8 Ao 1/2021 — Nejvyšší správní soud

8 Ao 1/2021- 133 - text 8 Ao 1/2021 - 151 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Petra Mikeše a soudců Milana Podhrázkého a Jitky Zavřelové v právní věci navrhovatelů: a) Nezávislé Odbory Teva Czech Industries, se sídlem Ostravská 305/29, Opava, b) D. B., oba zast. Mgr. Davidem Zahumenským, advokátem se sídlem třída Kpt. Jaroše 1922/3, Brno, proti odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Teva Czech Industries s.r.o., se sídlem Ostravská 305/29, Opava, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy odpůrce ze dne 5. 3. 2021, čj. MZDR 47828/2020-17/MIN/KAN, takto: I. Opatření obecné povahy odpůrce ze dne 5. 3. 2021, čj. MZDR 47828/2020-17/MIN/KAN, bylo v rozporu se zákonem. II. Odpůrce je povinen zaplatit navrhovateli a) náhradu nákladů řízení ve výši 24 606 Kč a navrhovatelce b) ve výši 22 182 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jejich zástupce Mgr. Davida Zahumenského, advokáta. III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Navrhovatelé se návrhem na zrušení opatření obecné povahy podaným u Nejvyššího správního soudu 13. 3. 2021 domáhali zrušení mimořádného opatření odpůrce ze dne 5. 3. 2021, čj. MZDR 47828/2020-17/MIN/KAN. Toto mimořádné opatření bylo vydáno na základě § 69 odst. 1 písm. i) a odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění účinném od 27. 2. 2021 (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“). Podle tohoto mimořádného opatření bylo s účinností od 9. 3. 2021 nařízeno zaměstnancům, kteří si provedli nebo jim byl laickou osobou proveden test na přítomnost antigenu viru SARS-CoV-2 prostřednictvím testu poskytnutého zaměstnavatelem, v případě, že je výsledek testu pozitivní, bezodkladně uvědomit zaměstnavatele o plánované nepřítomnosti na pracovišti kvůli podezření na pozitivitu na přítomnost viru SARS-CoV-2, opustit pracoviště do místa svého aktuálního bydliště a uvědomit bezodkladně o výsledku testu poskytovatele pracovnělékařských služeb zaměstnavatele, pokud tak zaměstnavatel stanovil, jinak svého registrujícího poskytovatele zdravotních služeb v oboru všeobecné praktické lékařství, popřípadě praktické lékařství pro děti a dorost, nebo orgán ochrany veřejného zdraví. Dále byla stanovena povinnost poskytovatelů zdravotních služeb nebo orgánů ochrany veřejného zdraví vystavit na základě dané informace žádanku na konfirmační RT-PCR test na vyšetření přítomnosti viru SARS-CoV-2 a povinnost zaměstnance se tomuto vyšetření bez prodlení podrobit. Zároveň bylo nařízeno zaměstnavatelům, kteří zajišťují pro své zaměstnance testy na stanovení přítomnosti antigenu viru SARS CoV-2, které lze použít laickou osobou, vést evidenci provedených testů u zaměstnanců. II. Obsah návrhu na zrušení mimořádného opatření [2] Návrh směřoval nejen vůči nyní projednávanému mimořádnému opatření, ale též vůči mimořádným opatřením odpůrce ze dne 1. 3. 2021, čj. MZDR 47828/2020-16/MIN/KAN, a ze dne 5. 3. 2021, čj. MZDR 47828/2020-21/MIN/KAN, o kterých je vedeno řízení pod sp. zn. 6 Ao 2/2021. Vzhledem k tomu, že předmětem nyní projednávané věci je pouze opatření čj. MZDR 47828/2020-17/MIN/KAN, rekapituluje soud pouze ty části návrhu, které se vztahovaly ke všem napadeným opatřením, nebo ty části, které směřovaly proti nyní projednávanému mimořádnému opatření. [3] Navrhovatelé se předně v návrhu zabývali svou aktivní procesní a věcnou legitimací. Navrhovatel a) uvedl, že je odborovou organizací působící u osoby zúčastněné na řízení, na kterou a její zaměstnance dopadají povinnosti stanovené napadeným mimořádným opatřením. Otázky bezpečnosti práce a ochrany zdraví při práci spadají mezi oblasti, které je osoba zúčastněná na řízení povinna s navrhovatelem a) projednat. Poukázal také na analogické použití judikatury Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu, která dovodila možnost spolků napadat za určitých okolností území plány (nález Ústavního soudu ze dne 30. 5. 2014, sp. zn. I. ÚS 59/14). Povinností navrhovatele a) je zastat se práv zaměstnanců, o jejichž zdravotním stavu jsou shromažďovány a předávány citlivé informace bez zákonného podkladu. Navrhovatelka b) je u osoby zúčastněné na řízení zaměstnána. Pokud by se testu na přítomnost antigenu SARS CoV-2 podrobila, hrozí jí, že její citlivé osobní údaje o zdravotním stavu budou osobou zúčastněnou na řízení shromažďovány bez zákonného podkladu. [4] Pokud jde o tvrzenou nezákonnost vydání mimořádného opatření, pak navrhovatelé prvně namítají, že v oblasti boje s nemocemi může odpůrce rozhodovat pouze prostřednictvím hlavního hygienika ČR. Ten podle § 80 odst. 8 zákona o ochraně veřejného zdraví vystupuje ve věcech ochrany a podpory veřejného zdraví jako orgán odpůrce. Mimořádné opatření bylo vydáno při epidemii a nebezpečí jejího vzniku, tedy ve věci ochrany a podpory veřejného zdraví, s celostátní působností. Věcně příslušným orgánem k vydání opatření proto byl odpůrce, funkčně příslušným pak byl hlavní hygienik ČR, nikoliv ministr zdravotnictví (tj. odborník, a nikoliv politik). K tomu odkazují na dříve vydaná ochranná opatření odpůrce a na obdobný postup Ministerstva obrany, jakož i na odbornou literaturu. Jelikož bylo mimořádné opatření vydáno funkčně nepříslušným orgánem, a tedy v rozporu s § 130 odst. 2 správního řádu a čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky, měla by být konstatována jeho nicotnost, případně by mělo být zrušeno s účinky ex tunc. [5] Odpůrce dále při vydání napadeného mimořádného opatření překročil meze zákonem vymezené působnosti, a jednal proto ultra vires jak z hlediska věcné, tak osobní působnosti. Opatření obecné povahy mohou správní orgány vydávat výhradně v zákonem vymezených věcných oblastech a ke konkretizaci práv a povinností vyplývajících ze zákona. Povinnosti lze uložit toliko na základě a v mezích zákona při zachování základních práv a svobod. S ohledem na dělbu moci proto zákonodárce nemůže delegovat na moc výkonnou uložení primárních povinností. Výhrada zákona nevylučuje, aby zákonem provedené vymezení práv, bylo dále upraveno podzákonným právním předpisem. Ani tímto způsobem však nemůže dojít k zúžení nebo rozšíření jeho obsahu vyplývajícího ze zákonné úpravy. Mimořádným opatřením jsou ukládány povinnosti, pro které odpůrce nemá zmocnění v zákoně o ochraně veřejného zdraví ani v zákoně č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „pandemický zákon“). Není možné, aby § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví byl vykládán jako jakýsi „bianco šek“ k tomu, aby odpůrce ukládal jednotlivcům libovolné povinnosti dle vlastního uvážení. Zmíněné ustanovení nezmocňuje odpůrce k přijetí jakýchkoliv opatření, ale s ohledem na nezbytnost ústavně konformního výkladu jen takových, jež jsou svou povahou a intenzitou srovnatelná s opatřenými upravenými v § 69 odst. 1 písm. a) až h) zákona o ochraně veřejného zdraví. [6] Navrhovatelé v této souvislosti rovněž poukazují na zásadu nullum crimen sine lege. Za porušení povinnosti uložené podle § 68 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví na základě § 80 odst. 1 písm. g) téhož zákona lze podle § 92n odst. 1 písm. b) a odst. 3 písm. a) zákona o ochraně veřejného zdraví uložit pokutu až do výše 3 000 000 Kč, a to i fyzické osobě. To neodpovídá požadavku vyplývajícímu z výše zmíněné zásady. Pokud má být za porušení určitého jednání ukládána takto vysoká pokuta, musí být meze pro uložení dané povinnosti zákonodárcem vymezeny jednoznačným způsobem, a pokud se jedná o ustanovení zmocňující správní orgán k vydání opatření, je nutné meze zákona vykládat jedině restriktivním, nikoliv rozšiřujícím způsobem. [7] Navrhovatelé dále namítají, že napadené opatření není vydáno zákonem stanoveným postupem a ignoruje principy řádné správy. Odpůrce v rámci dosavadních řízení o přezkumu mimořádných opatření vydávaných podle zákona o ochraně veřejného zdraví konstantně uvádí, že sice vede spis v souvislosti s vydáním mimořádných opatření, avšak ve spise se nacházejí pouze dotčená opatření a žádné jiné podklady. Podle § 17 odst. 1 správního řádu se v každé věci zakládá spis. V judikatuře Nejvyššího správního soudu se počítá s existencí spisu v řízeních o vydání územního plánu jako se samozřejmostí. Rovněž podle komentářové literatury se při pořizování opatření obecné povahy spis vede. Pro každé vydání opatření obecné povahy, ať už se vede řízení či se jedná o řízení bez návrhu, musí existovat nějaký podnět, ať už externí, nebo z moci úřední, který musí být nějakým způsobem ve spisu evidován. I v tomto případě proto musí existovat nějaké dokumenty, pokyny, podklady, zápisy z jednání, i v třeba minimální podobě reflektující mimořádnost situace, na základě kterých je mimořádné opatření vydáváno, a ty musí být součástí spisu. Pokud tomu tak není, pak je tento akt n