9 As 139/2020 — Nejvyšší správní soud

9 As 139/2020- 125 - text 9 As 139/2020 - 133 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudců JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Pavla Molka v právní věci žalobce: Liberecký kraj, se sídlem U Jezu 642/2a, Liberec, zast. Mgr. Františkem Korbelem, Ph.D., advokátem se sídlem Na Florenci 2116/15, Praha 1, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 1926/7, Brno, proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 25. 6. 2018, č. j. ÚOHS-R0057/2018/VZ-18785/2018/323/Ebr, za účastiosoby zúčastněné na řízení: Witbystar a.s., se sídlem Kaprova 42/14, Praha 1, zast. Mgr. Jiřím Hoňkem, advokátem se sídlem Opletalova 1284/37, Praha 1, v řízení o kasačních stížnostech žalovaného a osoby zúčastněné na řízení proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 27. 5. 2020, č. j. 31 Af 70/2018 - 131, takto: Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 27. 5. 2020, č. j. 31 Af 70/2018 - 131, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Žalovaný a osoba zúčastněná na řízení se kasační stížností domáhají zrušení v záhlaví označeného rozsudku Krajského soudu v Brně, kterým bylo zrušeno rozhodnutí předsedy žalovaného specifikované tamtéž a věc byla žalovanému vrácena k dalšímu řízení. Předseda uvedeným rozhodnutím zamítl rozklad a potvrdil rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 3. 2018, č. j. ÚOHS-S0330/2017/VZ-08408/2018/521/Mži, ve věci přezkumu úkonů zadavatele, kterým je žalobce, podle § 263 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek. [2] Žalovaný dospěl k závěru, že žalobce v rozporu s § 2 odst. 3 zákona o zadávání veřejných zakázek směřoval k zadání veřejných zakázek, jejichž účelem bylo zajištění veřejné služby v přepravě cestujících v autobusové dopravě na území kraje, mimo zadávací řízení. Jednalo se o postup směřující k nabytí podílu v obchodní společnosti zajišťující tuto službu (koupě 76 380 kusů kmenových akcií ČSAD Liberec, a. s.) a ke koupi závodu či části závodu společností zajišťujících tuto službu (BusLine, a. s. – právního předchůdce osoby zúčastněné na řízení, na jehož návrh bylo řízení zahájeno, a ČSAD Česká Lípa, a. s.). Žalovaný proto přistoupil k uložení opatření k nápravě a žalobci zakázal pokračovat v postupu směřujícímu k nabytí akcií, respektive závodů či jejich částí. [3] Ve věci je sporné, zda koupě akcií či závodu představuje veřejnou zakázku, konkrétně veřejnou zakázku na dodávky ve smyslu § 14 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek (jiné druhy veřejných zakázek z povahy věci nepřipadají v úvahu). Podle uvedeného ustanovení [v]eřejnou zakázkou na dodávky je veřejná zakázka, jejímž předmětem je pořízení věcí, zvířat nebo ovladatelných přírodních sil, pokud nejsou součástí veřejné zakázky na stavební práce podle odstavce 3. Pořízením se rozumí zejména koupě, nájem nebo pacht. [4] Žalovaný má za to, že předmětem dodávky na zakázky jsou všechny věci ve smyslu § 489 zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku, tj. vše, co je rozdílné od osoby a slouží potřebě lidí, a upozorňuje, že tento závěr vyplývá z důvodové zprávy k citovanému ustanovení a zastává jej též komentářová literatura. Vzhledem k tomu, že jak akcie, tak závod jsou věcmi ve smyslu § 489 občanského zákoníku, a zákon o zadávání veřejných zakázek neobsahuje v tomto směru žádnou výjimku, představuje jejich koupě veřejnou zakázku na dodávky. [5] Podle jeho názoru nelze § 14 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek vykládat eurokonformně a předmětem veřejné zakázky na dodávky podle českého práva tedy není pouze koupě, leasing nebo nájem výrobků ve smyslu čl. 2 odst. 1 pododst. 8 věty první směrnice Evropského parlamentu a Rady 201/24/EU, o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES (dále „zadávací směrnice“). Český zákonodárce přijal přísnější úpravu a její věcnou působnost stanovil šířeji. V takovém případě ustanovení českého zákona eurokonformně vykládat nelze. [6] Krajský soud naopak přisvědčil názoru žalobce, podle něhož úmyslem zákonodárce nebylo přesáhnout rozsah zadávací směrnice. Při zohlednění historického a teleologického výkladu proto pojem věc vyložil jako výrobek (potažmo produkt) dle zadávací směrnice, tj. jako výsledek výroby. Svůj závěr podpořil následujícími argumenty. [7] Předně uvedl, že z procesu přijímání zákona o zadávání veřejných zakázek ani z důvodové zprávy nevyplývá, že by se zákonodárce snažil odchýlit od režimu předchozího zákona o veřejných zakázkách (zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, obsahoval výjimky z působnosti týkající se mj. nabytí závodu) či od zadávací směrnice. Důvodová zpráva poukazuje na „zajištění souladu s evropskou právní úpravou“ jako na jeden z obecných cílů navrhované právní úpravy a při vymezení věcné působnosti uvádí, že je dána zejména „rozsahem působnosti evropských zadávacích a dohledových směrnic“. Obsahuje sice také odkaz na definici věci podle občanského zákoníku, dodává však, že „[m]ezinárodní i evropské právo označuje pořizovaný předmět za výrobek nebo zboží” a pojem tedy upřesňuje. Pokud by zákonodárce zamýšlel odklonit se od evropské úpravy, citovaný poukaz by postrádal smysl. Také v průběhu zákonodárného procesu se hovořilo pouze o úmyslu dosáhnout souladu zákona s evropskými směrnicemi (srovnej např. zápis z 30. a 32. schůze hospodářského výboru ze dne 2. 12. 2015 a 13. 1. 2016). [8] Podle krajského soudu je při výkladu sporného ustanovení nutné přihlédnout k účelu, pro který byla nová právní úprava přijímána. V nynější věci připouští striktně jazykový výklad více variant, pouze jedna z nich však uvedenému účelu odpovídá. Žalovaný přitom nezjistil skutečnou vůli zákonodárce, pouze gramaticky interpretoval jeho projev vůle a na základě této interpretace dovozoval, jaká byla jeho vůle ve skutečnosti. Takový postup nelze obecně zcela vyloučit, nemůže však mít místo tam, kde záznamy o legislativním procesu podávají jinou informaci. Kdyby se žalovaný oprostil od představy, že existuje jediný možný jazykový výklad, jen stěží by mohl dovozovat záměr zákonodárce přesáhnout transpozici směrnice, neboť znění důvodové zprávy jako celek i legislativní proces nasvědčují opaku. [9] Uvedené potvrzuje též výkladové stanovisko Ministerstva pro místní rozvoj ze dne 27. 8. 2018, č. j. 36632/2018, jakožto předkladatele návrhu zákona, které uvedlo, že jeho záměrem nebylo rozšířit definici veřejné zakázky na dodávky nad rámec zadávací směrnice, v důsledku čehož tato problematika nebyla diskutována v rámci legislativního procesu. [10] Není podstatné, že zákon o zadávání veřejných zakázek na rozdíl od předchozího zákona o veřejných zakázkách neobsahuje ustanovení, které by vydání či převod cenných papírů vyjímalo z povinnosti zadat zakázku v zadávacím řízení. Pokud uvedená právní jednání vůbec nespadají do působnosti zákona, zakotvení výslovné výjimky je nadbytečné a zákonodárce tak pouze projevil vůli nerozšiřovat okruh veřejných zakázek (je-li pojem „věc“ vykládán úžeji). Krajský soud přihlédl v této souvislosti také ke skutečnosti, že výčet výjimek uvedený v zákoně o zadávání veřejných zakázek (§ 29) se shoduje s výjimkami obsaženými v zadávací směrnici. Nepřevzetí výjimky dříve stanovené v § 18 odst. 2 písm. b) zákona o veřejných zakázkách je tedy zjevným důsledkem snahy o co největší shodu zákona o zadávání veřejných zakázek se zadávací směrnicí a svědčí o tom, že cílem zákonodárce bylo provést plnou transpozici zadávací směrnice. [11] Dodal, že uvedené závěry podporuje i navržená novelizace § 14 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek, jenž má být dle návrhu předloženého Ministerstvem pro místní rozvoj doplněn o znění: [p]ro účely věty první se za věc nepovažuje cenný papír, obchodní závod nebo podíl v obchodní korporaci. Z důvodové zprávy vyplývá snaha o odstranění nedostatků transpozice evropských zadávacích směrnic a zpřesnění některých ustanovení zákona. Ministerstvo přitom zdůrazňuje, že navrhovanou novelou nemají být zaváděny nová práva a povinnosti. Konkrétně doplnění § 14 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek pak směřuje k tomu, aby bylo zřejmé, že za veřejnou zakázku se nepovažují případy, kdy je záměrem zadavatele investice, nikoli pořízení konkrétních výrobků. [12] Závěrem uvedl, že v postupu žalobce neshledává obcházení zákona. Z vyjádření žalovaného i osoby zúčastněné na řízení je dle jeho hodnocení zřejmé, že obcházení zákona nespatřují v samotném nabytí akcií či závodu, nýbrž v možnosti následného využití vertikální spolupráce. Ta je však aprobována § 11 zákona o zadávání veřejných zakázek a žalovaný je oprávněn přezkoumávat, zda byly splněny jeho podmínky. Za obcházení zákona tedy nelze principiálně považovat snahu žalobce zajistit službu ve veřejném zájmu pomocí vertikální spolupráce, neboť tato snaha je legitimní, směřuje k zákonem předpokládanému stavu, cesta, kterou žalobce zvolil, je očekávatelná, přípustná a soulad vertikální spolupráce se zákonem je žalovaným kontrolovatelný. II. K