10 As 351/2020 — Nejvyšší správní soud

10 As 351/2020- 39 - text  10 As 351/2020 - 42 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty, soudce Petra Šebka a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobce: VÍTKOVICKÁ DOPRAVA, a.s., 1. máje 3302/102a, Moravská Ostrava, zastoupeného advokátem JUDr. Rostislavem Dolečkem, Seifertova 9, Praha 3, proti žalovanému: Ministerstvo dopravy, nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, Praha 1, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) Ostravská dopravní společnost, a.s., a II) Ostravská dopravní společnost – Cargo, a.s, obě U Tiskárny 616/9, Ostrava, zastoupené advokátkou Mgr. Lucií Nečáskovou, V Celnici 1040/5, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 10. 2016, čj. 150/2013130SPR/11, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 23. 9. 2020, čj. 8 A 201/2016  72, takto: I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 23. 9. 2020, čj. 8 A 201/2016  72, se zrušuje a žaloba proti rozhodnutí Ministerstva dopravy ze dne 10. 10. 2016, čj. 150/2013130SPR/11, se odmítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. III. Osoby na řízení zúčastněné nemají právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Osoba zúčastněná na řízení (Ostravská dopravní společnost, a.s.) podala Drážnímu úřadu návrh na zahájení správního řízení ve věci řešení sporu o stanovení konkrétních podmínek provozování drážní dopravy na vlečce „Vítkovice Doprava“. Svůj návrh odůvodnila tím, že žalobce neakceptoval její návrh na uzavření smlouvy o stanovení podmínek provozování drážní dopravy na vlečce. [2] Drážní úřad jako správní úřad podle § 54 odst. 1 zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, rozhodnutím ze dne 14. 7. 2016, čj. DUCR42158/16/Kj, rozhodl ve sporném řízení podle § 141 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, tak, že za žalobce jako účastníka řízení učinil projev vůle spočívající v uzavření smlouvy o provozování drážní dopravy na vlečce ve znění obsaženém ve výroku rozhodnutí. [3] Proti tomu podal žalobce odvolání, které žalovaný zamítl. [4] Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného k městskému soudu žalobu. Městský soud nyní napadeným rozsudkem vyslovil nicotnost rozhodnutí žalovaného i rozhodnutí Drážního úřadu. Dospěl totiž k závěru, že v daném případě nedošlo k uzavření veřejnoprávní smlouvy a nebylo tak možné postupovat podle § 31 odst. 2 zákona o dráhách, který dopadá na řešení sporů z veřejnoprávních smluv. Podle městského soudu neexistovala povinnost žalobce uzavřít smlouvu umožňující drážní dopravu na vlečce, neboť taková povinnost je podle § 23 odst. 1 písm. a) zákona o dráhách uložena jen v případech provozování celostátní a regionální dráhy, nikoli vlečky. II. Kasační řízení [5] Žalovaný (stěžovatel) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost. Stěžovatel připouští, že povinnost stanovená v § 23 odst. 1 písm. a) zákona o dráhách se vztahovala jen na dráhy celostátní a regionální. Ustanovení § 31 odst. 2 zákona o dráhách však mezi kategoriemi železničních drah nerozlišuje (na rozdíl od jiných jeho ustanovení) a dopadá tak i na vlečku. Stěžovatel nesouhlasí ani s tím, že smlouva o provozování drážní dopravy je veřejnoprávní smlouvou. Má tak za to, že Drážní úřad byl oprávněn v dané věci rozhodnout a jeho rozhodnutí (ani rozhodnutí stěžovatele) tak nejsou nicotná. [6] Stěžovatel navrhl, aby NSS napadený rozsudek zrušil a vrátil věc městskému soudu k dalšímu řízení. [7] Žalobce nevyužil možnosti se ke kasační stížnosti vyjádřit. III. Právní hodnocení [8] Kasační stížnost je důvodná. [9] Podstatou sporu je otázka, zda měl stěžovatel pravomoc vydat napadené rozhodnutí, či nikoli. Městský soud dovodil, že smlouva o provozování drážní dopravy je veřejnoprávní smlouvou, a vzhledem k tomu, že dosud nedošlo k jejímu uzavření, nemohl být řešen spor z veřejnoprávní smlouvy; § 31 odst. 2 zákona o dráhách je tak neaplikovatelný. S tím však souhlasit nelze. [10] Podle § 3 odst. 1 písm. d) zákona o dráhách je vlečka dráha, která slouží vlastní potřebě provozovatele nebo jiného podnikatele a je zaústěná do celostátní nebo regionální dráhy, nebo jiné vlečky. [11] Podle § 23 odst. 1 písm. a) zákona o dráhách provozovatel dráhy celostátní a dráhy regionální je kromě povinností uvedených v § 22 povinen umožnit dopravci, který má platnou licenci, přidělenou kapacitu dopravní cesty a platné osvědčení dopravce, na základě smlouvy provozovat drážní dopravu na dráze za cenu sjednanou podle