení zcela potvrzena a nemohlo tedy jít o změnu v neprospěch žalobce. V této souvislosti cituje z rozhodnutí NSS ze dne 2. 10. 2015, č. j. 7 Afs 214/2015-163, který v obdobné věci konstatoval „nejedná se ani o situaci předvídanou v ust. § 115 odst. 2 věty druhé daňového řádu. Skutečnost, že se ministerstvo odchýlilo od právního názoru správce daně v tom ohledu, že se kromě důvodu spočívajícího v existenci rozhodnutí ÚOHS opřelo i o další důvody podporující závěr o porušení rozpočtové kázně, neovlivnila napadené rozhodnutí v neprospěch stěžovatelky tak, jak požaduje citované ustanovení daňového řádu. Správce daně i žalovaný dospěli na základě shodného hodnocení skutkového stavu k totožnému závěru, a to že stěžovatelka porušila § 22 zákona o rozpočtových pravidlech. Žalované ministerstvo pouze prohloubilo a rozšířilo odůvodnění rozhodnutí správce daně o další argumenty podporující jeho výrok. Tato odlišnost argumentačních závěrů odůvodnění správních rozhodnutí nepředstavuje takovou změnu, která by byla sto ovlivnit rozhodnutí v neprospěch stěžovatelky oproti původnímu stavu. I z doktrinálních výkladů daňového řádu a jemu předcházejícího zákona o správě daní a poplatků vyplývá, že za rozhodnutí v neprospěch stěžovatele by bylo možné považovat jen takové rozhodnutí, „kdy v důsledku změny právního názoru má odvolací orgán za to, že rozhodnutí má zasáhnout tíživěji majetkovou sféru odvolatele (např. že daňová povinnost daňového subjektu měla být vyš