6 As 96/2021 — Nejvyšší správní soud

6 As 96/2021- 26 - text 6 As 96/2021 - 29 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Langáška (soudce zpravodaj), soudce JUDr. Filipa Dienstbiera a soudkyně Mgr. Veroniky Juřičkové v právní věci žalobkyně: Česká republika – Vrchní státní zastupitelství v Praze, sídlem náměstí Hrdinů 1300/11, Praha 4, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, sídlem Nad Štolou 936/3, Praha 7, týkající se žaloby na ochranu proti nečinnosti žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 3. února 2021 č. j. 8 A 138/2019-81, takto: I. Kasační stížnost žalovaného se zamítá. II. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Žalobkyni se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti. Odůvodnění: I. Vymezení případu [1] Žalovaný (odbor archivní správy) dne 7. února 2019 pod č. j. MV-147625-3/AS-2018 podle § 44 písm. q) zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o archivnictví“) rozhodl, že se přenáší působnost ze Státního oblastního archivu v Praze na Národní archiv, a to v oblasti předarchivní péče, respektive výběru archiválií z dokumentů vzniklých z činnosti žalobkyně, s tím, že současně podle § 71 odst. 2 zákona o archivnictví určil, že kontrolu dodržování povinností na úseku archivnictví a výkonu spisové služby u žalobkyně vykonává Národní archiv. [2] Žalobkyně podala proti tomuto rozhodnutí rozklad, o němž ministr vnitra nerozhodl. Žalobkyně pouze obdržela neformální přípis žalovaného ze dne 2. července 2019, že rozkladová komise ministra vnitra neshledala ve věci přenesení působnosti procesní pochybení. Žalobkyně proto podala žalobu na ochranu proti nečinnosti ministra vnitra; v průběhu řízení na základě poučení Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) změnila označení žalovaného správního orgánu na Ministerstvo vnitra. [3] Rozsudkem označeným v návětí městský soud uložil žalovanému povinnost rozhodnout o rozkladu žalobkyně proti výše uvedenému rozhodnutí o přenesení působnosti, a to do třiceti dnů od právní moci rozsudku. Neakceptoval názor žalovaného, že rozhodnutí podle § 44 písm. q) zákona o archivnictví je pouhým interním organizačním aktem. Poukázal na to, že citované ustanovení výslovně stanoví, že žalovaný rozhoduje, což je silným vodítkem k závěru, že jde o rozhodování ve smyslu závazného určování práv a povinností. Podle § 44 písm. q) zákona o archivnictví se původci ukládá povinnost svěřit archiválie do péče jiného než příslušného archivu. Původcem přitom může být každý, tedy jakýkoli subjekt veřejnoprávní i soukromoprávní, který není institucionálně, organizačně ani instančně podřízen žalovanému. Městský soud dále odmítl názor žalovaného, že nelze vést správní řízení se správními orgány. I organizační složky státu, jmenovitě orgány veřejné moci, mohou být účastníky veřejnoprávního vztahu. Na závěr městský soud uvedl, že rozhodnutí žalovaného ze dne 7. února 2019 má podstatné atributy správního rozhodnutí. Žalovaný je tedy povinen o rozkladu žalobkyně proti tomuto rozhodnutí rozhodnout. Nad rámec nutného odůvodnění městský soud konstatoval, že výrok rozhodnutí žalovaného neodpovídá znění § 44 písm. q) zákona o archivnictví, který neumožňuje rozhodovat o jakémkoli přenesení působnosti archivu na jiný archiv, nýbrž uložit původci či jeho organizační součásti povinnost svěřit archiválie do jiného než příslušného archivu. II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní [4] Žalovaný (dále též „stěžovatel“) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost. Namítl, že nelze bez dalšího dovozovat, že rozhodováním se míní vydávání rozhodnutí ve smyslu části druhé a třetí zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Určující nemůže být použití slova „rozhoduje“, ale to, zda daný proces naplňuje materiální znaky rozhodování ve smyslu správního řádu, tedy zda jde o postup směřující k založení, změně, zrušení či závaznému určení práv a povinností jmenovitě určené osoby. Určení příslušného archivu podle § 44 písm. q) zákona o archivnictví je však nástrojem vnitřní organizace výkonu archivní správy, nesměřuje navenek vůči adresátům veřejné správy. Správní řád se přitom obecně na vztahy v rámci veřejné správy nevztahuje. Ustanovení § 44 písm. q) zákona o archivnictví se sice zmiňuje o návrhu, dle názoru stěžovatele však nemůže jít o žádost ve smyslu § 44 odst. 1 správního řádu, neboť zákon o archivnictví nezakládá žádné veřejné subjektivní právo na to, aby byla archiválie