6 As 108/2019 — Nejvyšší správní soud

6 As 108/2019- 39 - text pokračování 6 As 108/2019 - 54 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátu složeném z předsedy Josefa Baxy a soudců Zdeňka Kühna, Filipa Dienstbiera, Petra Mikeše, Barbary Pořízkové, Aleše Roztočila a Karla Šimky v právní věci žalobkyně: ŽAVES a.s., se sídlem Truhlářská 1108/3, Praha 1 – Nové Město, zast. Mgr. Luďkem Šikolou, advokátem se sídlem Mezibranská 579/7, Praha 1 – Nové Město, proti žalovanému: Městský úřad Kouřim, se sídlem Mírové nám. 145, Kouřim, na ochranu před nezákonným zásahem, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 14. 5. 2019, čj. 43 A 19/2019-56, takto: Usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 14. 5. 2019, čj. 43 A 19/2019-56, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění : I. Jádro sporu a dosavadní postup ve věci I. 1. Jádro sporu [1] Podstatou zde řešené otázky je, zda a jak se ve správním soudnictví lze bránit proti faktické nečinnosti stavebního úřadu ve věci nepovolené stavby či terénní úpravy provedené jinou osobou. I. 2. Rozhodné skutkové okolnosti a průběh předchozích řízení [2] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) vlastní pozemky v k. ú. Kouřim. Na těchto pozemcích je umístěno golfové hřiště Molitorov provozované společností Golf Club Molitorov u Prahy, z. s. Golfové hřiště se rozkládá též na sousedních pozemcích, z nichž některé vlastní společnost Reality Molitorov, s. r. o., a jiné jsou ve vlastnictví města Kouřim. [3] Na základě podání stěžovatelky Městský úřad Kouřim sdělil dopisem ze dne 17. 1. 2019 stěžovatelce, že pro vybudování a provoz golfového hřiště nevydal žádné povolení podle stavebního zákona. To ale nebylo dle městského úřadu ani potřeba. Samotná hrací plocha není stavbou, došlo zde pouze k odstranění náletových dřevin, výsadbě náhradní zeleně, obnově travního porostu a drobným terénním úpravám se zachováním přírodního charakteru lokality (původně se jednalo o sady a neudržovanou ornou půdu). [4] Stěžovatelka s takovým hodnocením nesouhlasí. Podle ní představuje hrací plocha hřiště terénní úpravu ve smyslu § 3 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Jelikož její rozsah překračuje 1 000 m2, vyžadovala tato terénní úprava jak rozhodnutí o změně využití území, tak i stavební povolení. Těmto rozhodnutím mělo podle žalobkyně předcházet posouzení vlivů záměru golfového hřiště na životní prostředí (EIA). [5] Stěžovatelka se proto obrátila na krajský soud s žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, který spatřovala v tom, že stavební úřad nenařídil odstranění terénních úprav, jimiž bylo zřízeno golfové hřiště Molitorov, ani neučinil žádné jiné opatření k nápravě protiprávní existence těchto terénních úprav. Dále požadovala, aby soud žalovanému zakázal pokračovat v porušování jejích práv. [6] Krajský soud žalobu odmítl usnesením, neboť nejde a nemůže jít o nezákonný zásah. Osoba, která by byla účastníkem řízení zahajovaného toliko z moci úřední, nemá veřejné subjektivní právo na to, aby toto správní řízení bylo zahájeno. Proto se nemůže zahájení takového správního řízení úspěšně domáhat ani cestou zásahové žaloby podle § 82 s. ř. s. Krajský soud vyšel z rozsudku ze dne 31. 8. 2017, čj. 4 As 117/2017-46, č. 3631/2017 Sb. NSS. I. 3. Stručné shrnutí argumentů v kasační stížnosti [7] Proti usnesení o odmítnutí žaloby podala stěžovatelka včasnou kasační stížnost. V ní se především snažila svůj případ odlišit od případu řešeného v rozsudku sp. zn. 4 As 117/2017. Zdůraznila, že není jen sousedem. Nepovolená terénní úprava se nachází též přímo na pozemcích v jejím vlastnictví. Existence golfového hřiště znemožňuje stěžovatelce pozemek užívat. Stěžovatelka je přesvědčena, že má veřejné subjektivní právo na ochranu vlastnictví ze strany veřejné moci (tj. na aktivní kroky veřejné moci k nápravě nezákonného stavu). Stavební právo neslouží pouze samoúčelnému dodržování zákonnosti, ale též ochraně jednotlivců – vlastníků dotčených pozemků. S jejím podnětem na odstranění nepovolené terénní úpravy nelze nakládat stejně, jako by jej podal „kdokoli“. [8] Stěžovatelka se cítí být dotčena existencí golfového hřiště i na sousedních pozemcích (zásahem do práva stěžovatelky na ochranu zdraví a práva na příznivé životní prostředí). Golfové hřiště představuje výraznou zátěž místního ekosystému, ovlivňuje dostupnost lokálních vodních zdrojů, mění propustnost půdy, narušuje hydrologické poměry v krajině a způsobuje pronikání