9 As 163/2019 — Nejvyšší správní soud

9 As 163/2019- 74 - text 9 As 163/2019 - 79 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudců JUDr. Barbary Pořízkové a JUDr. Pavla Molka v právní věci žalobce: Vizovické vrchy, z. s., se sídlem Lázeňská 1104, Vizovice, zast. JUDr. Petrou Humlíčkovou, advokátkou se sídlem Panská 895/6, Praha 1, proti žalovanému: Krajský úřad Zlínského kraje, se sídlem třída Tomáše Bati 21, Zlín, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 1. 11. 2018, č. j. KUZL 61372/2018, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) Děti Země - Klub za udržitelnou dopravu, se sídlem Cejl 866/50a, Brno, II) Ředitelství silnic a dálnic ČR, se sídlem Na Pankráci 546/56, Praha 4, a III) Spolek pro ekologii Kostelec, se sídlem Přehradní 346, Kostelec, Zlín, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 18. 3. 2019, č. j. 38 A 6/2018 - 94, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. III. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Žalobce (dále „stěžovatel“) se kasační stížností domáhá zrušení v záhlaví označeného rozsudku Krajského soudu v Ostravě, kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí žalovaného specifikovanému tamtéž. Žalovaný jím zamítl odvolání stěžovatele a potvrdil rozhodnutí Městského úřadu Holešov (dále jen „speciální stavební úřad“) ze dne 16. 5. 2018, č. j. HOL-13676/2018/ISÚ/rs, jímž byla povolena stavba celkem 23 stavebních objektů navazujících na stavbu dálnice D 49 Hulín – Fryšták. [2] Krajský soud nepřisvědčil námitce, že speciální stavební úřad byl povinen postupovat podle § 9b zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění novely č. 39/2015 Sb., účinné ode dne 1. 4. 2015, a zveřejnit veškeré dokumenty a informace uvedené v tomto ustanovení. [3] Vyšel z toho, že přechodná ustanovení k novele sice jsou založena na tzv. nepravé retroaktivitě a nová procesní úprava se tak obecně použije ode dne její účinnosti, ve vztahu k informační povinnosti podle § 9b zákona však obsahují speciální úpravu. Podle té jsou příslušné úřady povinny splnit informační povinnost do 30 dnů ode dne účinnosti novely, ledaže již uplynula lhůta pro uplatnění závazných stanovisek dotčených orgánů, námitek účastníků řízení a připomínek. [4] Mezi účastníky bylo nesporné, že stavební řízení vedené v nynější věci má charakter tzv. navazujícího řízení ve smyslu § 3 písm. g) zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, ve znění účinném od 1. 4. 2015, že bylo zahájeno podáním žádosti dne 26. 3. 2014, že speciální stavební úřad oznámil zahájení stavebního řízení veřejnou vyhláškou zveřejněnou na úřední desce dne 8. 4. 2014, ve které stanovil s odkazem na § 112 odst. 2 zákona lhůtu 10 dnů pro uplatnění závazných stanovisek dotčených orgánů a námitek účastníků řízení, a že tato lhůta uplynula v souladu s pravidly pro doručování veřejnou vyhláškou (§ 25 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů) dne 4. 5. 2014. [5] Krajský soud proto uzavřel, že ke dni 1. 4. 2015 již uplynula lhůta pro stanoviska dotčených orgánů, námitky a připomínky a speciální stavební úřad proto neměl povinnost postupovat podle nového § 9b zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. [6] Nad rámec dodal, že stěžovatel netvrdil, jaká újma mu v důsledku tvrzeného porušení informační povinnosti měla vzniknout. I pro něj jako spolek z řad dotčené veřejnosti přitom platí, že je legitimován dovolávat se takové nezákonnosti, která se projevila v jeho právní sféře a zasáhla práva, která mu přísluší. V žalobě sice tvrdil, že v důsledku namítaného pochybení se nemohl řádně přihlásit do navazujícího řízení, ze spisu však plyne, že se řízení účastnil, byť až ve fázi odvolacího řízení, a jeho námitky byly zohledněny. Z ničeho neplyne, že by jej nezveřejnění informací podle § 9b odst. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí jakkoli omezilo při výkonu procesních práv. [7] Dále se zabýval námitkou, zda žalovaný měl postupovat podle § 149 odst. 5 (do 31. 12. 