svěřena do péče konkrétního archivu. Kompetenci svěřenou archivu nelze zaměňovat s jeho právem. Řízení o žádosti navíc zpravidla směřuje k přiznání práva, nikoli uložení povinnosti, a ze zákona nevyplývají podmínky, za nichž by mělo být návrhu vyhověno. Textace § 44 písm. q) zákona o archivnictví sice může být poněkud matoucí a svádět k závěru, že jde o rozhodování o povinnosti původce svěřit archiválie určitému archivu, primárním účelem tohoto ustanovení však je organizace veřejné správy na úseku archivnictví, nikoli úprava práv a povinností původce. To je zřejmé z kontextu právní úpravy i navazujících ustanovení, především § 71 odst. 2 zákona o archivnictví. Povinnost původce odevzdat archiválie do péče příslušného archivu vyplývá přímo ze zákona a představuje předpoklad pro plnění dalších funkcí archivu. Změna příslušnosti archivu se původce dotýká pouze zprostředkovaně. Je tedy nerozhodné, zda je původce veřejnoprávním nebo soukromoprávním subjektem. Původce může namítat například nezákonnost kontroly, následně by se pak zkoumalo, zda k přenesení příslušnosti archivu došlo v souladu se zákonem. Původce však nemůže zasahovat do vlastního rozhodování o změně příslušnosti archivu. [5] Stěžovatel dále upozornil, že v tomto případě stát nevystupuje v nevrchnostenském postavení jako v situaci, kdy mu (některé jeho organizační složce) je ukládána pokuta za porušení veřejnoprávní povinnosti. V nevrchnostenském postavení by se ocitl až původce, vůči němuž by byla vykonávána kontrola či by bylo vedeno sankční řízení. [6] Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti nejprve uvedla, že ministr vnitra rozhodnutím ze dne 26. března 2021 č. j. MV-38671-4/SO-2021 zamítl její rozklad jako nepřípustný (kopii rozhodnutí žalobkyně přiložila ke svému vyjádření). Žalobkyně se v podstatě ztotožňuje se závěry městského soudu, pouze by považovala za vhodnější, aby byla povinnost rozhodnout o rozkladu uložena přímo ministru vnitra, nikoli žalovanému. Efektivity organizace archivní správy nelze dosahovat na úkor ochrany subjektivních práv a oprávněných zájmů dotčených osob. Dle názoru žalobkyně se na rozhodování podle § 44 písm. q) zákona o archivnictví vztahuje správní řád. Podle tohoto ustanovení rozhoduje žalovaný o povinnosti původce svěřit archiválie do péče jiného než příslušného archivu, je tedy zřejmé, že rozhoduje o veřejnoprávní povinnosti. Pokud může původce rozhodování podle § 44 písm. q) iniciovat, musí mít nepochybně i možnost do něj zasahovat. Žalobkyně nevidí smysl v tom, aby se měla příslušnost archivu řešit až v rámci probíhající kontroly. V této fázi by se navíc musela podávat zásahová žaloba, která je vůči ostatním žalobním typům subsidiární. Žalobkyně jednoznačně upřednostňuje vyřešení příslušnosti archivu předem ve správním rozhodnutí. [7] Dle názoru žalobkyně se postavení původce nemůže měnit z vrchnostenského na nevrchnostenské v závislosti na stavu konkrétního řízení. Stěžovatel poněkud mění svůj náhled na právní postavení žalobkyně. Dříve se stěžovatel odmítal zabývat podáními žalobkyně s argumentem, že není právnickou osobou, respektive osobou v právním smyslu, a nemůže tedy být ani účastníkem řízení. V kasační stížnosti naopak připustil, že žalobkyně může v průběhu kontroly vystupovat v nevrchnostenském postavení. Tato nekonzistentnost vyžaduje jednoznačné vyřešení sporné otázky v podobě správního rozhodnutí. Žalobkyně zopakovala, že není ve vrchnostenském postavení, nýbrž v postavení původce, jemuž byly vrchnostensky ukládány povinnosti. Zákon o archivnictví nestanoví, že by veřejnoprávní původci měli být omezeni v uplatňování práv. Žalobkyně upozornila, že Vrchní státní zastupitelství v Praze působí jako orgán činný v trestním řízení a musí zajistit důslednou ochranu souvisejících informací. I proto nemohou být změny příslušného archivu (příslušnému ke kontrole žalobkyně) řešeny bezformálním a nejednoznačným způsobem v rozporu se zněním zákona. Situace, kdy osobě ukládá povinnosti nepříslušný orgán, je jednoznačně protiprávní a nelze ji bagatelizovat. [8] Nejvyšší správní soud zaslal vyjádření žalobkyně stěžovateli na vědomí. III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem [9] Nejvyšší správní soud kasační stížnost posoudil a dospěl k závěru, že není důvodná. [10] Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval žalobní legitimací Vrchního státního zastupitelství v Praze. [11] Podle § 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen