4 Afs 253/2020 — Nejvyšší správní soud

4 Afs 253/2020- 31 - text 4 Afs 253/2020 - 34 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobce: Rakovnicko o. p. s., IČO: 282 38 435, se sídlem Lubenská 2250, Rakovník, zast. Mgr. Janou Zwyrtek Hamplovou, advokátkou, se sídlem Olomoucká 36, Mohelnice, proti žalovanému: Ministerstvo zemědělství, se sídlem Těšnov 65/17, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 2. 10. 2018, č. j. 8607/2018-MZE-14113, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 23. 7. 2020, č. j. 14 A 215/2018 - 37, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na nákladech řízení o kasační stížnosti 4.114 Kč do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku, k rukám zástupkyně žalobce Mgr. Jany Zwyrtek Hamplové, advokátky. Odůvodnění: I. Přehled dosavadního řízení [1] Žalovaný v záhlaví uvedeným rozhodnutím zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí Státního zemědělského intervenčního fondu ze dne 19. 12. 2017, č. j. SZIF/2017/0743958, jímž byla žalobci uložena povinnost vrátit finanční prostředky ve výši 900.000 Kč, které mu byly poskytnuty jako dotace v rámci programu rozvoje venkova ČR, opatření IV.2.1. Realizace projektů spolupráce. [2] Žalobce v žalobě proti tomuto rozhodnutí namítal, že uložená povinnost vrátit celou dotaci je v rozporu se zásadou proporcionality. Zmínil, že musí být preferováno rozumné správní uvážení a dobré mravy a nad ryze formální výklad postavit účel a smysl poskytnuté dotace, který byl zcela naplněn. Projekt prošel důkladnou kontrolou své faktické realizace s jasným závěrem, že je vše v pořádku. Žalobce tak byl a nadále je v dobré víře, že postupoval zcela správně. Proplacení projektu po proběhnuté kontrole realizace považuje žalobce za uznání toho, že projekt byl shledán po jeho realizaci v pořádku. Pokud je následně namítáno, že nebyly dodrženy měřitelné indikátory, je to nový, nepředvídatelný přístup orgánu veřejné spravy, který nemá logické ani právní odůvodnění. [3] Za nesporné žalobce označil, že měřitelné indikátory byly ze strany žalobce naplněny a pouze okolnosti nezaviněné žalobcem, které nemohl objektivně ovlivnit, vedly k tomu, že expozice nebylo možné provozovat na hradě Křivoklátě. Listinami nicméně bylo prokázáno, že výstupy projektu mohou být provozovány jiným způsobem, který má navíc vyšší pozitivní dopad na celý projekt. Lze tedy říci, že změny, k nimž došlo, vedly ke zlepšení výstupu projektu. Za podstatné žalobce označil, že účel projektu byl zcela naplněn, a byl tak naplněn i účel investované dotace, a to dokonce kvalitněji. Žalobce žalovanému vytknul formální přístup, kdy je pro něj podstatné, kde se projekt realizuje, a zcela opomíjí kvalitu faktické realizace, tedy jak projekt funguje. [4] Městský soud v Praze nadepsaným rozsudkem rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Konstatoval, že vrácení dotace se řídí úpravou § 11a zákona č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním fondu a o změně některých dalších zákonů (zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu) (dále též „zákon o SZIF“), který v odst. 9 vylučuje použití zákona o rozpočtových pravidlech. To znamená, že v případě žalobce není možné užít § 44a odst. 2 zákona o rozpočtových pravidlech, jenž Generálnímu finančnímu ředitelství umožňuje z důvodů hodných zvláštního zřetele zcela nebo zčásti prominout odvod za porušení rozpočtové kázně. Ustanovení § 11a zákona o SZIF neobsahuje obdobu tohoto zmocnění ke správní úvaze a neobsahuje jej ani kapitola 16 opatření IV. 2. 1. „Realizace projektů spolupráce v Programu rozvoje venkova ČR na období 2007 – 2013“ (dále též „pravidla PRV“), která se týká snížení částky dotace, ani čl. XI. Dohody o poskytnutí dotace. [5] Přesto byl podle městského soudu žalovaný povinen přiměřenost výše vratky posuzovat. Tato povinnost totiž vyplývá přímo z ústavních práv žalobce. Uzavřením dohody a splněním podmínek pro vyplacení dotace vzniká příjemci dotace veřejné subjektivní majetkové právo na dotaci, které podléhá ochraně vlastnického práva dle čl. 11 Listiny základních práv a svobod. Do vlastnického práva chráněného čl. 11 Listiny lze zasáhnout, avšak zásah musí sledovat legitimní účel a splňovat podmínku přiměřenosti. [6] V posuzované věci přiměřenost zásahu do vlastnického práva žalobce znamená, že žalobce je povinnen vrátit dotaci právě v takové výši, která splní účel institutu vrácení dotace. Legitimní účel vrácení dotace spočívá v neposkytování dotace osobám, které nečerpají peněžní prostředky v souladu s dotačními podmínkami. Přiměřenost vrácení odvisí od závažnosti protiprávního nakládání s dotací, přičemž se řídí pravidlem, čím závažnější porušení, tím vyšší sankce. Žalovaný musí náležitě odůvodnit, proč žalobci uložil povinnost vrátit dotaci zrovna ve výši celé dotace. Řečeno jinak, proč k dosažení ochranného účelu vratky nepostačoval mírnější postih. [7] Žalovanému je šetření přiměřenosti uloženo ústavním pořádkem. V souladu s hierarchickým uspořádáním právního řádu nemůže na této povinnosti nic měnit znění kapitoly 9 písm. c) bodu 1 pravidel PRV, které při porušení měřitelného indikátoru paušálně stanoví sankci ve výši celé dotace. Ústavněprávní povinnost má přednost. Nerozhodná je taktéž skutečnost, že dotace byla poskytnuta na základě dohody, tj. veřejnoprávní smlouvy, neboť stále se jedná o výkon veřejné moci, který podléhá ústavnímu rámci. [8] K názoru vyslovenému v bodu 19 rozsudku NSS ze dne 3. 5. 2018, č. j. 10 Afs 158/2017 - 63, městský soud uvedl, že jej nezastává s odkazem na výše zmíněnou ochranu základních práv. Povinnost stanovit výši sankce úměrně porušené povinnosti plyne přímo z ústavního pořádku, a nemusí být na zákonné úrovni výslovně upravena, neboť základní práva prostupují celým právním řádem. Obdobný názor nakonec zastává též rozšířený senát NSS v pozdějším rozhodnutí (bod 33 usnesení ze dne 30. 10. 2018, č. j. 1 Afs 291/2017 - 33). Podle městského soudu přitom není dán rozumný důvod pro rozlišování mezi zákonem o rozpočtových pravidlech a zákonem o státním zemědělském intervenčním fondu, oba předpisy se týkají dotací z veřejných prostředků a oba druhy dotací představují obdobné dobrodiní ze strany státu. [9] Městský soud dále argumentoval tím, že nepřiměřené vrácení dotace se příčí také právu EU. Shrnul, že žalovaný se při určení výše dotace k vrácení musí v novém rozhodnutí zabývat zejména počtem (ne)naplněných měřitelných indikátorů, mírou jejich (ne)naplnění, dobou jejich (ne)naplnění, otázkou, na čí vrub jdou příčiny porušení dotačních podmínek, jakož i žalobcem namítanou skutečností, že zajistil pokračování projektu náhradním způsobem, zejména zapůjčováním expozic k výstavám a prezentacím mimo hrad Křivoklát, a uskutečňováním vzdělávacích programů přímo ve školách. V tomto ohledu musí žalovaný posoudit, zda je z hlediska splnění měřitelných indikátorů rozhodné výhradně místo jejich plnění (hrad Křivoklát), nebo též účel, kterého mají dosáhnout, např. vzdělávání návštěvníků daných expozic. [10] S ohledem na zjištěné skutkové okolnosti městský soud k žalobcem namítané dobré víře uvedl, že se jí nemůže dovolávat, neboť došlo ke změně skutkového stavu zjištěného kontrolami ze dne 5. 2. a 19. 3. 2015. Nepřisvědčil závěru žalobce, že nezaviněné okolnosti vedly k nemožnosti provozovat expozice na hradě Křivoklátě. Z dodatku č. 1 k nájemní smlouvě ze dne 1. 9. 2014 vyplývá, že nájemní vztah mezi žalobcem a Národním památkovým ústavem skončil dne 18. 6. 2015, a to na žádost žalobce. Žalobce z vlastní vůle způsobil nedodržení preferenčního kritéria č. 9 (str. 21 žádosti o dotaci). Tento následek tak nenastal nezaviněně, nýbrž úmyslným jednáním žalobce. [11] Tvrzení, že výstupy projektu mohou být uskutečněny jiným způsobem, který má příznivější dopad na celý projekt, není při posuzování porušení dotačních podmínek rozhodné, protože podmínky pro čerpání dotace jsou splněny jen v případě, že jsou dodrženy měřitelné indikátory vcelku. Měřitelné indikátory jsou dodrženy, jsou-li realizovány v místě určení. Dle str. 14 žádosti o dotaci je tímto místem hrad Křivoklát. Řečeno jinak, měřitelný ukazatel projektu je splněn, pokud je projekt uskutečňován právě v historicky významných prostorách hradu Křivoklátu. Tento požadavek žalobce nesplnil, proto mu žalovaný uložil dotaci vrátit. Potud byl postup žalovaného podle městského soudu v pořádku, až následně pochybil, protože se nezabýval přiměřeností výše odvodu. [12] Na rozdíl od žalobce dospěl městský soud k závěru, že podmínky pro poskytnutí dotace jsou absolutní, neboť jedině tak mohou sloužit jako průkazné ukazatele řádného využití dotace. To znamená, že projekt musí být uskutečněn sjednaným způsobem a na sjednaném místě. Tento závěr vyplývá z kapitoly 9 písm. c) bodu 1 pravidel PRV a strany 7 bodu 2 dohody. Byl to navíc žalobce, který na s. 14 žádosti o dota