10 As 8/2020 — Nejvyšší správní soud

10 As 8/2020- 45 - text 10 As 8/2020 - 48 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna a soudkyň Michaely Bejčkové a Sylvy Šiškeové v právní věci žalobkyně: obec Veselíčko, se sídlem Veselíčko 68, zast. JUDr. Radkem Židlíkem, advokátem se sídlem třída Tomáše Bati 1560, Zlín, proti žalovanému: Obvodní báňský úřad pro území krajů Moravskoslezského a Olomouckého, se sídlem Veleslavínova 18, Ostrava, za účasti osoby zúčastněné na řízení: KAMENOLOMY ČR s.r.o., se sídlem Polanecká 849, Ostrava, zast. Mgr. Šárkou Gondekovou, advokátkou se sídlem Dukelská 1236/25, Jeseník, ve věci ochrany proti nečinnosti žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 27. 11. 2019, čj. 22 A 56/2019-55, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Tento spor se týká tvrzené nečinnosti obvodního báňského úřadu v záležitostech spojených s „obnovením“ těžby v kamenolomu Veselíčko. [2] Obec Veselíčko (žalobkyně) se u krajského soudu domáhala ochrany před nečinností žalovaného, který se dle ní nedostatečně zasazuje o dodržování právních předpisů v kamenolomu poblíž obce. Z obavy před dlouhodobou ekologickou zátěží na území obce se u žalovaného neúspěšně domáhala přijetí opatření, aby těžba probíhala v zákonných mezích a v souladu s platnými povoleními. Žalovaný ani jeho nadřízený Český báňský úřad žádné opatření nepřijali. [3] Žalobkyně podala dne 13. 3. 2018 určovací žalobu proti společnosti KAMENOLOMY ČR, v níž se domáhala určení neexistence práva těžit v kamenolomu za vrstevnicí 350 m n. m. (petit I) a také určení nemožnosti těžit v kamenolomu do doby přijetí reálného plánu sanace a rekultivace (petit II). Okresní soud v Přerově řízení zastavil a věc postoupil žalovanému, který má dle něj pravomoc rozhodovat ve všech případech, kdy se jedná o uplatňování práv k dobývacím prostorům; přitom odkázal na § 142 správního řádu, který upravuje řízení o určení právního vztahu (usnesení ze dne 20. 7. 2018, čj. 13 C 56/2018-20). Žalobkyně pak dne 19. 3. 2019 zaslala žalovanému urgenci, v níž požadovala rychlé vyřízení věci. Žalovaný na to reagoval sdělením ze dne 16. 4. 2019, že v kamenolomu provedl kontroly dne 14. 6. 2017 a také následně 22. 3. 2019, avšak neshledal důvody k zahájení správního řízení o ukončení hornické činnosti v dobývacím prostoru Veselíčko či k zastavení provozu v kamenolomu dle § 41 odst. 1 písm. c) a § 41 odst. 2 písm. l) zákona č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě (dále jen „zákon o hornické činnosti“). Žalovaný dále uvedl, že nevede žádné správní řízení, které by se mohlo týkat kamenolomu, tj. včetně řízení o schválení nového plánu sanace a rekultivace, ve kterém by žalobkyně mohla být zahrnuta jako účastník řízení dle § 27 odst. 2 správního řádu. Žalobkyně se pak bránila podnětem ze dne 2. 5. 2019 k přijetí opatření proti nečinnosti správního orgánu u jeho nadřízeného – Českého báňského úřadu. Tento správní orgán přípisem ze dne 4. 6. 2019 žalobkyni sdělil, že neshledal důvod k přijetí opatření dle § 80 odst. 4 písm. a) správního řádu. [4] Následně žalobkyně podala žalobu na ochranu proti nečinnosti správního orgánu dle § 80 a násl. s. ř. s. Petitem I požadovala, aby krajský soud uložil žalovanému povinnost vydat rozhodnutí ve věci neexistence práva těžit v kamenolomu za vrstevnicí 350 m n. m. Petitem II pak usilovala o to, aby krajský soud uložil žalovanému vydat rozhodnutí, ve kterém nařídí těžební organizaci zastavení provozu v dobývacím prostoru Veselíčko do doby schválení nového plánu sanace a rekultivace, dle něhož bude moci být vytvořena finanční rezerva odpovídající aktuálním potřebám sanace pozemků dotčených dobýváním. [5] Krajský soud výrokem I napadeného rozsudku uložil žalovanému, aby rozhodl ve věci návrhu žalobkyně o určení neexistence práva těžit v dobývacím prostoru Veselíčko za vrstevnicí 350 m n. m. v celé její délce (výrok I, který se v části shoduje s petitem I určovací žaloby – viz bod [3] shora). Výrokem II pak krajský soud žalobu ve zbytku zamítl. A to jednak v té části, v níž se žalobkyně petitem I domáhala uložení povinnosti žalovaného vydat rozhodnutí o konkrétním obsahu (tj. aby soud ve věci fakticky rozhodl místo žalovaného), jednak co do petitu II nečinnostní žaloby. Krajský soud zejména uvedl, že ohledně nároku, který žalobkyně uplatnila v petitu II, nebylo zahájeno ani řízení o