5 As 325/2018 — Nejvyšší správní soud

5 As 325/2018- 39 - text 5 As 325/2018 - 43 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobkyně: Obec Určice, se sídlem Určice 81, zast. JUDr. Petrem Ritterem, advokátem se sídlem Riegrova 376/12, Olomouc, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 10. 10. 2018, č. j. 11 A 203/2017 - 42, takto: I. V řízení o kasační stížnosti se pokračuje. II. Kasační stížnost se zamítá. III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává. Odůvodnění: [1] Kasační stížností se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“ nebo ,,obec‘‘) domáhá zrušení v záhlaví označeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále „městský soud“), kterým byla zamítnuta její žaloba proti rozhodnutí žalovaného ze dne 24. 7. 2017, č. j. MZP/2017/570/97. Tímto rozhodnutím žalovaný částečně změnil výrok rozhodnutí České inspekce životního prostředí, oblastního inspektorátu Olomouc (dále jen ,,ČIŽP‘‘ nebo „inspekce“) ze dne 27. 2. 2017, č. j. ČIŽP/48/OOH/SR01/1507674.003/16/ODT, kterým inspekce uložila stěžovatelce opatření k nápravě podle § 76 odst. 1 písm. c) zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění účinném v době spáchání správního deliktu (dále jen „zákon o odpadech“), tak, že stěžovatelka zabezpečí vymístění celkem 692,8 t výkopové zeminy a stavebních sutí, tedy odpadů zařazených dle vyhlášky Ministerstva životního prostředí č. 93/2016 Sb., o Katalogu odpadů pod skupinu 17, a tyto odpady do 60 dnů od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí předá oprávněné osobě dle zákona o odpadech. Současně žalovaný rozhodl o tom, že ostatní části odvoláním napadeného rozhodnutí zůstávají beze změn a potvrzují se. [2] Jak vyplynulo ze spisu, inspekce vydala dvě samostatná rozhodnutí. Jednak napadené rozhodnutí o uložení opatření a lhůty k nápravě a zároveň rozhodnutím ze dne 8. 11. 2016, č. j. ČIŽP/48/OOH/SR01/1507674.003/16/ODT inspekce uložila stěžovatelce pokutu v řízení vedeném za správní delikt podle § 66 odst. 4 písm. b) zákona o odpadech, spočívající v převzetí odpadů v rozporu s § 12 odst. 2 a 3 téhož zákona. V odvolacím řízení byl výrok tohoto rozhodnutí změněn rozhodnutím žalovaného ze dne 18. 7. 2017, č. j. MZP/2017/570/65, kterým již byla stěžovatelce uložena pokuta pouze za porušení § 12 odst. 3 zákona o odpadech. Proti tomuto rozhodnutí podala stěžovatelka žalobu k městskému soudu, který ji rozsudkem ze dne 10. 10. 2018, č. j. 11 A 202/2017 – 37, shledal důvodnou a napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Důvodem bylo uplynutí tříleté lhůty pro možné uložení pokuty dle § 67 odst. 1 zákona o odpadech. Žalovaný vázán rozsudkem městského soudu posléze rozhodnutím ze dne 30. 10. 2018, č. j. MZP/2018/570/1439, podle § 90 odst. 1 písm. a) správního řádu, rozhodnutí inspekce zrušil a řízení zastavil. Stěžovatelka v souvislosti s vydaným rozsudkem městského soudu podala žalovanému rovněž žádost o obnovu řízení ve věci rozhodnutí inspekce o uložení opatření ke zjednání nápravy. Vycházela z § 76 odst. 1 písm. c) zákona o odpadech, podle něhož stanovení opatření a lhůt pro sjednání nápravy je možné jen ve stejných časových termínech jako uložení pokuty. Nemohla-li být proto dle stěžovatelky z důvodu uplynutí času uložena pokuta, nemohlo být uloženo ani opatření či lhůta ke zjednání nápravy. Žalovaný rozhodnutím ze dne 19. 6. 2019, č. j. MZP/2019/570/804, žádost o obnovu řízení podle § 101 správního řádu zamítl, neboť zrušující rozsudek městského soudu ve věci uložené pokuty se netýkal řízení o uložení opatření k nápravě. O podaném rozkladu rozhodl ministr životního prostředí rozhodnutím ze dne 10. 12. 2019, č. j. MZP/2019/430/743 tak, že rozklad stěžovatelky zamítl a rozhodnutí žalovaného potvrdil. [3] V žalobě, jež byla předmětem posouzení městského soudu, a jehož rozsudek je předmětem přezkumu v nyní posuzované věci, stěžovatelka namítala nezákonnost rozhodnutí žalovaného. V § 103 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů je jednoznačně ustanoveno, že starosta zastupuje obec navenek, což především znamená zprostředkování právních úkonů, o kterých bylo rozhodnuto příslušnými orgány, s výjimkou případů, kdy starosta vykonává funkci obecní rady a kdy jedná v mezích svých pravomocí svěřených mu jako orgánu zákonem. Toto ustanovení však nelze vykládat tak, že by starosta byl v postavení statutárního orgánu ve smyslu § 20 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, v tehdy platném znění, či § 164 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, neboť o obsahu právních úkonů rozhoduje zastupitelstvo nebo rada; jednání starosty učiněné bez předchozího schválení zastupitelstva nebo rady v případech, kdy zákon schválení vyžaduje, je absolutně neplatné; starosta nemůže tedy sám vytvářet vůli obce, může tuto vůli pouze projevit navenek. Jednání je proto třeba připisovat nikoliv obci, nýbrž pouze panu Vlastimilu Konšelovi, který v té době sice vykonával funkci starosty, avšak k takovému jednání nebyl oprávněn. [4] Stěžovatelka nesouhlasila ani s uložením opatření k nápravě, namítala, že k poslednímu porušení zákazu převzít odpad došlo 2. 11. 2012, a proto k zahájení řízení dne 18. 8. 2016, i k uložení pokuty dne 8. 11. 2016, došlo až po uplynutí 3 leté lhůty. Nemohla-li být uložena pokuta, nemohlo být uloženo ani opatření ke zjednání nápravy. [5] Městský soud žalobu neshledal důvodnou. Nejprve se zabýval přičitatelností jednání bývalého starosty stěžovatelce, neboť mezi účastníky řízení není sporu o tom, že se jednání dopustil Vlastimil Konšel, který v rozhodné době vykonával funkci starosty. Spornou otázkou ale zůstává, zda se tohoto jednání dopustil jako fyzická osoba a občan obce, nebo jako starosta projevující vůli obce. Pro posouzení, zda je stěžovatelka odpovědná za správní delikt, za který jí byla uložena pokuta dle zákona o odpadech, a zda tedy byla inspekce oprávněna uložit současně za porušení povinnosti i opatření ke zjednání nápravy, bylo dle soudu podstatné, že se v projednávané věci posuzuje právní jednání obce ve veřejnoprávní sféře, a nikoli ve sféře soukromoprávní. [6] V projednávané věci Vlastimil Konšel při odebírání odpadů od třetích subjektů jednal ve funkci starosty, jménem stěžovatelky podepisoval listiny a současně je opatřoval i razítkem obce. Nelze odhlédnout od toho, že odpad od třetích osob byl po přijetí uložen na pozemky ve vlastnictví obce a že k přebírání odpadu docházelo opakovaně po dobu celkem 11 let, v množství 692, 8 t. Nejednalo se tak o žádné excesivní, zcela ojedinělé jednání starosty, o kterém se stěžovatelka nemohla dovědět, a bylo tedy i v jejím vlastním zájmu, aby v případě nesouhlasu vzniklou situaci řešila. Na základě uvedeného a vzhledem k principu objektivní odpovědnosti, ze kterého zákon o odpadech vychází při ukládání sankcí za spáchané správní delikty, městský soud dospěl k závěru, že jednání starosty spočívající v převzetí odpadů v rozporu s § 12 odst. 3 zákona o odpadech, je přičitatelné obci (stěžovatelce), za kterou starosta ve všech případech jednal. Dle městského soudu správní orgány tak správně dospěly k závěru o tom, že se správního deliktu podle § 66 odst. 3 písm. c) zákona o odpadech dopustila právě stěžovatelka, které byla inspekcí uložena pokuta ve společném řízení vedeném též za správní delikt podle § 66 odst. 4 písm. b) spočívající v porušení § 12 odst. 2 tohoto zákona. Z § 76 odst. 1 písm. c) zákona o odpadech pak vyplývá oprávnění inspekce nejen k projednání správních deliktů uvedených v § 66 odst. 2 až 5 a 7, ale také oprávnění k tomu, aby kromě uložení pokuty stanovila samostatným rozhodnutím opatření a lhůtu pro zjednání nápravy, což v projednávané věci učinila. Pokud tedy správní orgány dospěly k závěru, že se stěžovatelka předmětného správního deliktu dopustila, městský soud jejich postup při uložení opatření k nápravě shledal zcela v souladu se zákonem. [7] Městský soud se dále zabýval námitkou neoprávněného uložení nápravného opatření po uplynutí 3 leté lhůty. Pro posouzení běhu lhůt v nyní projednávané věci není dle soudu podstatné, zda lhůta pro uložení pokuty uplynula, nebo ne, neboť opatření ke zjednání nápravy bylo stěžovatelce uloženo samostatným rozhodnutím po té, co proběhlo samostatné správní řízení, a je svým charakterem od institutu pokuty zcela odlišné. Právní doktrína zastává názor, že porušením právní povinnosti vzniká správní odpovědnost, neboť dojde k naplnění skutkové podstaty správního deliktu, za což může být uložena sankce, která má trestněprávní charakter, anebo opatření k nápravě, které naopak sankční charakter nemá, případně může správní orgán uložit jak sankci, tak opatření, pokud to zákon umožňuje. Opatření k nápravě je totiž zásadně u