8 Ao 8/2021 — Nejvyšší správní soud

8 Ao 8/2021- 52 - text 8 Ao 8/2021-60 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Milana Podhrázkého a soudců Jitky Zavřelové a Petra Mikeše v právní věci navrhovatele: Mgr. J. K., proti odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy odpůrce ze dne 23. 4. 2021, čj. MZDR 14601/2021-6/MIN/KAN, takto: I. Návrh v části týkající se čl. I bodu 1, bodu 2, bodu 5 písm. a), b), c), e), g), h) a i), bodu 6, bodu 7, bodu 8, bodu 9, bodu 10, bodu 11, bodu 12, bodu, 13, bodu 14, bodu 15, bodu 18 a bodu 19 opatření obecné povahy odpůrce ze dne 23. 4. 2021, čj. MZDR 14601/2021-6/MIN/KAN, se odmítá. II. Opatření obecné povahy odpůrce ze dne 23. 4. 2021, čj. MZDR 14601/2021-6/MIN/KAN, bylo v části čl. I bodu 5 písm. d) v rozporu se zákonem. III. Ve zbývající části se návrh zamítá. IV. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Navrhovatel se návrhem na zrušení opatření obecné povahy podaným u Nejvyššího správního soudu dne 26. 4. 2021 domáhal zrušení mimořádného opatření odpůrce ze dne 23. 4. 2021, čj. MZDR 14601/2021-6/MIN/KAN (dále „mimořádné opatření“), kterým byl omezen provoz obchodních a výrobních provozoven, provozoven služeb, společenské akce, ubytovací služby apod. [2] Mimořádné opatření bylo vydáno dne 23. 4. 2021 s účinností ode dne 26. 4. 2021 od 00:00 hod. s odkazem na § 80 odst. 1 písm. g) a § 69 odst. 1 písm. b) a i) a § 69 odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, a podle § 2 odst. 1 a odst. 2 písm. b) až e) a i) zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění covid-19 (dále „pandemický zákon“). Následně bylo mimořádné opatření s účinností ode dne 3. 5. 2021 od 00:00 hod. zrušeno mimořádným opatřením odpůrce ze dne 29. 4. 2021, čj. MZDR 14601/2021-7/MIN/KAN. [3] Podáním ze 4. 5. 2021 navrhovatel s ohledem na zrušení mimořádného opatření navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozhodl, že mimořádné opatření bylo v rozporu se zákonem. II. Obsah návrhu a vyjádření odpůrce [4] Navrhovatel ke své aktivní procesní legitimaci uvedl, že je občanem České republiky trvale žijícím na jejím území a především člověkem, který musí uspokojovat své základní životní potřeby. Do těch v současném stupni vývoje společnosti patří kromě potřeb stravování se a ošacení i potřeby kulturní a sociální. Navrhovatel je členem obecné veřejnosti, která je nominálním adresátem v mimořádném opatření obsažených zákazů a omezení běžné lidské činnosti, jež podniká každý člověk žijící na území České republiky. Svůj závěr podpořil odkazem na rozsudek NSS z 22. 4. 2021, čj. 6 Ao 11/2021-48, bod 11. Opatření obecně zasahuje do jeho práv dle čl. 1, 2, 4 a 10 Listiny základních práv a svobod (dále „Listina“), čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy a čl. 8 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále „Úmluva“). Konkrétně čl. I body 1 až 8, 11, 15 a 16 mimořádného opatření mu podle něj brání v obstarávání si zboží (včetně základního zboží) a služeb dle jeho potřeb a preferencí, v realizaci jeho kulturního a společenského života, odpočinku a vzdělávání dle jeho potřeb a preferencí. Mimořádné opatření tak zasahuje do jeho svobody, důstojnosti a práva na respekt k soukromému životu. V širším smyslu mimořádné opatření zasahuje i do jeho práva činit, co není zákonem zakázáno a nebýt nucen k ničemu, co zákon neukládá (čl. 2 a 4 Listiny). [5] Navrhovatel namítl nedostatek věcné působnosti odpůrce k vydání mimořádného opatření. Za jednání ultra vires lze podle něj označit i zneužití kompetencí orgánem veřejné moci, nebo jejich výklad způsobem, který neobstojí z ústavně konformního pohledu. Překročení věcné působnosti spatřuje v nedodržení zákonných požadavků na vydání mimořádného opatření, a to konkrétně požadavku dle § 3 odst. 1 pandemického zákona vydat mimořádné opatření pouze v nezbytně nutném rozsahu a na nezbytně nutnou dobu. Mimořádné opatření předně nebylo vydáno na nezbytně nutnou dobu, neboť je vydáno do odvolání, tedy na dobu předem neurčenou. Podle navrhovatele ovšem nelze přijmout výklad, že může jít o dobu předem neznámého trvání nebo dobu trvání pandemické pohotovosti. Zákonem vyjádřená podmínka by v takovém případě postrádala smysl. Neomezená účinnost mimořádného opatření je způsobilá překročit zákonem vyžadovanou nezbytně nutnou dobu omezování základních práv a tedy zkrátit adresáty na jejich právech. [6] Dále navrhovatel namítl, že odůvodnění mimořádného opatření nezohledňuje konkrétní