určovací žalobě u Okresního soudu v Přerově, a tedy tato věc nebyla ani postoupena žalovanému. Dle krajského soudu petit II určovací žaloby a petit II správní žaloby vzájemně nekorespondují. Soud navíc v bodu 14 napadeného rozsudku upozornil, že zastavení provozu v dobývacím prostoru, jehož se domáhá žalobkyně, je součástí kompetencí báňských úřadů v rámci vrchního dozoru na úseku hornické činnosti. Výkon správního dozoru se provádí z moci úřední a není na něj veřejné subjektivní právo. Konečně krajský soud rozhodl o nákladech řízení účastníků (výrok III) a osoby zúčastněné na řízení (výrok IV) tak, že nikdo nemá právo na náhradu nákladů řízení. II. Kasační stížnost, vyjádření žalovaného a zúčastněné osoby [6] Proti výroku II a III rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost. Je přesvědčena, že současný plán sanace a rekultivace není reálný a tam uvedená finanční rezerva neodpovídá aktuálním potřebám sanace dotčených pozemků. Na základě toho se domnívá, že těžba probíhá v rozporu s § 31 odst. 6 zákona č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon). Dle stěžovatelky musí žalovaný dbát o to, aby těžba nezasahovala do zákonem chráněného zájmu. Zejména musí řešit nesoulad těžby s tímto chráněným zájmem. Je povinen nařídit osobě zúčastněné na řízení, ať odstraní nedostatky v plánu sanace a rekultivace, resp. ať přijme reálný plán, aby mohla být vytvořena odpovídající finanční rezerva [§ 41 odst. 1 písm. c) zákona o hornické činnosti]. [7] Stěžovatelka upozorňuje, že není nadána pravomocí podat návrh, na jehož základě by bylo zahájeno řízení o zastavení provozu v kamenolomu. Na závady těžby může jen upozornit a dát podnět k zahájení řízení, což i učinila. Dle ní má řízení zahájit žalovaný z úřední činnosti. Tuto povinnost ovšem dlouhodobě neplní. Žalovaný ani Český báňský úřad sice údajně nezpochybnili nereálnost plánu sanace, nečiní však ani kroky ke zjednání nápravy. [8] Je povinností stěžovatelky jako územně samosprávného celku pečovat o všestranný rozvoj svého území, o potřeby občanů obce a ochranu veřejného zájmu. Stěžovatelka je nadána oprávněním dbát o ochranu životního prostředí na svém území (§ 35 odst. 1 Listiny základních práv a svobod). Výrokem II napadeného rozsudku bylo toto její právo popřeno. Krajský soud měl žalovanému uložit povinnost vydat rozhodnutí o konkrétním obsahu, a to, aby nařídil odstranění závady spočívající v nereálném plánu rekultivace a sanace a zastavení provozu v kamenolomu do odstranění vadného stavu. [9] Žalovaný navrhuje zamítnutí kasační stížnosti. Upozorňuje, že výroku I napadeného rozsudku vyhověl a v této části dne 30. 12. 2019 zahájil správní řízení o určení právního vztahu. [10] Společnost KAMENOLOMY jako osoba zúčastněná na řízení se vyjádřila dne 25. 2. 2020. Zejména upozorňuje, že nečinnostní žaloba nemůže být úspěšná, pokud neexistuje povinnost správního orgánu nějaké rozhodnutí vydat. [11] Usnesením ze dne 28. 5. 2020 NSS přerušil řízení v této věci a vyčkal rozhodnutí rozšířeného senátu v související věci. Rozsudkem ze dne 26. 3. 2021, čj. 6 As 108/2019-52, ŽAVES, rozšířený senát nově poskytl soudní ochranu osobám, které tvrdí, že je správní orgán zasáhl na jejich hmotném právu nečinností spočívající v nezahájení řízení. K tomu stanovil celou řadu podmínek. V návaznosti na tento rozsudek rozšířeného senátu rozhodl NSS o pokračování v řízení (usnesení ze dne 31. 3. 2021) a současně dal účastníkům a zúčastněné osobě možnost vyjádřit se k právnímu stavu po rozsudku ŽAVES. [12] Osoba zúčastněná na řízení uvedla, že zastavení provozu dle § 41 odst. 1 písm. c) zákona o hornické činnosti není výsledkem správního řízení a nelze jej považovat ani za správní rozhodnutí. Domnívá se tedy, že závěry rozsudku ŽAVES nelze na posuzovanou kauzu vztáhnout. Ostatní účastníci se k věci již nevyjádřili. III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu [13] NSS se předně vyjádří k argumentům, které společnost KAMENOLOMY jako osoba zúčastněná na řízení uvedla v části IV vyjádření ke kasační stížnosti. Společnost KAMENOLOMY sama nenapadla rozsudek krajského soudu kasační stížností, avšak zpochybňuje výrok I tohoto rozsudku, což pak promítla do eventuálního petitu, který uvedla v závěru vyjádření z února 2020. Dle ní krajský soud mj. nezákonně „upravil“ žalobní petit, aby byl v souladu s § 81 odst. 2 s. ř. s.; žalobu prý měl v