2017 odst. 4) správního řádu a vyžádat si potvrzení nebo změnu závazného stanoviska od správního orgánu nadřízeného dotčenému orgánu příslušnému k jeho vydání. Vyhodnotil ji jako nedůvodnou. [8] Uvedené zákonné ustanovení ukládá odvolacímu správnímu orgánu takovou povinnost v situaci, kdy odvolání směřuje proti obsahu závazného stanoviska. Stěžovatelovo odvolání však neobsahovalo žádnou námitku, která by do obsahu některého závazného stanoviska směřovala. Část odvolání, ve které je uvedeno: „Jestliže by však výše uvedené námitky nestačily ke zrušení napadeného stavebního povolení, pak odvolatel žádá nadřízený správní orgán o přezkum všech závazných stanovisek, které byly podkladem rozhodování“, odvolací námitku nepředstavuje. Postup podle § 149 odst. 5 správního řádu tedy nebyl nezbytný a navíc ani žádoucí, neboť by vedl k neúměrnému a bezdůvodnému prodlužování řízení. [9] V žalobě vznesené námitky proti obsahu podkladových aktů pak vyhodnotil jako nepřípustné, neboť nebyly řádně uplatněny v odvolacím řízení. Pro soudní přezkum správních rozhodnutí platí podmínka vyčerpání řádných opravných prostředků, a to také pro závazná stanoviska tvořící podklad napadeného rozhodnutí. II. Obsah kasační stížnosti [10] Stěžovatel zaprvé nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že žalovaný nebyl povinen postupovat podle nového § 9b zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. [11] Upozornil, že podle § 9c téhož zákona může veřejnost v navazujícím řízení uplatňovat připomínky k záměru a správní orgán má povinnost se s nimi vypořádat. Vypršení lhůty dle speciálního přechodného ustanovení – čl. II odst. 2 zákona č. 39/2015 Sb. – je vázáno nejen na možnost uplatnění námitek, ale také připomínek. [12] Má za to, že krajský soud nesprávně interpretoval veřejnou vyhlášku ze dne 8. 4. 2014, neboť o připomínkách se zde nic neuvádí, dne 1. 4. 2015 proto nemohla uplynout lhůta k jejich podání. Tehdejší právní úprava institut připomínek ve stavebním řízení ani neznala. [13] Jelikož před účinností zákona č. 39/2015 Sb. nebylo možné v předmětném řízení podávat připomínky, speciální stavební úřad měl po nabytí účinnosti tohoto zákona bezezbytku aplikovat §9b až 9d uvedeného zákona, to se však nestalo, neboť nezveřejnil informace dle § 9b odst. 1 a neumožnil veřejnosti podávat připomínky, jak to vyžaduje § 9c odst. 1 tohoto zákona. [14] Stěžovatel doplnil, že povinnost postupovat podle nové úpravy vyplývá též z § 184b zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění novely č. 225/2017 Sb., účinné od 1. 1. 2018, která je na nynější věc použitelná s ohledem na čl. II bod 13. jejích přechodných ustanovení. [15] Na druhém místě zopakoval důvody, pro které má za to, že žalovaný byl povinen postupovat podle § 149 odst. 5 (do 31. 12. 2017 odst. 4) správního řádu. [16] Poukázal, že podle judikatury (konkrétně rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 14. 12. 2011, č. j. 10 A 149/2010 – 74) postačuje, směřuje-li odvolání proti obsahu stanoviska, tj. lze-li z jeho obsahu dovodit, že odvolatel s obsahem stanoviska nesouhlasí. Stěžovatel se domnívá, že tento požadavek splnil, neboť žádostí o přezkum všech závazných stanovisek nepochybně vyjádřil svůj nesouhlas s jejich obsahem. [17] Uvedl, že v odvolacím řízení běžně dochází k tomu, že závazné stanovisko je změněno z úřední povinnosti, tedy i nesprávný názor odvolatele může iniciovat změnu závazného stanoviska. Je nežádoucí, aby přezkum iniciovaly pouze konkrétní důvody, neboť by to vedlo ke generování zástupných či zjevně nesmyslných námitek. [18] Podotkl také, že správní řízení trvalo téměř pět let a přezkum závazných stanovisek by je nijak zásadně neprodloužil (pokud by byla dodržena zákonná lhůta 30 dní). [19] Má za to, že jeho názor podporuje též stanovisko předsedy NSS ze dne 27. 11. 2018, č. j. Sleg 23/2018 – 12, k návrhu novely zákona č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury a infrastruktury elektronických komunikací (liniový zákon). Stěžovatel v této souvislosti zdůraznil, že účastník řízení je povinen uvést v odvolání námitky, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje závazné stanovisko za nezákonné a nesprávné. Nadřízený správní orgán pak přezkoumává soulad napadeného závazného stanoviska s právními předpisy a správnost v rozsahu odvolacích námitek. Opuštění tohoto principu a jeho nahrazení vázaností námitek odvolatele je příkladem ohrožení vymahatelnosti práva. Pokud totiž správní orgán při projednávání odvolání zjistí, že závazné stanovisko je stiženo vadou, pro kterou je třeba jej zrušit, nemohl by tak učinit z moci úřední v rámci tohoto přezkumu, ale musel by zahájit samostatné „přezkumné řízení“. [20] Zatřetí brojil proti tomu, že