míru rizika spojeného s omezovanými činnostmi a přiměřenost zásahu do práv a oprávněných zájmů právnických a fyzických osob, přestože jde o zákonnou náležitost odůvodnění dle § 3 odst. 2 pandemického zákona. [7] Podle navrhovatele odpůrce překročil svoji zákonnou působnost i u jednotlivých bodů mimořádného opatření, jelikož může pouze konkretizovat povinnosti vyplývající ze zákona, nikoliv ukládat nové povinnosti. Čl. I bod 1 nicméně omezuje provozovny služeb, i když dle § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona lze omezit činnost obchodní nebo výrobní provozovny, či obchodního centra, nikoliv provozovnu služeb. Ty jsou tak omezeny nezákonně. Rovněž zákaz přítomnosti veřejnosti představuje faktický zákaz provozu jako takového, nikoliv jeho omezení. K úplnému zákazu však zákon neopravňuje, jak plyne i z rozsudku NSS čj. 6 Ao 11/2021-48. Faktické zákazy nařízené mimořádným opatřením jsou rovněž v rozporu s ústavním pořádkem, jak uvedl Ústavní soud v nálezu ze dne 9. 2. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 106/20 (č. 123/2021 Sb.). Nelze obecně a bez řádného odůvodnění zakázat vše a formou výjimek pak oblasti zasažené zákazem zpětně povolit. Mimořádné opatření je však postaveno přesně na tomto principu, jelikož neobsahuje dostatečné odůvodnění, proč většina provozoven je omezena a odůvodňuje pouze to, proč některé z nich omezeny nejsou. [8] K čl. I bodu 2 pak navrhovatel uvedl, že zmocnění pro uzavření restaurací je obsaženo pouze v zákoně o ochraně veřejného zdraví [§ 69 odst. 1 písm. b)]. Podle citovaného ustanovení lze ovšem omezit či zakázat styk fyzických osob podezřelých z nákazy, což nelze vykládat tak, že osobou podezřelou z nákazy je bez dalšího každý. Mimořádné opatření však na této koncepci staví a za podezřelou z nákazy považuje veškerou veřejnost. Článek I bod 2 mimořádného opatření podle navrhovatele zasahuje do práva na svobodu a lidskou důstojnost a do práva na respekt k soukromému životu, tak jak jej chápe Ústavní soud [viz např. nález ze dne 6. 3. 2021 sp. zn. I. ÚS 1586/09 (N 43/64 SbNU 491)]. Možnost autonomní volby jedince, že navštíví restaurační zařízení a s někým se tam setká, je podstatou základních lidských práv dle čl. 1 a 10 Listiny. Totéž platí i pro čl. I body 3, 4, 5, 6, 8, 11 a 15 mimořádného opatření, u kterých navíc není vždy zcela zřejmé, zda se zakládají na zmocnění obsaženém v pandemickém zákoně, či zákoně o ochraně veřejného zdraví. [9] Navrhovatel namítl také nepřiměřenost mimořádného opatření. Nejde podle něj o vhodný, nezbytný, ani přiměřený prostředek omezení základních práv a svobod jednotlivců. Předně není vědeckým konsenzem podloženo, že mimořádná opatření jsou způsobilá vést k dosažení sledovaného cíle. Nejsou důkazy o kauzální míře efektivity, ani odpůrce žádné takové nedoložil. Opatření v téměř identické podobě platí téměř rok, nicméně ani z hlediska prosté korelace neexistují podklady nasvědčující tomu, že předmětná opatření přispívají k sledovanému cíli. Přijímání mimořádných opatření pouze z důvodů předběžné opatrnosti bez důkazů, že opravdu efekt mají (rok po vzniku epidemie), není přijatelné. Přesvědčivé podklady o účinnosti mimořádných opatření je přitom povinen předložit odpůrce. Co se týče nezbytnosti, zásahy jsou zcela nedůvodné a v rozporu s hmotným právem. Z hlediska proporcionality navrhovatel zdůraznil, že mimořádné opatření sice předně zasahuje do volnočasových aktivit lidí, ty jsou ovšem integrální součástí svobody jednotlivců, která je základním lidským právem dle čl. 1 Listiny náležející každému a požívající ochrany sama o sobě. Požadavek na ochranu veřejného zdraví nemůže tato práva fakticky znemožnit a automaticky bez dalšího nad nimi převážit. Navrhovatel následně poukázal na to, že mimořádné opatření přistupuje k jednotlivcům jako k objektům práva podřízeným státní moci, která určuje, co je pro ně dobré a špatné (objektifikace jednotlivců), nikoliv jako k subjektům práva, od nichž se vůle a existence státní moci odvíjí. Tímto přístupem se mimořádné opatření dostává rovněž do kolize s principem legitimity výkonu stání moci a principem legální licence. [10] Na závěr navrhovatel poukázal na nejednoznačnost normativního textu mimořádného opatření a jeho obtížný výklad, neboť užívá zákonem nedefinované pojmy a nejasná ustanovení, kdo je za dodržování příkazů a zákazů odpovědný (kdo je v konkrétních případech adresátem). Jestliže je za porušení mimořádného opatření možné uložit pokutu až 2 mili