pesticidů do půdy. Provoz hřiště znamená pro okolí zvýšenou zátěž způsobenou silniční dopravou a pohybem návštěvníků zařízení. Veřejným subjektivním právem na to, aby správní orgány netrpěly stavby či terénní úpravy zřízené v rozporu se zákonem, jsou nadáni nejen vlastníci přímo dotčených pozemků, ale přinejmenším i vlastníci sousedních pozemků. Současný postoj správních soudů k této problematice stěžovatelka označuje za neudržitelný. [9] Stěžovatelka dále nesouhlasí s tím, že ji krajský soud odkázal na soudy „civilní“. Ty by totiž ve vztahu k umístění golfového hřiště na jejích pozemcích zkoumaly pouze občanskoprávní rovinu, tj. neoprávněnost dané stavby z hlediska občanského zákoníku, nikoli též veřejnoprávní rovinu, tj. její nepovolenost z hlediska stavebního práva, rozpor s územním plánem a chybějící posouzení EIA. Účinnou ochranu by tak soudy v občanskoprávním řízení mohly stěžovatelce poskytnout nanejvýš proti imisím z provozu golfového hřiště prostřednictvím žaloby zdržovací. Imise však nejsou primárním předmětem stěžovatelčiných námitek. Jedná se jí zejména o dotčení jejího vlastnického práva nelegálními terénními úpravami pozemků v jejím vlastnictví. Navrhla proto, aby NSS usnesení zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení. [10] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil. II. Důvody pro postoupení věci rozšířenému senátu [11] Při projednání věci dospěl šestý senát k závěru, že judikatura NSS je vnitřně rozporná co do možnosti se bránit proti správnímu orgánu, který nezahájí řízení z moci úřední. S většinovou judikaturou šestý senát nesouhlasí. [12] K otázce, zda by měly správní soudy poskytovat ochranu žalobcům, kteří se neúspěšně domáhali u správního orgánu zahájení řízení, jež se podle zákona zahajuje pouze z moci úřední, existuje bohatá judikatura. Naprostá většina rozhodnutí vyznívá negativně. Nejstarší rozsudky odmítly, že by se v takové situaci žalobce mohl bránit nečinnostní žalobou (srov. např. rozsudky NSS ze dne 26. 6. 2007, čj. 4 Ans 10/2006-59; ze dne 30. 8. 2007, čj. 4 Ans 6/2006-162; ze dne 13. 12. 2007, čj. 3 Ans 2/2007-64; ze dne 19. 8. 2009, čj. 8 Ans 6/2009-83). Později NSS odmítl též obranu cestou žaloby zásahové. Možnost zahájit správní řízení z moci úřední totiž slouží k tomu, aby ve veřejném zájmu byla určitá věc správním orgánem autoritativně vyřešena, resp. rozhodnuta. Neslouží k ochraně individuálních veřejných subjektivních práv fyzických a právnických osob (rozsudky ze dne 8. 7. 2009, čj. 3 Ans 1/2009-58; ze dne 14. 9. 2011, čj. 9 Ans 8/2011-62; a ze dne 24. 6. 2015, čj. 1 As 11/2015-50). Podle většinové judikatury tedy nikdo nemá veřejné subjektivní právo na zahájení řízení z moci úřední. Není zde tudíž ani prostor pro ochranu takovéhoto neexistujícího práva soudem (např. rozsudky ze dne 15. 2. 2017, čj. 1 As 311/2016-26; ze dne 31. 8. 2017, čj. 4 As 117/2017-46; ze dne 1. 11. 2017, čj. 6 As 160/2017-40; ze dne 11. 4. 2018, čj. 6 As 363/2017-21; ze dne 18. 4. 2019, čj. 9 As 73/2019-65). [13] Jakkoli je tato názorová linie v judikatuře převažující, není zcela jednotná. Některé senáty zdejšího soudu vnímaly již v minulosti popsaný závěr jako příliš kategorický a snažily se jej nejrůznějšími metodami „ohladit“, a to v zájmu vyššího standardu soudní ochrany žalobců (zejm. rozsudek ze dne 29. 8. 2008, čj. 5 As 39/2008-46, č. 2613/2012 Sb. NSS, který se snažil vyrovnat i s výše uvedenou prejudikaturou). Naproti tomu druhý senát, aniž by se s výše uvedenou převažující judikaturou vyrovnal, dospěl v rozsudku ze dne 30. 5. 2019, čj. 2 As 199/2018-37, k následujícímu závěru: „Nezahájení správního řízení ve věci změny rodného čísla zasahuje do subjektivního práva stěžovatele na to, aby v úřední evidenci rodných čísel bylo zaneseno takové rodné číslo, jež ‚kóduje‘ informace o něm v souladu se skutečností. […] Městský soud v Praze se proto zcela správně zabýval podstatou věci, tedy zda nezahájení uvedeného správního řízení bylo, anebo nebylo v souladu se zákonem, a zda tedy jde o zákonný, anebo nezákonný zásah správního orgánu vůči stěžovateli, má-li stěžovatel stále rodné číslo ‚kódující‘ jeho mužské pohlaví.“ [14] Jiným příkladem je rozsudek ze dne 30. 3. 2017, čj. 2 As 285/2016-86, který se snaží konstruovat jakési procesní právo na řádné vyřízení podnětu k zahájení řízení ex officio (v ryzí podobě se uvedený názor objevuje pouze v právní větě; v odůvodnění samotném se k němu druhý senát staví spíše polemicky). Právo na vyřízení podnětu ovše