cenových předpisů. [12] Podle § 31 zákona o dráhách dopravce a provozovatel dráhy, na níž má být doprava provozována, jsou při uzavírání smlouvy o provozování drážní dopravy na dráze vázáni rozsahem a podmínkami stanovenými v rozhodnutí o licenci (odst. 1). Pokud při uzavírání smlouvy o provozování drážní dopravy mezi provozovatelem dráhy a dopravcem vznikne spor o stanovení konkrétních podmínek provozování drážní dopravy, rozhodne na žádost jednoho z nich drážní správní úřad (odst. 2). [13] Podle § 141 odst. 1 správního řádu ve sporném řízení správní orgán řeší spory z veřejnoprávních smluv (část pátá) a v případech stanovených zvláštními zákony spory vyplývající z občanskoprávních, pracovních, rodinných nebo obchodních vztahů. [14] Podle § 141 odst. 7 správního řádu rozhodnutím ve sporném řízení správní orgán návrhu zcela, popřípadě zčásti vyhoví, anebo jej zamítne, popřípadě ve zbylé části zamítne. [15] S městským soudem je třeba souhlasit v tom, že § 23 odst. 1 písm. a) zákona o dráhách v rozhodném znění neukládal provozovateli dráhy povinnost uzavřít smlouvu o provozování drážní dopravy na vlečce. To ostatně stěžovatel nezpochybňuje. Ani Drážní úřad v rozhodnutí nedovozoval povinnost uzavřít smlouvu z tohoto ustanovení, nýbrž z toho, že je vlečka v daném případě tzv. nezbytným zařízením podle § 11 odst. 1 písm. f) zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže. [16] Souhlasit lze s městským soudem i v tom, že v nyní projednávané věci nedošlo k uzavření veřejnoprávní smlouvy. To však neznamená, že Drážní úřad nemohl postupovat podle § 31 odst. 2 zákona o dráhách a § 141 správního řádu. Podle § 141 správního řádu totiž rozhoduje správní orgán nejen spory z veřejnoprávních smluv. [17] Smlouva o provozování drážní dopravy na dráze není veřejnoprávní smlouvou. [18] Veřejnoprávní smlouva je podle § 159 odst. 1 správního řádu dvoustranný nebo vícestranný úkon, který zakládá, mění nebo ruší práva a povinnosti v oblasti veřejného práva. Správní řád rozlišuje veřejnoprávní smlouvy koordinační, subordinační a tzv. smlouvy mezi účastníky (§ 160  § 162). [19] Smlouvu koordinační uzavírají stát, veřejnoprávní korporace, jiné právnické osoby zřízené zákonem a právnické a fyzické osoby, pokud vykonávají zákonem nebo na základě zákona svěřenou působnost v oblasti veřejné správy, za účelem plnění svých úkolů (§ 160 správního řádu). [20] Smlouvu subordinační uzavírá správní orgán s fyzickou či právnickou osobou namísto vydání rozhodnutí ve správním řízení, pokud tak zvláštní zákon stanoví (§ 161 správního řádu). [21] Smlouvu mezi účastníky uzavírají ti, kteří by byli účastníky správního řízení. Předmětem této smlouvy je převod nebo způsob výkonu jejich práv nebo povinností, nevylučujeli to povaha věci nebo nestanovíli zvláštní zákon jinak. K jejímu uzavření je třeba souhlasu správního orgánu, který posuzuje veřejnoprávní smlouvu a její obsah z hlediska souladu s právními předpisy a veřejným zájmem. Tento orgán také řeší případné spory z takové smlouvy (§ 162 správního řádu). Správní řád tedy umožňuje nositelům veřejnoprávních práv či povinností sjednat s jinými osobami ve stejném postavení převod svých práv a povinností plynoucích ze zákona nebo ze správních rozhodnutí či jiných aktů (rozsudek NSS ze dne 26. 10. 2021, čj. 6 Afs 20/2020  48). [22] Smlouvu o provozování drážní dopravy na dráze (v daném případě na vlečce) uzavírá provozovatel dopravy (dopravce) s provozovatelem dráhy, na níž má být doprava provozována. Předmětem takové smlouvy je stanovení podmínek, za kterých je dopravce oprávněn užívat dráhu, která je zpravidla ve vlastnictví provozovatele dráhy, a to za účelem přepravy osob, věcí nebo zvířat (§ 2 odst. 4 zákona o dráhách). Tato smlouva může být uzavřena jen v rámci rozhodnutí o licenci (§ 31 odst. 2 zákona o dráhách). [23] Smlouva o provozování drážní dopravy na vlečce nezakládá, nemění ani neruší práva a povinnosti v oblasti veřejného práva, nýbrž upravuje podmínky, za kterých je oprávněn dopravce využít vlečku (neveřejnou část dráhy), kterou provozuje někdo jiný (provozovatel dráhy) a která slouží jeho potřebě či potřebě jiného podnikatele. Smlouva o provozování drážní dopravy na vlečce je uzavírána mezi dvěma akciovými společnostmi (subjekty soukromého práva, které nejsou nositeli veřejnoprávních práv či povinností) a nespadá ani pod jednu z kategorií veřejnoprávních smluv upravenou správním řádem. Žádný veřejnoprávní prvek v případě této smlouvy ostatně nezmiňuje žádný z účastníků řízení ani městský s